国际生物技术研究开发安全管理现状与启示

王 莹，刘 静，张 鑫，孙燕荣

（中国生物技术发展中心，北京 100039）

当前，以基因编辑技术、合成生物学为代表的生物技术迅猛发展，正在引领世界新一轮科技革命和产业变革的发生。然而，当前频发的生物技术滥用、误用和谬用事件暴露了生物技术研究开发安全管理的漏洞，给全球生物安全治理带来巨大挑战。本文通过系统阐述生物技术两用性问题及其研究进展，剖析主要国家生物技术研究开发安全管理特点和现状，从而总结并思考对我国生物技术研究开发安全管理的启示。

1 生物技术两用性问题日益严重

生物技术是典型的两用性技术，它在给人类带来巨大利益的同时，也带来了诸多安全风险。从生物技术发展历史看，始终存在着“相对于通过传统技术方法获得产品及其过程，最近开发的和新出现的遗传操作技术产生的产品与操作过程，是否会产生更大风险的问题”［1］。

当前，随着生物技术研究开发持续升温，争议事件频发。一方面，生物技术被故意或恶意谬用，易引发生物恐怖或生物战威胁；另一方面，生物技术的非故意或非恶意谬用，以及生物制剂和材料的泄露扩散等，都可能诱发安全事件或事故，造成严重的社会、环境和经济影响。2001 年美国发生“炭疽邮件”事件；同年澳大利亚联邦科学与工业研究组织通过在鼠痘病毒中加入白介素4（IL-4）基因，意外产生强致死性病毒；2002 年美国纽约州立大学石溪分校完成了脊髓灰质炎病毒的合成；2005 年Nature 刊出了美国疾病预防控制中心重新构建1918流感病毒，并对其特性进行分析的文章；2012 年美国威斯康星大学完成H5N1 流感病毒突变使其在哺乳动物间传播的研究。

随着生物技术颠覆性与风险性日益加剧，世界各国纷纷加强对生物技术研究开发活动的监管。

2 国内外生物技术两用性研究进展

在生物技术安全管理广泛受到关注的前提下，国内外学者针对生物技术两用性开展了研究。在国外，有学者梳理了国际法和各国法律关于两用性研究的规定，试图对模糊的两用性研究概念作出明确界定［2］；有学者分析了两用性研究对《禁止生物武器公约》实施的影响［3］；有学者提出了两用性研究监管应遵循的指导原则［4］；还有学者提出应建立专门的评估两用性研究的国家机构［5］。在我国，有学者分析了生物技术两用性的风险［6］，有学者介绍了美国的两用性研究监管政策［7］，有学者进行了相关的文献计量分析［8］。然而这些研究缺乏对国内外生物技术研究开发安全管理的系统梳理和分析，对整体法律监管方式及特点没有进行深入剖析。

3 国际生物技术研究开发安全管理特点

国际社会经验表明，加强生物技术研究开发安全管理是国际共识，许多国家在政策规则引导的基础上，还采取了比较审慎的法律监管方式［9-10］。目前，国际生物技术研究开发安全管理现状可以归纳为以下特点。

3.1 有法可依或有章可循，但管理模式存在差异

各个国家生物技术研究开发安全管理模式不尽相同，呈现出较大的差异性。总体上分为两种模式：垂直立法型兼政策引导型管理，水平立法型管理。

美国实施垂直立法型兼政策引导型管理。垂直立法型，是一种产品导向的立法模式，即以基因科技产生的各种产品及领域来进行个别的、垂直的规制［11］。美国对于生物技术研究开发活动主要通过政策引导而非法律强制，但对于特殊生物制剂和毒素则实行法律监管。美国针对生物技术研究开发安全管理的政策性文件主要有《美国国立卫生研究院（NIH）关于重组或合成核酸研究准则》《美国政府对生命科学两用研究的机构监管政策》等，通过各种约束手段保证生物技术研究开发安全管理处于良性轨道。但对于“某些可能对公众、动植物健康或动植物产品构成严重威胁的生物制剂和毒素的拥有、使用和转让”，则通过《管制生物剂条例》进行法律监管［12］。美国农业部、联邦环保署、食品和药品管理局这三个联邦部门，分别依据各自职能，对不同生物技术产品类型进行风险管理。新加坡管理模式与此类似，《新加坡遗传修饰有机体生物安全指导方针》不具有法律约束力，但严格监管《生物制剂和毒物法案》涉及危险生物制剂。

