城市轨道交通应急能力建设研究

杨树森

（铁道警察学院 城市轨道交通保卫系，河南 郑州450053）

习近平总书记指出：“城市轨道交通是现代大城市交通的发展方向。发展轨道交通是解决大城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智能城市的有效途径。”城市轨道交通以其运量大、速度快、节能环保等特点受到国家和地方政府的高度重视、大力支持，开通运营、正在建设及计划修建城市轨道交通的城市越来越多、线路越来越长、技术越来越先进，并且形成网络化运营的良好局面。截至2019年12 月31 日，我国内地共有40 个城市开通城市轨道交通运营线路210 条，运营线路总长度6386.9 公里，这表明我国已步入世界城市轨道交通大国的行列。

城市轨道交通发挥其功能的前提是正常的运营秩序和运营安全。城市轨道交通运营安全有自身的特点，其系统庞大，运营生产过程复杂，运营安全受外界环境和社会环境的影响大，尤其是城市轨道交通所具有的人群密集、空间狭小、救援困难等特点使得城市轨道交通的安全显得至关重要。一旦发生突发事件，将会造成城市轨道交通线路中断、乘客滞留，甚至人员伤亡等严重后果。所以在保证城市轨道交通正常运输秩序的同时，必须考虑运营生产、自然灾害、公共卫生以及公共安全等方面发生突发事件的可能性，并做好应急能力建设准备，以应对突发事件的发生，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

一、城市轨道交通应急能力面临的挑战

我国城市轨道交通的发展突飞猛进，有效地缓解了城市公共交通的压力，促进了社会经济的快速发展。目前已经投入运营和正在建设的城市轨道交通规模居于世界首位，由于城市轨道交通建设规模大，运营过程复杂，风险高，大大小小的城市轨道交通突发事件层出不穷，必须加强城市轨道交通应急能力的建设。

城市轨道交通突发事件的突出特点就是其未知性，突发事件发生前我们不知道事件的类型和级别，而对突发事件的处置又要求快速、高效和安全，因此事发前应急能力的准备必须全面和充分。城市轨道交通突发事件复杂多发，一般有自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类不同的突发事件，不同类型的突发事件有不同的处置要求。同时突发事件又呈现出自然和人为致灾因素相互联系、传统安全与非传统安全因素相互作用、既有社会矛盾与新生社会矛盾相互交织等特点，突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，危害性越来越大，加大了应急处置的难度。

突发事件严重威胁城市轨道交通的安全，威胁人民群众的生命财产安全，因此必须居安思危，提前进行应急能力建设，做好应急准备和预案，以防发生突发事件时扩大损失及不良影响。然而城市轨道交通应急能力是一项涉及政府、社会、企业、公民等的综合能力，而能力的提升必须依靠组织体系的统一协调能力、顺畅高效的运行机制、完备的法规政策体系、信息资源共享和各方认识及积极参与［1］。目前我国城市轨道交通应急能力还不能适应城市轨道交通的发展，一旦发生突发事件，应急体系往往面临严峻考验。既然城市轨道交通系统突发事件的发生是客观存在的，那么针对城市轨道交通的应急能力建设势在必行。

二、城市轨道交通应急能力的构成

城市轨道交通应急能力建设必须适应城市轨道交通的高速发展，应急能力结构应覆盖城市轨道交通运营各个环节，充分考虑城市轨道交通突发事件的多样性、复杂性、突发性、社会性、危害性等特点。城市轨道交通应急能力是指城市轨道交通发生突发事件后，消除或降低危害后果、恢复正常运营秩序的能力，这些能力包括但不限于突发事件发生前为处置突发事件所做的准备工作和其他一切措施。一般而言，城市轨道交通应急能力主要包括应急管理能力、应急处置能力、应急保障能力、社会应急能力和应急法律法规体系等。

（一）应急管理能力

应急管理是指为了切实防范和有效应对生产安全事故和突发事件，而进行的预防监测、应急处置和应急恢复的全过程管理。应急管理是一门科学，其内容广泛，体系庞大，按照我国现行“一案三制”（即应急救援预案、应急管理体制、机制和法制）的应急管理体系，可将应急管理体系划分为5 个方面，即应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制、应急保障体系和应急预案。

