从习惯物权到法定物权——新《森林法》背景下的公益林收益权质权

李 敏

（中南林业科技大学 政法学院,湖南 长沙 410004）

一、问题之提出

公益林收益权是指林地和森林被国家划定为生态公益林的权利人因其权利受限制而享有的获得经济补偿的权利。由于此种经济补偿并非一次性发放，而是按面积分年度补偿，每次发放金额有限，因此权利人难以将经济补偿直接进行有效投资。针对浙江省丽水市公益林补偿收益权质押贷款的调查表明，60.39%林农有大额资金需求，有意通过公益林补偿收益权质押获得贷款[1]。为方便权利人盘活资金、满足权利人融资需求，自2016年起，浙江省、福建省、四川省等多地政府出台规范性文件明确支持生态公益林收益权质押。但是，各地公益林收益权质押运行多年，对于此种质权的法律效力一直颇有争议。在《天然林保护修复制度方案》明确提出天然林保护与公益林管理并轨的背景下，将生态为民与保障民生作为天然林和公益林保护的基本原则[2]，天然林与公益林所涉的收益权是否属于权利质权标的范围直接关系到广大林农的利益。

根据物权法定原则，物权的种类和内容由法律规定，物权的创设不得突破法律规定的界限。虽然权利质押为物权法明确规定的担保物权类型，但是公益林收益权是否属于法律允许出质的权利范围值得商榷。如果公益林收益权质权非属法定的担保物权范畴，那么此种质权是否可以设立，其效力如何，均值得进一步探讨。

二、公益林收益权的性质

公益林收益权是指为发挥林地或者森林的生态效益，国家将林地或森林划定为公益林，导致权利人无法就其公益林进行商业利用，对于权利人的损失，国家应给予合理补偿①参见《森林法》第48 条第3 款。，权利人所享有的合理补偿请求权即为公益林收益权。但是，该收益权的性质在公益林保护和发展过程中一直模糊不清。

（一）相关规定的含糊其辞

在2019年12月28日修订之前，《森林法》并未规定生态公益林的补偿，仅在部分部门规章和规范性文件中有相关规定，其中生态公益林收益的性质一直与相关概念混杂在一起，未加明确。2007年的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2007〕7 号）中，公益林收益与生态效益补偿基金、公益林管护费用不加区分笼统规定，权利人可以且仅可基于公益林管护合同获得来自于生态效益补偿基金的管护费用（第5条）。2009年的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2009〕381 号）第6 条明确规定管护补助支出是用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿，权利人可以根据管护合同履行情况领取中央财政补偿基金（第10 条）。2014年的《中央财政林业补助资金管理办法》（财农〔2014〕9 号）和2016年的《林业改革发展资金管理办法》（财农〔2016〕196 号）均沿袭融补偿金于管护费用的思路加以规定。概言之，中央文件规定中生态公益林补偿来自于生态效益补偿基金，而该补偿基金主要用于生态公益林的管护，因此生态公益林补偿金与管护费用常常混为一谈，公益林补偿金的取得常以管护合同为基础。

与中央文件对生态公益林补偿规定模糊不同，地方性法规、地方政府规章等文件大多明确区分公益林补偿金与管护费用。例如，《深圳市生态公益林条例（2019）》第14 条第2 款、《福建省生态公益林条例（2018）》第30 条、《浙江省公益林和森林公园条例（2017）》第17 条第1 款、《江苏省生态公益林条例（2017）》第29 条第1 款明确指出森林生态效益补偿资金包括生态公益林的经济补偿、管护经费以及日常监管费用等。其中，生态公益林的经济补偿主要为对公益林所有权人、使用权人的补偿①参见《浙江省公益林和森林公园条例（2017）》第17 条第1 款、《山西省永久性生态公益林保护条例（2016）》第23 条、《南宁市公益林条例（2006）》第25 条、《南昌市公益林保护条例（2000）》第24 条、《南昌市公益林保护条例（2000年）》第24 条、《重庆市公益林管理办法》（2017年）第29 条。，其补偿范围为对公益林所有权人、使用权人、经营权人因不能采伐利用林木而受到的直接经济损失②《南昌市公益林保护条例（2000年）》第24 条、《浙江省公益林管理办法（2009）》第28 条、《泉州市市级生态公益林补助资金使用管理规定（2017）》。。此外，也有部分地方性规定仍然要求以公益林管护协议为取得公益林补偿金的先决条件③《贵阳市生态公益林补偿办法（2007）》第9 条、《内蒙古自治区公益林管理办法（2018 修正）》第9 条。。

