制度变迁视角下科技资源共享的实践路径研究

岳素芳，肖广岭

（1.烟台大学马克思主义学院，山东烟台 264005；2.清华大学科技与社会研究中心，北京 100084）

科技资源作为开展科学技术研究的基础条件，已被很多国家视为保障和促进社会及经济发展的战略性资源，从而上升至国家战略高度。如何将有限的资源合理配置，实现其经济效益最大化，是每个国家和社会亟需解决的重要任务，而实现其价值最大化的有效路径即在于科技资源的流动与共享。

从对科技资源共享研究的学术史梳理来看，自上世纪90年代，国内学界已展开相关研究。学者多是从经济学和管理学入手，针对各类科技资源共建共享的现状及问题进行分析和总结，基本停留在“怎么样”的层面，而对于科技资源共享何以可能及其历史演进较少关注。事实上，科技资源共享是一个复杂的实践过程，其内涵、组织形态均是在历史变迁中不断发展演化。在这一过程中，科技政策的变化对其产生及发展的影响尤为明显。因此，把科技资源共享置于制度变迁的“场域”，对其追根溯源，厘清科技资源共享实践的发展脉络不仅是必要而且是可行的。基于此，本文从制度变迁的视角考察我国科技资源共享的实践路径，进而探讨科技资源共享面临的问题与矛盾，以期立足我国国情，为科技资源共享实践提供参考。

1 科技资源共享的内涵及界定

1.1 科技资源的概念及分类

资源是人类社会存在和发展的物质基础，起初人们对资源的理解仅限于自然资源。随着人类能动性的加强，资源概念被进一步拓展，非自然资源（又称社会资源）亦纳入资源范畴。资源可以理解为两层含义：第一，具有社会使用价值；第二，具有相对稀缺性［1］。科技资源作为支撑科技创新与发展的基础条件，日益显示出在国家竞争中的战略地位。而其作为人类科技实践活动的基础要素，亦具有典型的稀缺性特征，科技资源共享问题的提出即源于科技资源的稀缺性［2］。

基于以上阐述，科技资源可以理解为人类从事科技活动的物质基础，既包括自然科技资源，也包括非自然科技资源。自然科技资源是现代科技创新的基础物质材料和根本，是获取知识和原始创新的重要来源［3］。作为从事科技创新活动的重要条件，科技资源不仅包括创新投入的人力、物力、财力和知识信息，且包括知识的特殊形式——科技成果［4］。也有学者认为科技资源是人力、物力、财力等“硬要素”与组织、管理、信息、制度等“软要素”的总和［5］。按照科技部的定义，科技资源包括从事科技活动的人力资源、经费资源、基础设施和自然资源四大类。目前，关于科技资源的分类见仁见智，但基本认同四分法，即科技资源包括科技人才、科技资金、科技物力（以科学研究实验、试验装备为主）、科技信息资源四个方面［6］。科技成果作为知识的一部分，可以归入科技信息资源，而组织、管理、制度等要素则可看作是资源利用的环境因素。

1.2 科技资源共享的内涵及界定

科技资源共享本质上是在一定制度约束下，科技资源使用权的共享。理论上来讲，并非所有的科技资源都适合共享，从公共服务的视角分析，物品只有具备非排他性或非竞争性的特点，才可划为公共品的范畴。因此，排他性和竞争性可以作为检验资源是否适合共享的依据。

首先，人力资源。从事科学技术活动的人员之所以具备价值，是因为科技人员自身所承载的知识，而知识本身具备很强的外部性。一个人对知识的学习、掌握和获取并不影响其他人知识能力的降低或减少。从此种意义上说，作为知识的载体，科技人员具有扩散知识从而实现知识共享的潜力。

其次，财力资源。资财是具有强排他性和竞争性的资源，任何个人或组织对财力资源的占有或使用都会相应引起他人或组织对资财占有和使用权的减少。我国的科技经费投入主要是政府通过科技计划分配，以专项资金的形式，专款专用，从性质上来说具有很强的排他性。除此之外，获取经费的过程充斥着竞争性因素，往往出现众多科技人员或组织竞争同一项目经费的状况，部分人员或组织的胜出同时意味着其他个人或组织获取经费的失败。