目前国内外都很重视应急管理理论的研究和实践探索。世界各国大都设有应急管理相关机构，如美国的国土安全部、俄罗斯的紧急情况部、德国的联邦民众保护和灾难救助局等。我国也非常重视国家应急能力建设，国务院专门组建应急管理部，各省、市、县均整合组建了应急管理机构，主要负责指挥组织生产安全事故和突发事件应急救援，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。

（二）应急处置能力

应急处置能力是城市轨道交通应急能力的核心能力，它是对各种应急能力的综合利用。应急处置能力包括应急响应、应急预案、应急救援、应急疏散、应急队伍建设等。

应急响应能力决定了突发事件的应急处置能力。应急响应是指突发事件可能发生或已经发生后立即采取的措施和行动，包括突发事件的报警与信息传达、决策和应急预案等；应急救援能力是指实施应急预案，将突发事件的危害降到最低程度的能力。城市轨道交通应急救援的目标是控制突发事件局势，保障乘客生命财产安全，及早恢复正常运营秩序；应急疏散能力是应急救援的重要组成部分，城市轨道交通系统往往处于地下空间或高架桥上，空间狭小，人员密集，一旦发生突发事件，拥挤的人群容易发生恐慌骚乱，继而发生次生灾害，加重突发事件的危害后果；应急队伍是应急处置的执行者，城市轨道交通应急队伍主要有各级应急管理部门的综合性常备应急骨干力量、主管部门、运营企业专业应急救援队伍，也包括城市轨道交通应急管理专家队伍建设。此外，突发事件的应急处置也离不开公安、公交、医疗等部门以及其他社会力量的参与。

（三）应急保障能力

完善的应急保障体系是城市轨道交通应急能力的重要一环。应急保障能力包括应急工作需要的信息支撑平台、财力物资保障、基础设施保障、科技保障能力等。

突发事件的应急处置需要高效互通的信息支撑平台，使信息互通，资源共享，打造的城市轨道交通应急平台具备风险分析、信息报告、预测预警、综合研判、辅助决策、综合协调与总结评估等功能，能动态生成优化的综合协调方案和资源调配方案，为决策者及时、科学地处理应急事件提供实施应急预案的可视化实战指南［2］。

财力物资保障是城市轨道交通应急能力的基础，要保证突发事件所需应急准备和救援工作资金，并对该应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。城市轨道交通系统应急处置和救援时必须有必要的基础设施，而且这些基础设施在相关设计标准和规范中都应考虑到应对突发事件的情况。科技保障能力是城市轨道交通应急能力的有力支撑。

（四）社会应急能力

应对城市轨道交通突发事件，还需加强社会应急能力建设，包括提升城市轨道交通参与者的自救互救能力，引导社会应急力量和应急产业发展等。

突发事件参与者特别是乘客和城市轨道交通企业工作人员的安全素质、安全意识对于突发事件的处置至关重要，安全素质、安全意识高就能降低甚至避免突发事件造成的人员伤亡和财产损失，反之，可能发生衍生灾害，导致人员伤亡和财产损失进一步扩大。城市轨道交通应急力量除了专业应急救援队伍以及公安、消防、医疗卫生等抢险队伍外，还有志愿者队伍等其他社会应急力量。

（五）应急法律法规体系

由于突发事件的不确定性，在进行处置时如果没有相应的法律条款来支撑，应急处置就不能顺利进行，突发事件的危害就不能得到及时控制。法律手段是应对突发事件最基本、最主要的手段。在突发事件的各个阶段和处置突发事件的过程中，都需要法律来规范和明确，做到有法可依。比如在应急处置过程中，城市轨道交通运营者、乘客和政府都有责任，需要有法律厘清他们各自的权利和义务，明确城市轨道交通应急管理“第一责任人”。目前，我国已基本上建立了以《宪法》为依据，以《突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法治化的轨道。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的分类标准，我国突发事件应急法律法规体系主要有自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等方面的法律法规。