欧盟实施水平立法型管理。水平立法型，是指对生物技术研究开发上中下游各个阶段进行全面管制的专门性立法模式。相比较而言，欧盟与美国在遗传修饰生物安全管制方面存在根本性的认识差异，欧盟认为遗传修饰生物具有特殊性，所以必须首先采用水平立法的方式，从上游的遗传修饰生物体在封闭空间中的利用，到中游的释放于环境的评估、审核、监控，再到下游的产品开发以及释放后对环境的影响这三个阶段，皆以严谨的态度制定了相对独立的规范进行调整，建立起一套缜密的规范体系［11］。例如，欧盟遗传修饰生物的封闭使用《关于封闭使用转基因微生物的第90 /219 号指令》、关于遗传修饰生物有意环境释放的法规《遗传修饰生物体指令第2001/18 号指令》等。与欧盟类似的国家还有日本、巴西和澳大利亚等。日本《通过管制改性活生物体保护与持续利用生物多样性法》和巴西《生物安全法》也建立了生物技术研究开发活动（生物遗传修饰）安全管理的集中法律；澳大利亚的《基因技术法》不是严格地从生物技术研究开发活动的上中下游各个阶段进行分别规范，而是根据活动本身的性质和风险程度进行管制。

3.2 管理对象类型不同，管理范围有宽有窄

各国对于生物技术研究开发的安全管理，有的以病原微生物及其实验室活动为管理核心，有的扩展到对各类遗传修饰行为和“新生物体”进行安全管理，有的对研究开发活动行为本身存在的安全问题进行综合性监管。

首先，以病原体的重点监管为核心，并进行分级监管。美国《管制生物剂条例（SAR）》对病原体进行BSL1-4 分类，英国《生物制剂认证名单》将生物剂被分为四个危害等级（HG1-4）以及相应的四个控制等级CL1-4，俄罗斯国家卫生及流行病检查委员会也将病原体分为四个风险等级，印度将微生物被划分为四个风险组别，新加坡将生物制剂分为五类，巴基斯坦的实验室研究划分为“最小风险”“低风险”和“风险较大”(风险分级1-3)等。

其次，根据监管模式的不同，监管范围扩展到各类遗传修饰行为和“新生物体”。欧盟《关于封闭使用转基因微生物的第90/219 号指令》适用于任何使用到微生物，且该微生物是因为基因改造而得到的所有活动。新西兰《危险物质和新生物体法》规定，所有遗传修饰生物都属于该法所管制的“新生物体”。日本《通过管制改性活生物体保护与持续利用生物多样性法》明确规定，原则上基因修饰生物在日本境内的研究开发活动都必须经过主管机关的承认或确认。

另外，对于研究开发活动行为本身存在的安全问题，如生物材料的准许、许可，个人可靠性、安全审查，访问控制等进行综合性管理。比如，美国《管制生物剂条例（SAR）》要求，在被授予可接触生物管制剂之前，个人必须接受由美国联邦调查局（FBI）进行的安全风险评估［12］。德国通过《安全审查法》《安全审查识别条例》等进行人员的可靠性和安全审查［13］。

3.3 对于特殊研究开发活动多以许可方式严格管理

许多国家规定，对于开展DNA 重组研究必须申请许可。

《美国国立卫生研究院（NIH）关于重组或合成核酸研究准则》规定，任何合成核酸分子的研究都必须有NIH 或其他有适当的管辖权机构的许可，还提出了风险评估和物理控制的措施要求，对不同类型实验采取分级管理办法，明确重组DNA 实验中应遵循的审批手续和管理制度。

南非《遗传修饰生物法》及其《实施条例》规定，除非是在学术与研究设施内封闭利用的遗传修饰生物等特定例外以外，任何人进出口、开发、生产、利用、释放或者传播任何遗传修饰生物，都必须申请许可证。许可证持有人还必须对其活动进行适当的、充分的风险评估。

日本《通过管制改性活生物体保护与持续利用生物多样性法》规定了关于遗传修饰生物的使用分类以及许可批准及其程序方面的基本规则，同时也规定了通告义务、标识义务、提供信息义务等基本重要制度。

3.4 设有特定的安全管理机构

对于生物技术研究开发活动，世界主要国家均设有特定的机构进行安全管理。

在国家层面，一般设立专职政府机构进行统筹管理。美国政府成立国家生物安全科学顾问委员会（NSABB），负责就生命科学两用性研究（DURC）有关的国家生物安全事宜提供咨询、指导和领导。英国健康与安全执行局(HSE)是维护英国生物安全的中央政府机构，它是生物安全政策的顾问、监管机构以及执行者。巴西科学技术部（MCT）国家生物安全委员会，负责监督管理所有进行遗传修饰研究的实验室，并评估遗传修饰有机体对环境、农业以及人类和动物健康的风险。印度基因工程批准委员会（GEAC）、基因操作审查委员会和机构生物安全委员会（IBSCs）负责审查和批准研究项目［14］。隶属科技部的肯尼亚国家生物安全管理局(NBA)是肯尼亚监管生物安全和遗传修饰研究的主要机构。