再者，科技物力资源。科技物力资源主要包括自然科技资源、实验仪器设备和基础设施。科研能力雄厚的高校、科研院所以及国有大中型企业等单位资源优势明显，机构资源所有权属于国家，但在购买使用上具有明确的目的性，一般由购买单位掌控其可共享的范围。因此，虽然使用上具有一定程度的竞争性，但理论上不应该排他，具有较高的共享价值。

最后，科技信息资源。信息资源为科技活动提供各类知识、信息资料，主要包括科技文献、图书、专利、科学数据等。信息类资源具有一定的时效性，不及时利用可能直接造成信息的无效，或者因为信息的不流通导致不同创新主体的重复研究等，从而造成资源的浪费。且因为技术的进步，信息类资源呈爆炸式增长，实现共享的成本极低，可以在不排斥他人的情况下重复、多次使用，因此具有极大的共享空间。

2 科技资源共享实践的演化历程

依据科技政策变迁对科技资源共享的影响，自建国以来，我国科技资源共享实践大体经历了三个阶段：第一阶段是新中国成立后至改革开放前，我国处于“计划经济”时期，科技体制相对落后，在政策领域基本不涉及资源共享；第二阶段是1978—2001年，我国处于从“计划经济”向“市场经济”转型时期，科技政策对促进经济社会的发展取得显著成效，奠定了科技资源共享的物质基础；第三阶段自2003年至今，国家文件开始频繁出现“共享”字眼，并实施科技平台战略以促进科技资源的整合与共享，标志着科技资源共享实践迈上新台阶。

2.1 计划体制下的科技资源共享（1949—1977）

新中国成立后，我国借鉴“苏联模式”建立起计划经济体制，中国科学院作为国家最高科研机构同时担任某些科技领导工作。随着科技的进一步发展，我国相继成立科学规划委员会和国家技术委员会，科学与技术分而治之。1961年两会合并成立国家科学技术委员会，在国务院的领导下制定和执行科技政策，各级地方政府也逐级成立了科委组织，自上而下的管理体制由此形成。虽然从国家科委成立的职责来说，主要对中央各部门及地方科技工作进行指导和协调，但因部门之间存在行政壁垒，科技资源实质上处于“九龙治水”的杂乱局面。除国家科委及地方科委外，中国科学院、社科院、产业部门研究所、科学协会以及中国科技情报中心等亦承担科技组织活动。

这一时期，我国经济基础较为薄弱，特别是50年代后期“左倾”思想在经济、政治领域的蔓延，使得国内经济、社会发展严重受挫。文化大革命发生后，国家科委遭到破坏，直至1977年才得以重建。科研任务一般以加强国防为导向，几乎所有的基础研究都在大的国立研究所中进行，如中国科学院、重点大学和部属科学院。企业仅作为生产型单位参与社会分工，并不属于真正意义上的技术创新主体，研发与生产被人为割裂开来，科研成果难以转化。由于企业内部不存在科技创新，相应的技术创新服务更是无从谈起。彼时，生存仍属于劳动人民的第一需要，科技与大众的生活偏离较远。在早期政策文件中，并未出现科技资源“共享”词汇，“共享”仍属于传统意义上的个体行为。受体制、机制及技术制约，政府作为“指令型”行动者主要面向公众提供以科普为主要内容的资源供给，但科普的内容极为有限，公众参与的积极性较低，资源供给基本属于单向度行为，博物馆、图书馆、展览馆等实体组织是提供科普服务的重要载体。