三、提升城市轨道交通应急能力的措施

城市轨道交通突发事件的严重后果，使我们意识到提升城市轨道交通应急能力的紧迫性和重要性。我们应从城市轨道交通应急能力的构成着手，分别采取措施提升城市轨道交通应急管理能力、应急处置能力、应急保障能力和社会应急能力，健全与完善应急法律法规体系。

（一）提升应急管理能力的措施

应急管理是一个系统工程。提高应急管理能力，必须完善应急管理组织体系，组建各级各类应急管理主管部门，落实企事业单位应急管理责任，配备专兼职工作人员，强化领导干部应急管理能力培训，加强应急管理干部队伍建设。应急管理工作机制方面，需要健全应急联动机制，加强应急新闻工作体制机制建设，完善信息报告机制，尤其是建立社会公众报送突发事件信息平台，丰富信息报送内容和手段，此外还需要完善应急预案体系和应急预案演练机制并进行评估。

为有效应对城市轨道交通突发事件，应从各个方面大力提高城市轨道交通应急管理能力。《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》从国家层面规定交通运输部负责运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理，必要时成立国务院工作组和国家城市轨道交通应急指挥部，统一领导、协调和指挥应急处置工作。地方层面规定城市及以上地方各级人民政府负责运营突发事件的应对工作，明确运营单位是运营突发事件应对的责任主体，并要求根据需要成立现场指挥部、专家组，负责运营突发事件现场具体指挥并提供技术支持。

我国城市轨道交通发展迅速而应急管理能力相对滞后。虽然应急管理体制机制、应急预案等一应俱全，但是我国大部分城市轨道交通系统没有经过特别重大或重大突发事件的考验，虽然我们不希望发生这样的事情，但未雨绸缪，提前做好准备还是非常必要的，包括建立应急管理体系，编制应急预案，建设应急队伍，准备应急设备（设施）和物资等，其目标是具备和保持重大事故救援所需的应急能力。城市轨道交通突发事件应急管理体制机制需要不断磨合协调，应急预案需要分灾难种类、分系统不断完善、演练。为此政府各个层面特别是运营单位应不断学习应急管理理论，积累应急管理实践经验，使城市轨道交通应急管理能力持续提升。

（二）提升应急处置能力的措施

突发事件发生后，为消除或减少突发事件造成的损失，应立即启动应急处置程序。首先应急响应根据相应的等级启动不同的应急预案。如广州地铁将应急响应行动按照事故（事件）的可控性、严重程度和影响范围，由高到低划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级四个级别［3］。应急预案作为应对突发事件而预先制定的方案，是城市轨道交通应急处置工作的前提和基础，应细化城市轨道交通应急预案体系，提高综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案的科学性和可操作性。

应急救援的重点是应急指挥协调、乘客疏散与伤员救治、应急资源合理调配、恢复运营系统功能与秩序、调查与善后等内容。发生突发事件后，要尽快将乘客疏散到安全地带。提升应急疏散能力的途径包括硬件和软件两部分，即用于疏散的设施设备和应急疏散预案及演练，当然也离不了乘客的配合。

城市轨道交通专业化应急队伍建设是加强应急处置能力建设的关键。加强专业应急队伍建设乃是重中之重，需要制定专业应急队伍发展规划，扩大专业应急队伍规模，提升专业应急队伍技能，创新最小应急处置单元。

（三）提升应急保障能力的措施

为了提升城市轨道交通应急保障能力，需要在信息支撑平台、财力物资、基础设施等方面分别采取措施。信息支撑平台应该打通城市轨道交通已有的各种信息系统，如在城市轨道交通综合管理信息平台的基础上，建立城市轨道交通事故灾害综合管理信息系统，同时与城市轨道交通安全管理和城市总体应急信息系统相衔接，将城市轨道交通的基础数据和应急管理的资源覆盖到这个系统上来［4］。

要建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。应急保障中的基础设施需要早做准备，比如紧急疏散能力、防火能力、预防地震能力、安防系统、疏散标识等要同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用。此外，为了降低发生突发事件时的人员伤亡和财产损失，城市轨道交通各系统组成如车辆、通信信号、AFC系统等部分也要为应急处置提前做好设计施工考虑，应急装备如救援机车、起复工具和各专业的抢险专用器具也要配备齐全。