（二）司法实务的认定不一

在司法实践中，法院裁判对公益林补偿金收益的性质认定不一而足，主要有两种观点。

1.公益林补偿金与管护费用混同说

法院裁判有的将公益林收益权与基于管护合同产生的债权混为一谈，认为权利人须签订公益林管护合同，并按约履行管护义务才享有请求支付森林生态效益补偿金的权利。例如，在“鄂自腾与天峨县向阳镇燕来村常里村民小组、天峨县林业局侵害集体经济组织成员权益纠纷”中，法院根据《广西壮族自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则》第12 条、第14 条规定，认定“集体或个人必须与林业主管部门签订公益林管护合同，并按合同约定履行了管护义务、承担了管护责任，才享有领取森林生态效益补偿金的权利”④河池市中级人民法院（2019）桂12 民终301 号民事判决书。。

2．公益林补偿金与管护费用区别说

也有部分裁判认可生态公益林补偿款为对权利人已发生投入可能产生的预期收益的补偿，属于权利损失性补偿，如“郑大付、叶盛刚等与龙泉市龙渊街道石马村村民委员会林业承包合同纠纷”⑤龙泉市人民法院（2019）浙1181 民初1805 号民事判决书。、“林国平与蕉岭县天栋村民小组、蕉岭县村民委员会林业承包合同纠纷”⑥蕉岭县人民法院（2015）梅蕉法民一初字第335 号民事判决书。，均为其例。另有法院依据地方性规范性文件明确区分生态公益林补偿金和管护费用，指出“生态公益林一般情况下不许砍伐林木，由政府每年度统一下拨损失性补偿资金和管护资金”⑦黄锐创与增城市派潭镇上九陂村民委员会合同纠纷，增城市人民法院（2013）穗增法民二初字第1378 号民事判决书。。

有判决在明确公益林补偿金为针对权利人权利限制的补偿这一性质的基础上，进一步将收益补偿金在不同权利人之间分配，明确不同权利人的收益比例。例如，在“陈为标、陈福明、陈为琏、陈为谦与被告德化县赤水镇东里村民委员会林业承包合同纠纷”中，法院指出：“自2002年起，原告承包的林地被划入戴云山保护区作为生态公益林，至今无法采伐，致其未能从中获得收益，因此由国家财政每年给予公益林所有者或经营者发放的生态公益林补偿金即为公益林所有者或者经营者的收益；被告东里村委会作为上述450 亩林地的所有者，对该450 亩生态公益林补偿金享有15%的收益；原告作为承包经营者，对该450亩生态公益林补偿金享有85%的收益。”①德化县人民法院（2015）德民初字第1561 号民事判决书。

有判决不仅认定补偿金应为对权利限制的补偿，而且指明了补偿金计算的标准。例如，在“李海生与蒋玉山合伙协议纠纷”中，法院指出国家实行公益林补贴政策的主要目的是为了对生态公益林的所有人或承包人给予适当扶持，补贴依据是林地面积②喀喇沁旗人民法院（2017）内0428 民初4313 号民事判决书。。

新《森林法》修订后，其第48 条第3 款新增规定：“公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿。”一方面该规定明确了公益林补偿金为对权利人的权利限制补偿的性质，另一方面仍然留下了所称书面协议为管护协议抑或补偿协议的问题。

三、公益林收益权作为权利质权的标的

无论是我国《物权法》第223 条还是《民法典》第440 条，法律允许出质的权利范围均规定为：1）汇票、本票、支票；2）债券、存款单； 3）仓单、提单；4）可以转让的基金份额、股权； 5）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；6）（现有的以及将有的）应收账款；7）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。其中第1 项至第5 项具体明确，并无解释空间，显然均不包括公益林收益权。因此，公益林收益权可能适用的规定为第6 项应收账款或者第7 项其他财产权利。