总的来说，从新中国成立至改革开放前，我国科技领域实行中央计划管理，资源配置以政府及部门计划为主，政府对于科技资源拥有绝对的决策权和分配权。在科技资源相对贫乏，科研基础设施建设落后的年代，强有力的宏观调控可以发挥高效调动资源和“集中力量办大事”的制度优势，集中有限资源联合攻关，初步奠定了我国的科技基础［7］。然而随着相对封闭的垂直领导和管理体制的形成，科技资源的开发和管理也是按照纵向隶属关系运行，部门之间各自为营，呈条块分割状。这一时期尚未从体制层面开启面向技术创新主体的科技资源共享服务，科技基础设施建设不完备，科研人员流动性差，科技服务及科技资源共享意识淡薄。受经济及体制影响，人们的科技素养普遍偏低，对于共享的认知主要局限于科普知识载体。

2.2 体制转型期的科技资源共享（1978—2001）

以1978年为契机，科技工作受到党和国家前所未有的重视，科技体制的恢复以及知识分子地位的提升，使得我国的科技工作迎来了发展中的春天，尊重知识、尊重人才的良好社会风尚逐步形成。然而因为仍处于“计划经济”体制下，原有科技体制的结构性矛盾并未削弱。人才供给与需求之间因管理体制问题存在严重矛盾，在专业人员普遍匮乏的情况下，受编制、户籍等各种关系的限制，人才分布极不合理，科技人员的积极性未能充分发挥。为促进经济、科技及教育的协调发展，科技体制改革势在必行。1982年起，我国人才流动及技术交流机构获得较大发展，国家开始允许科技人员通过业余兼职获得合理报酬，并相继推出特殊政策，稳定边远地区及农村的科技队伍。1985年中共中央颁布的《关于科学技术体制改革的决定》，标志着科技体制改革的全面开启［8］。《决定》提出开拓技术市场，支持和鼓励民营科技企业的发展，建立高新技术产业开发区［7］。并进一步明确规定：“科学技术人员在完成本职工作和不侵犯本单位技术权益、经济利益的前提下，可以业余从事技术工作和咨询服务，收入归己；利用本单位技术成果、内部技术资料和设备，应经本单位同意，并上交部分收入。”决定的出台不仅放活了科研机构，而且放活了科技人员，为确立企业的技术创新主体地位奠定了基础。有学者认为，1985年的《决定》确立了中国科技政策的新范式，在此范式下，中国科技体制从高度计划体制向引入更多的市场机制的方向转型［9］。之后，政府逐步缩小指令性计划的范围，并建立技术开发部门，为企业提供共性技术服务，“七五”科技计划支持建设50个重点实验室，面向全社会开放。除此之外，政府还允许科研单位利用闲置仪器和设备开展租赁业务，对于科研单位的技术转让、技术咨询、技术服务等科技所得，暂免征收所得税［10］。在政策层面的推动下，开展科技咨询以及技术服务的中介组织开始出现，科技资源共享服务在政策允许的范围内缓慢发展。

受此影响，尤其是1992年我国市场经济体制改革目标确立之后，“以公有制为主体，多种经济成分共同发展的格局初步形成”。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“建立现代企业制度，在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，鼓励个体、私营、外资经济发展。”现代企业制度的实施使得企业逐步蜕变为技术创新主体，市场机制在技术商品化中逐渐发挥作用，大量民营科技企业涌现，表现出极大的活力，对技术的需求空前高涨。与此同时，高校与科研院所作为知识生产单位，面临着科技成果难以实现经济效益的困境。出于对经济价值和社会价值的双重考量，政府开始“自上而下”推进科技中介机构的发展。在政府系列制度的安排和保障下，“自上而下”伴随着“自下而上”的科技中介同时获得发展，并在科技服务中占据主导地位［11］。国家对科技创新有了全新的认识，科技中介组织更加多样化，出现了诸如科技企业孵化器、高新技术园区、工程技术中心、生产力促进中心、行业协会等多种形态。大学、科研机构与企业之间开始形成联盟，利用知识生产单位的研发条件和优势提升企业自主创新能力，产学研关系网络日趋紧密。亦有企业之间形成战略联盟，资源共享、优势互补。