同时，要积极开展应急管理、处置、保障等方面的科学研究，加大应急领域技术研发的投入，不断提高城市轨道交通应急科技水平。建设城市轨道交通应急保障能力应注意应急保障的时效性、多样性、针对性、社会性等特点，唯有如此才能保障有力。

（四）提升社会应急能力的措施

社会应急能力是应对城市轨道交通突发事件不可忽视的一支力量，需要对城市轨道交通参与者及社会应急力量进行教育引导。

我国城市轨道交通发展较快，很多新开通运营轨道交通的城市不仅相关工作人员经验欠缺，大部分乘客更是安全素质低、安全意识淡薄，因此亟待提高城市轨道交通企业员工和乘客的应急能力，普及应急管理及救援知识，提高自救互救能力。利用“5·12”全国防灾减灾日等活动，宣传防灾减灾意识，培养公众应对突发事件基本技能。深入中小学校园，使突发事件应急演练制度化，从小培养中小学生应急意识和能力。只有提升全社会的应急能力，才能在包括城市轨道交通在内的各领域发生突发事件时达到减灾防灾的目的。

要注重引导和依靠社会各方志愿者队伍的力量，使志愿者救援力量成为除政府企业应急救援力量外的有效补充，并纳入整个专业应急救援队伍体系建设规划。政府可以通过宣传和引导，积极鼓励社会专业应急救援力量参与，进一步强化城市轨道交通突发事件应急处置的整体能力和水平。

（五）应急法律法规体系的健全与完善

在处置城市轨道交通突发事件时，除了依据国家应急管理法律体系相关法律法规以外，也要制定城市轨道交通应急管理的法律法规。虽然从国家到地方都制定了一些与城市轨道交通有关的法律、行政法规、规范性文件和部门规章等，但是还不够系统、全面，有的法律法规随着城市轨道交通的快速发展出现了新情况、新问题而面临修改。

应急法律法规体系是应急能力建设的基础。目前城市轨道交通应急管理法律法规和标准体系还不健全，需要研究制定《突发事件应对法》相关配套法规制度和规范性文件，健全自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件应急管理相关法律法规体系，完善地方性应急管理法规，加大执法力度，实现依法应急。当然也有专家学者建议比照《铁路法》，制定《城市轨道交通法》，依此构建城市轨道交通基本法，规范城市轨道交通规划、设计、建设、运营、安全等内容。此外还应该构建应急管理标准体系，着力加强应急标志标识、风险隐患识别评估、预警信息发布、应急队伍及装备配置、公共场所应急设施设备配置、应急避难场所建设、物资储备、应急通信、应急平台、应急演练等相关标准研制。

四、结语

目前，我国城市轨道交通在运营规模、运行效率等方面已位居世界前列，取得了辉煌的成就。交通运输部对城市轨道交通的发展提出了“更加安全、更加便捷、更加智慧、更加绿色”的发展目标。“更加安全”居于发展目标之首，而城市轨道交通系统突发事件是客观存在的，因此必须重视城市轨道交通应急能力建设。城市轨道交通突发事件应急处置的重要一环是对应急能力进行评估，总结处置过程中的经验教训，建立和完善相关制度。如2020年年初不期而至的新冠肺炎疫情，其影响之大出乎所有人的预料，其传播途径及危害与城市轨道交通系统运营特点相结合，导致武汉、上海、重庆、郑州等十几个城市的轨道交通全部或部分暂停运营。应急管理、处置、保障能力和应急法律法规体系等受到了前所未有的冲击和检验。很多城市应急保障能力在疫情面前不堪一击，运营亏损严重，应急物资储备捉襟见肘，一线运维人员难以得到及时防护。这次史无前例的疫情不得不使我们反思城市轨道交通的应急能力是否适应此类突发事件的现实要求，虽然国家层面有《传染病防治法》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》等针对突发公共卫生事件的法律法规条例，甚至大部分城市轨道交通运营企业还制定了《疫情暴发应急预案》，但它们的实用性和可操作性需要重新审视。总之，不管发生什么类型和等级的突发事件，强化城市轨道交通应急能力建设，提升城市轨道交通应急管理水平，保障城市轨道交通运营安全都是我们永远追求的目标。