在机构层面，很多研究机构都设有生物安全官员和机构生物安全委员会。《美国国立卫生研究院（NIH）关于重组或合成核酸研究准则》要求每一家从事重组DNA 研究的机构需要设立机构生物安全委员会(IBCs)。巴西《生物安全法》规定每个开展遗传修饰有机体研究的机构和部门都需要设立生物安全内部委员会（CIBio）。

4 总结和启示

4.1 生物技术研究开发安全管理面临诸多挑战，管控压力与日俱增

（1）发展速度快。现代生物技术迅猛发展，取得了一系列重要进展和重大突破，并加速向绿色制造、生物医药、健康、农业、能源和环境等多个领域渗透。但随着生物技术与其他前沿技术的高度融合，技能要求高但准入门槛低，这些特性均对生物技术研究开发活动的安全监管构成了挑战。

（2）风险评估难。生物技术研究开发风险包括：一是与实验室事故有关的生物安全风险；二是与生物恐怖袭击有关的生物安保风险；三是具有风险的生物技术研究开发活动可能会导致更多同类研究的扩散风险；四是与具有风险的生物技术研究开发活动所生成信息有关的风险；五是潜在的经济影响，如生产力损失等。生物技术研究开发活动风险呈多维化发展，且技术上具有高度的不确定性和不可逆性，增加了科学评估的难度。

（3）决策影响大。生物技术发展风险与机遇共存，脑科学、合成生物学、基因编辑、基因驱动等前沿技术发展突飞猛进，相关科技政策和法律法规无法在短时间内有效应对，总是滞后于技术前进的步伐，并对技术的发展产生很大影响。如何制定科学合理的监管政策，平衡技术进步和风险防范的关系，是各国政府决策时关注的焦点和难点。

4.2 国际社会对生物技术研究开发安全管理高度重视并趋向更加严格

美国作为生物技术强国，也是世界上率先进行生物安全立法的国家，其法规体系和管理体系较为完善［15］。早在1976 年，美国就出台了世界上第一个有关生物技术研发安全管理规定《美国国立卫生研究院（NIH）关于重组或合成核酸研究准则》。美国虽然对生物技术研究开发安全管理没有专门立法，但近年来，政府加强政策引导，先后发布《加强实验室生物安全和生物安保备忘录》备忘录、《美国政府生命科学两用研究监管政策》《美国政府对生命科学两用研究的机构监管政策》《关于潜在大流行病原体管理和监督（P3CO）审查机制的发展政策指南建议》《美国卫生与人类服务部关于指导涉及潜在大流行致病菌增强型的研究资助决策框架》等，确保生物技术研究开发活动处于良性轨道。部分国家在一些规范性文件的基础上，进一步出台国家相关法律。如日本2003 年颁布的《通过管制改性活生物体保护与持续利用生物多样性法》，取代了之前不具有法律约束力的多项行政准则。总体来看，国际社会对生物技术研发生物安全管理一直是高度重视的，在未来将趋向更加严格。

4.3 管理模式各有侧重

由于各国生物技术及其产业的发展程度、国内民众的认识与理解程度、法制发达程度等各不相同，以及对生物技术及其安全性的理解不同，使得在生物技术研究开发安全管理模式各有侧重，监管范围存在明显差异，例如：美国立法监管局限于特定病原体，其他重组或合成核酸操作多是通过准则或指南来引导，并不强调管制的全面性或者系统性；而欧盟立法监管的对象更宽，涉及所有遗传修饰生物。

前一种方式的优点是对生物技术及其安全性的态度相对宽松，缺点在于容易在各种规范层面上产生法规的漏洞与分歧，对存在重大风险的新兴技术可能存在监管不到位的情形。后一种方式强调了生物技术研究开发活动存在高度风险的可能，其缺陷在于这种方式对生物技术发展的限制比较严格。

综上所述，生物技术发展速度快、引领性作用强、两用性影响大、风险评估难。如何能够有效监管具有潜在安全风险的生物技术研究开发活动，对于促进我国生物技术创新发展至关重要。因此，我们必须构建生物技术研究开发安全管理体系，完善法律法规，科学评估、合理监管，有力保障国家生物安全。