始于1993年成立的大气资料中心，打开了我国科技信息资源开放共享的先河,有关学者可免费使用中心提供的资料进行科学研究。1994年，中国科学院孙枢院士率先提出科学数据共享问题，随后我国启动了大型仪器协作共用和气象科学数据试点工作，并组建国家科技图书文献中心对外提供科技信息服务［12］。

总体来讲，这一时期随着科技体制改革的不断推进，科研组织结构、人才资源供给、科技成果产业化、科研基础设施建设等方面取得了巨大进步。尤其是伴随着“863”“973”、科技攻关等科技计划、国家重点实验室等基地建设以及“211”“985”等科教工程的实施，科技资源持续积累，规模不断扩大，为开放共享奠定了物质基础［13］。科技资源共享的内涵在这一时期得到拓展，除了最基本的科学技术知识的传播外，开始重视知识资源的转移与利用。高校、科研机构不仅负责知识生产，而且与技术创新主体的联系越来越紧密，更为重要的是，企业作为技术创新主体走上历史舞台，并表现出对科技创新资源的广泛需求。以技术创新服务为主要内容的科技中介服务机构兴起，在科技资源共享中发挥着重要作用。供给模式仍以实体为主，但组织形态呈现多元化发展，并由政府主导供给转变为政府主导与市场自发相结合。除政府之外，高校（科研院所）、企业、科技中介组织作为重要的行动者参与进来。政府作为政策的制定者及引导者，努力为科技成果实现经济、社会价值提供良好环境，科技中介则在资源供给者与需求者之间搭建起一座桥梁，结合两者的需求，起到促进技术转移及扩散的作用。为技术创新主体提供的科技信息、科研数据、大型仪器等科技基础条件服务开始出现，但进展较为缓慢，“共享”仍属于个别行业和机构的“特殊”行为。这一阶段，虽然“共享”仍未在理念层面获得广泛关注，但科技人力资源、物力资源及信息资源均获得不同程度的发展。

2.3 平台战略实施下的科技资源共享（2002至今）

随着科技体制改革的持续深入，我国科技资源的体量快速增长，科技资源共享理念逐步提升，共享模式不断创新，但资源配置及使用的不平衡性依然存在。一方面，国家持续向高校、科研院所投入大量的物力、财力；另一方面，我国企业尤其是广大中小企业依然普遍面临研发资源短缺的难题。伴随着科技的快速发展以及经济全球化的加剧，企业所面临的技术环境发生了巨大变化，越来越多的企业逐渐从封闭式创新走向开放式创新。开放式创新提出的整合资源，不仅包括企业内部，更着重强调对超越企业边界的外部资源的整合和利用［14］。企业对外部科技创新资源的诉求客观上成为推动科技资源共享快速发展的源动力。

为有效解决科技资源相对冗余及不足之间的结构性矛盾，推动科技资源优化配置，2002年，科技部提出构建国家科技基础条件平台的设想，并于2006年成立专门机构——国家科技基础条件平台中心，统筹协调科技资源开放共享的具体事宜。2003年平台试点建设正式启动，2004年由科技部、发改委、教育部、财政部联合发布的《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》，标志着从国家层面推进科技资源共享工作的展开［15］。2005年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》明确提出：“通过推动科技资源共享，加强对自主创新的条件支撑。”2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》提出，在财政性科技资源的投入事项中，科学技术基础条件与设施完善居于首位。2012年，温家宝在全国科技创新大会上指出：“要建立科技资源开放共享机制。国家投资建设的科研设施要向企业开放，作为技术研发的公共平台。国家支持科研活动所获得的信息资料，要最大限度地向企业公开。”进一步明确了国家对科技领域资源共享的要求。2017年，李克强在政府工作报告中又一次强调：“......建设国家重大科技基础设施和技术创新中心，打造科技资源开放共享平台。”在系列政策文件的驱动下，科技领域实行资源共享已形成广泛共识，无论是中央还是地方相关部门都在积极推进科技资源共享实践，作为科技资源储藏最为丰富的高校和科研院所也纷纷制定共享计划，一大批平台开始构建并投入运行，科技资源共享迈入高速发展阶段。