（一）公益林收益权是否属于应收账款

根据《应收账款质押登记办法》第2 条规定，应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的和未来的金钱债权，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权③《应收账款质押登记办法》（2019）第2 条规定：“本办法所称应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的和未来的金钱债权，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。（第1 款）本办法所称的应收账款包括下列权利：（一）销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；（二）提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；（三）能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权；（四）提供贷款或其他信用活动产生的债权；（五）其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。（第2 款）”。对照应收账款的定义不难发现，应收账款应为以货物或者劳务取得付款对价的请求权，这一点在与《物权法》施行时间一致的2007年《应收账款质押登记办法》中规定明确，其第4 条第2 款所列举的应收账款范围仅有销售产生的债权、出租产生的债权、提供服务产生的债权、不动产收费权和提供贷款或其他信用产生的债权。即使2017年的《应收账款质押登记办法》第2 条第2 款新增第5 项“其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权”，由于2019年《森林法》修订前我国法律均未明文规定公益林收益权须以合同为基础，故长期以来公益林收益权难以列入此类债权范畴。如前所述，公益林收益权的权利人并非因提供货物、服务或设施而享有的付款请求权，其请求权是源于权利人的权利受到限制，即政府过度限制私人权利而使权利人遭受“特别牺牲”的管制性征收[3]。从应收账款和公益林收益权两者的产生基础来看，两种权利的性质截然不同，因此，公益林收益权非属应收账款范畴。

《森林法》于2019年修订后新增规定“公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿”，对于此种书面协议是否为给予补偿的基础，仍然不无疑问。就该规定的文义来看，由于公益林划定涉及非国有林地的，必然影响公益林权利人的权利行使，故应当取得权利人的同意并签订书面协议，因此该协议的核心内容为权利限制。此外，由于限制权利必然造成权利人利益损失，故该协议应当约定权利限制的合理补偿。据此，权利人可基于该协议而取得生态公益林收益权，即可请求生态公益林补偿金。由是观之，生态公益林收益权于新《森林法》修订前并无法律或者行政法规作为公益林收益权为应收账款的依据，《森林法》修订后权利人可基于双方协议取得公益林收益权。

（二）公益林收益权是否属于其他财产权利

无论依据《物权法》第223 条还是《民法典》第440 条，法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利同样属于权利质权的标的范围，虽然从立法者意图来看本项应为兜底性权利范围，而且其他财产权利这一范围较为宽泛，但是以“法律、行政法规规定可以出质”作为其他财产权利的限制，使得第7 项所指的权利范围急剧收缩至极小的范围，现行法律和行政法规极少规定可以出质的财产权利，仅有《合伙企业法》第25 条规定“合伙企业中的财产份额”和《保险法》第34 条第2款规定情形下的人寿保险单可以出质，公益林收益权显然非属这一范围。

综上所述，新《森林法》修订之前，公益林收益权既非应收账款，也非属其他可以出质财产权利，并不符合设立权利质权的客体要件。直至2019年《森林法》第48 条第3 款明确规定“公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议，并给予合理补偿”后，公益林补偿金请求权得以确立，此种以补偿合同为基础的具有金钱（公益林收益）给付内容的债权，完全属于前述应收账款的范畴。需要注意的是，新《森林法》无法改变长期以来一直存在的公益林收益权并不符合权利质押权利范围规定的这一事实。

四、公益林收益权出质的法律效果

（一）新《森林法》修订前公益林收益权作为习惯物权

如前所述，新《森林法》修订前公益林收益及其权属性质不明，非属物权法规定可以出质的财产权利范畴，但是实践中多地政府规范性文件均明确支持生态公益林收益权质押，因此长期以来以此为标的设立的公益林收益权质权的实际效力如何，值得探究。

根据物权法定原则，物权的种类和内容由法律规定（《物权法》第5 条）。公益林收益权的来源和性质不明，并非物权法明文规定可以设定权利质权的标的。但是，长期以来规范性文件和社会实践对公益林收益权质押的认可和肯定，同样不容忽视。问题的解决或许在于解释论的运用。解释论上，公益林收益权质权的认定除了法律明文规定，还可取道于习惯法解决。虽然《民法总则》颁行前我国立法并未明确规定以习惯为民法法源，但学理上一直普遍认为应将习惯确定为法源[4-7]。《民法总则》第10 条明确规定习惯法作为第二位阶法源，进一步强化了习惯法的法源地位。公益林收益权质权虽然无法直接适用法律规定，但是符合习惯法的适用条件。一般而言，习惯法的构成要件有二，即须有习惯之存在和须被视为确有拘束力（法律确信）[8]。