“平台”模式自身具备共享的内涵，为资源集聚，实现开放式创新提供了契机。科技资源共享平台集制度创新、知识创新、技术创新、管理创新于一体，对于优化资源配置、促进自主创新、进而推进创新型国家建设的重要性及优势已被相关专家学者论证。诸如Catheri ne W.Kilelu等［16］认为创新平台是实现创新协同进化的有效途径，创新平台的技术和组织规模塑造了协同创新的过程。Ville Brummer等［17］认为平台是一种多主体合作的形式，多主体有着共同的愿景。也有学者把平台看作是增强区域竞争优势的新路径，区域发展平台就是对已有资源的集聚和重构。Peter Butfering［18］研究了以德国公司为基础的区域合作平台，认为使用（接近）知识和具备创新潜质的资源是一个企业保持其竞争力的最基本的前提，可在区域层面建立创新平台，以促进企业和大学之间的联系。

共享模式的平台化发展，拓展了科技资源可资共享的范畴。共享内容不仅包括自然科技资源、大型仪器设备、重点实验室等物力资源，而且包括科研数据、科技文献等信息资源，还包括人力、物力及信息资源基础上形成的科技成果转化、科技咨询、技术转移、专业技术培训等技术服务，以及研发检测、产业技术研发等研发服务。不仅在国家层面构建了科技资源共享网平台，以开展科技基础条件服务［19］，各省市也相继启动了平台建设工作，并初步建成科技资源共享服务体系。

从发生学视域来看，科技资源共享服务平台是我国科技资源共享的制度性安排。平台战略的实施标志着科技资源共享已不仅仅是部分学者、机构的自发行为，而是自上而下推进的战略性部署，是在国外平台战略影响下，立足于我国科技资源配置不均衡的现状，利用现代信息技术发展起来的新型公共科技服务机构。这种新机构体现的是我国政府关于科技资源配置理念的转变，相对于传统科技创新服务载体，科技资源共享服务的“平台”模式具有更强的开放性，同时对技术的依赖性更加明显［20］。

总体而言，这一阶段在科技领域实现资源共享逐步达成战略共识，人力、物力及科技信息资源的共享不断提升。科技资源共享内涵依托平台模式得以重塑，这种重塑体现在技术本身与技术之外的异质性要素共同作用的复杂过程。数字化技术的兴起极大地改善了科技资源的存储环境，使得资源积累呈指数级增长。而互联网作为一种通讯技术，改变了资源共享的使用模式，使得不同地域的资源可以在平台实现虚拟化集聚，极大地拓展了可资使用的空间及范围。供需主体更加多元化，高校、科研院所、科技中介、产学研联盟、企业、个人作为供给和需求主体的边界日益模糊，行动者之间的利益博弈更加复杂。国家科技基础条件平台中心作为科技部下属的事业单位，从宏观层面发挥对科技资源的协调作用。但各个部门之间的资源投入、使用依然受到体制、机制的制约，囿于地方经济利益的考量以及资源分布、积累的不平衡性，科技资源共享难以实现预期目标。

3 总结与启示

从以上分析可以看出，我国科技资源共享经历了从无到有，从单一到多元，从传统实体到平台化发展的历程。在演变过程中，我国的制度大环境特别是科技领域政策的变化对资源共享行为及模式发展影响尤甚。除此之外，技术进步亦为资源共享提供助力，尤其是网络信息技术的广泛应用为“平台化”共享服务模式的塑造提供了可行性，基于网络的资源共享成为整合既有科技资源的有效途径［21］。加之平台战略在世界范围内的兴起，使得“共享”理念深入人心。因此，资源共享模式变迁的影响既体现在制度、技术变迁等显性层面，也体现在思想理念的转变等隐性层面，且嵌入在当时特定的社会语境中。一定意义上，科技与社会复杂的交互作用塑造了科技资源共享服务模式的演变路径。“平台”无疑是科技资源共享模式的创新发展，从理论上为创新主体与资源使用之间打破了壁垒，解决了创新主体之间资源拥有的不均衡，以及因社会关系网络的差异而形成的资源使用不平等问题。然而，科技资源共享实践在实际运行过程中仍然存在诸多问题与矛盾，需引起有关部门及学者的注意：

第一，科技资源共享的动力依然不足。推动科技资源共享是基于国家或政府的立场，从全社会科技创新主体需求的角度进行考虑，旨在最大化实现资源的经济和社会价值；而对于科技资源使用权的拥有者和需求者来说，利用科技资源获取自身最大化的经济价值，才是其追求的终极目标。因此，如何处理经济价值与社会价值之间的冲突，实现两者之间的利益协同，合理定位政府与市场在科技资源共享中的角色，是有效开展科技资源共享工作的前提。虽然资源共享服务的公益性值得提倡，但相关主体的自身利益通常是更可靠的动力源泉。这就需要针对性的研究相关主体的利益诉求，对症下药，提升科技资源共享的合力。

第二，国家仍未从宏观层面理顺科技资源共享的体制、机制。科技体制改革具有路径依赖性，虽然成立的国家基础条件平台中心统筹协调资源共享工作，但对于各部门的科技计划与经费投入难以形成实质性制约。从科研计划的提出到科研经费的预算及投入，都带有强烈的部门意识。除中科院以及教育部直属的重点大学之外，各产业部门也拥有自己的科研院所及学校，科研部门职能重叠，科研经费来源呈现多元化，因缺少强有力的监督与评估，科研经费浪费的现状未能从根本上得到扭转。市场机制难以发挥作用的领域，就需要国家进一步加强宏观调控，并采取立法措施，针对一定限额以上的科技计划，明确计划负责机构及仪器购买单位的责任和义务，确保资源配置及经费使用的合理化。

第三，关于数据库的使用权限与共享之间的矛盾。虽然随着开放式知识获取以及开放式创新理念的扩散，“共享”开始逐渐被公众所理解并形成一定的共识，但科技资源的商业垄断亦是不争的事实，作为重要参与者的出版商在资源共享中扮演着“绊脚石”的角色。资本利润的追逐致使出版商最大限度的限制资源共享的范围，以实现其利润的最大化。知识的资本化运行为出版商带来巨额利润，科研工作者不仅要付费发表论文，还需要付费使用论文。而且无论是从国内数据库的领头羊CNKI还是从国外的出版商诸如Elsevier来看，获取资源所需付出的成本越来越高，这不仅有悖于科学界大力提倡的开放获取，亦超出部分高校和科研机构的支付能力。然而，仅靠创新者个人或少数组织难以实现与垄断出版商权力上的对等［22］。因此，如何探索合理的政策及方式，以平衡出版商的利益与科技资源共享的实现亦是面临的难题，其中包含着复杂的利益及权力博弈。2019年，挪威与全球最大出版商爱思唯尔之间的利益磋商不失为有益的借鉴。在此之前，台湾学术界对抗Elsevier涨价行为并获得成功的经历亦值得我们思考与学习。

最后，对资源共享的理解存在误区。科技资源共享的文化观念是指拥有或需求科技资源的主体应该具有与他人共享科技资源的意识［23］。就现阶段来看，在思想观念上，人们的共享意识仍然不高，对“共享”概念的理解存在明显误区。科技资源共享的实质在于充分发挥资源的高效利用，保障科技创新主体使用资源的公平性和可得性，而非简单的“共享”即“免费”。再者，科技资源共享属于资源拥有者与资源使用者之间的双向互动，却因共享意识的缺失，资源供给者不知应该与谁共享，为谁服务？需求者又不知如何获取资源。彼此信息不对称造成了戏台已搭好，但却无人唱戏的尴尬局面。因此，科技资源共享不仅需要法律、法规层面的硬约束，还需要努力营建共享文化的软环境，使共享成为约定俗成的伦理规范。