其一，公益林收益权质押为实践中既有之习惯。多年来，浙江省、福建省、四川省等多地政府以规范性文件形式明确支持生态公益林收益权质押①规定公益林收益权质押的规范性文件主要包括：《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江（丽水）生态产品价值实现机制试点方案的通知》（浙政办发[2019]19 号）、《三明市人民政府关于印发三明市绿色金融体系建设实施方案的通知》（明政[2017]12 号）、《莆田市人民政府办公室关于印发加强莆田市农村金融服务十一条措施的通知》（莆政办[2017]141 号）、《漳州市人民政府关于印发漳州市绿色金融体系建设实施方案的通知》（漳政综[2017]112 号）、《南平市人民政府办公室关于强化农村金融服务的实施意见》（南政办[2017]144 号）、 《宜宾市人民政府关于加快油樟产业发展推进宜宾县现代林业产业发展省级综合试验区建设的意见》（宜府函[2017]122 号）、《福建省人民政府办公厅关于印发福建省“十三五”林业发展专项规划的通知》（闽政办[2016]52 号）。，各地也纷纷付诸实践，林业主管部门和金融机构共同推动，公益林权利人积极通过公益林收益权质押获得融资②“广东省肇庆市广宁县发放首笔公益林补偿收益权质押组合贷款”，来源：国家林业和草原局政府网，http://www.forestry.gov.cn/2018-07-31；“江西南方林业产权交易所加快推进公益林（天然商品林）补偿收益权质押贷款政策落地”，来源：国家林业和草原局政府网，http://www.forestry.gov.cn/2019-04-16；“山西省林草局与省银保监局座谈对接公益林补偿收益权质押贷款工作”，来源：国家林业和草原局政府网，http://www.forestry.gov.cn/2019-10-25；“浙江省林业厅、浙江省农信联社联合开展公益林收益权质押贷款工作专题调研”，来源：国家林业和草原局政府网，http://www.forestry.gov.cn/2017-06-30，最后访问时间2020年6月23日。。而且，公益林收益权质押在多个地区适用，而不仅限于特定地区，适用范围具有普遍性。由此可见，公益林收益权质押不仅现实地存在而且在民众生活中发挥着重要作用，已经成为一种事实习惯。

其二，公益林收益权质权被视为确有拘束力，即法的确信。所谓法的确信是指该习惯长期以来被当作具有约束力的规则来遵守。公益林收益权质押在实践中受到林业主管部门和民众的普遍认可，当事人双方或者多方都知道这一习惯并愿意受该习惯约束，由此该习惯的当事人均属于该习惯的约束范围之中[9]。

实践中，由于公益林收益权质押这一做法已经在我国诸多地区存在数年，形成了社会一般人的确信，满足了习惯法构成的基本要件。因此，长期以来公益林收益权质押已经为习惯法所认可。

（二）新《森林法》修订后公益林收益权作为应收账款

在《森林法》修改之后，公益林收益权质押无须再经由习惯法的通道发生法律效力，可以通过法律解释方法直接适用权利质权的相关规定。

其一，为保护生态需要，国家将具有重要生态价值的林地和林地上的森林划定为生态公益 林①《森林法》第47 条。，其中部分林地和森林为农民集体所有，由农户承包经营。为补偿公益林权利人的损失，中央和地方财政分别安排资金用于非国有公益林权利人的经济补偿②《森林法》第29 条。。新《森林法》第48 条第3 款明确规定非国有林地的公益林划定和补偿应以协议为基础，此即公益林收益权作为债权认定的基础。同时，如果债务人未依据协议支付补偿金，公益林权利人可以依据该协议约定请求支付。

其二，依据《物权法》第223 条第6 项规定，应收账款为可以出质的财产权利；2017年年底修改的《应收账款质押登记办法》将“以合同为基础的具有金钱给付内容的债权”纳入应收账款范畴，2021年施行的《民法典》第440 条第6 项进一步将应收账款范围扩大至“现有的以及将有的应收账款”，根据文义解释和体系解释，公益林收益权无疑当属应收账款范畴。即使将可以出质的将来债权限定为“有极大可能性产生的将来债权”[10]，公益林收益权也符合应收账款的定义。但是，司法实践中，有法院判决认为，公益林补偿收益具有专款专用性质，不得设定质权③在“中国长城资产管理股份有限公司江西省分公司、新余市仙债权转让合同纠纷”中，判决书指出：“至于长城江西分公司提出的其可对公益林补偿收益行使优先受偿权，因双方并未办理公益林补偿收益权质押登记，且该补偿款具有专款专用性质，故对该主张不予支持”（江西省高级人民法院（2019）赣民终647 号民事判决书）。。专款专用的公益林补偿收益是否影响其作为可出质的应收账款，这一问题可从权利质权的构成要件展开分析。根据担保法理论，可以作为质权客体的权利需要具备三个要件，一是财产属性，二是可让与性[11]，三是可公示[12-13]。就财产属性而言，虽然不同地区的补偿金数额可能因地方经济发展水平不同而有差异，但是公益林补偿金的财产性质不言自明。就可让与性而言，专项基金的专款专用所指向的是该基金的使用限制，其所限制的对象是专项基金的行政主管部门，所限制的内容为专项基金仅可用于《森林法》第29 条规定的“公益林的营造、抚育、保护、管理和非国有公益林权利人的经济补偿等”用途。该专项资金依据专款专用规定补偿给公益林权利人之后，该补偿金将以财政直拨方式支付到权利人账户，成为权利人的个人财产，权利人如何处分该财产并非专款专用的规制范围。因此，专款专用的限制并不能拘束公益林权利人以补偿金债权为标的设定质押。就可公示性而言，我国《民法典》第441 条和第443 条至第445 条关于权利质权的出质登记统一规定为“质权自办理出质登记时设立”，这一规定实为未来权利质权统一登记的伏 笔[14-16]。实践中，应收账款出质登记机构为中国人民银行征信中心④参见《应收账款质押登记办法》第4 条第1 款。同时该条第2 款规定了建立应收账款登记公示系统，目前据该规定设立的互联网登记公示系统为：https://www.crcrfsp.com/index.do。。公益林收益权质押公示在立法上和实践中均无障碍。因此，新《森林法》修订后，公益林收益权作为债权不再存在法律认定的障碍，同时这一债权完全符合作为权利质权标的的应收账款要件，以公益林收益权设定质权的，该质权自办理出质登记时设立⑤参见《物权法》第228 条第1 款、《民法典》第445 条第1 款。。

随着我国集体林权制度改革的稳步推进和公益林建设的快速发展，生态公益林权利人的权利保障和补偿制度极为重要，公益林收益权质押无疑是公益林权利人权利实现的重要内容。因此，从具体规范到实际操作层面，将公益林收益权纳入可以出质的权利范围，为公益林权利人发展林下经济清除融资障碍，使公益林补偿金不再仅仅是补偿金，无疑将激发权利人保护和发展公益林的热情，成为公益林保护的极大助力。

五、结语

《森林法》修订前，由于缺乏明确的法律依据，公益林收益权并不属于可以设立权利质权的客体范围，但是实践中对公益林收益权质押的广泛存在、普遍承认和法律确信，使得此种收益权质权得以通过习惯法的认可具备权利质权效力。新《森林法》第48 条第3 款确立了公益林收益权的债权性质，公益林收益权由此跻身于可以出质的应收账款的范畴，由此实现了从习惯物权到法定物权的转变。目前，新《森林法》虽然确立了公益林收益权质权的法定物权性质，但是公益林所有权质权的习惯法使命并未结束。由于长期以来很多地区在进行商品林向公益林转化过程中，并无签订公益林补偿协议的惯例，目前仍然存在未补签补偿协议的公益林，此种情形下公益林权利人的补偿金仍然属于公法上的债权，无法为应收账款所涵盖，故其质押仍需借助于习惯物权方可实现。进言之，不仅在森林法领域，而且在草原、湿地等其他自然资源保护领域，在通过限制自然资源权利人权利以实现自然资源保护目的的管制性征收中，由此产生的补偿金收益性质与公益林补偿收益性质相同，于此种征收收益权非以协议形式表现的情形，均应可通过习惯法的路径实现收益权质押。新《森林法》背景下公益林收益权质权由习惯物权到法定物权的变化，更能有效保障农民的基本权利，更为符合生态文明制度的整体设计和建设“美丽中国”的时代要求[17]。