重大突发公共卫生事件与政府应急能力研究

赵莉 康东伟

进入21世纪以来，从传染性非典型肺炎（SARS）到2019年末的新型冠状病毒肺炎，重大突发公共卫生事件不仅阻碍了经济的发展和社会的进步，更是威胁到公众的生命健康。各级政府越来越重视突发公共卫生事件的预警管理，地方和基层政府不仅是事先预警和防护者，也是事中采取有效措施积极应对突发公共卫生事件的责任主体，还是事后复工复学、恢复公众正常生活秩序的主导力量。

对突发公共卫生事件的认识

突发公共卫生事件的概念和预警

突发公共卫生事件指突然发生、造成或可能造成的社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等其他严重影响公众健康的事件。无论是2003年的非典疫情还是2019年末爆发的新型冠状病毒肺炎，都给经济发展和社会运行带来了巨大损失，进而引起了民众恐慌情绪等一系列问题。

按照《国家突发事件应急预案》的规定，预警级别依据突发公共卫生事件可能造成的危害程度、紧张程度和发展态势，一般分为四级：特别重大（Ⅰ级）、严重（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级），分别用红色、橙色、黄色和蓝色表示对应的级别。

突发公共卫生事件的特征

最近20年來，全球范围内频繁爆发多种突发公共卫生事件，包括埃博拉病毒、新型冠状病毒引起的肺炎对人们的身体健康等造成危害等事件。这些突发公共卫生事件的爆发，给人类生活带来严重的不利影响，也引起了政府和社会各界的高度关注。突发公共卫生事件难以迅速有效治疗，对人类造成的损害最严重，其具有以下特征：突发性、跨地域性、致命性、难以及时确认。

突发公共卫生事件的危害

突发公共卫生事件对社会的危害性：一方面会对部分受害患者身心健康产生伤害，另一方面使公众焦虑恐慌情绪，对社会安全生产和经济正常发展等方面产生深刻影响。如果事件发生早期政府救治措施不力，甚至还会引起公信力下降等负面影响。突发性公共卫生事件的特点是突然发生异常，传播比较迅速，先期症状不明显，治疗和确诊非常困难，由于是未遇到过的情况，用常规方法很难处理。例如，我国2003年的非典、2019年末的新型冠状病毒肺炎等都是突发性公共卫生事件的典型代表。这些事件发生后，如果地方政府前期应对措施不及时，应急管理能力较弱会对社会发展和公众健康带来严重的负面影响。

政府在应对突发公共卫生事件中的作用与责任

政府在应对突发公共卫生事件中的作用

突发公共卫生事件发生的原因和背景都比较复杂，依靠日常行政管理体制的处理方法是无法有效迅速遏制事态的恶化和疫情的蔓延。政府需要迅速发挥组织和指挥的职责，有效指导和规范各类突发事件的应急工作，积极组织医疗人员、协调物资资源及时公开各种信息，回复群众关心的话题。解决突发公共卫生事件需要以政府为主体的公共权力的介入，通过政府运用权力有效配置资源来帮助公共卫生事件的预警、治理和后期建设。

政府的公共性决定了政府需要支配、动员和运用公共资源服务于公众利益。在公共卫生事件事发前启动预警和应急机制，完善公共卫生危机管理的数据库、疾病信息体现建设和危机管理的应急机制建设。在公共卫生事件发生过程中，要建立和完善危机管理的指挥机制，及时调动社会力量和医疗资源用来治疗突发症状。积极转移和调配物资资源尽快控制和消除突发症状的蔓延和传播，尽快恢复社会正常的公共生活秩序。

政府在应对突发公共卫生事件中的责任

首先是应急处理责任。各级政府是国家法律、政策在具体行政区域落实和贯彻的执行主体，是进行社会资源调集、整合和分配的主要角色。在应对突发公共卫生事件时，根据实际情况有效制定和实施应急预案，社会动员和救援及事件发生后的社会秩序恢复等过程中，政府都具有统一指挥和处于主导地位。政府部门应及时预警和应对突发的公共卫生事件，保护公民的人身健康和生命安全。

其次，及时透明公开信息责任。由于新媒体信息发布者具有很强的情绪倾向且信息来源不够权威和准确，并且信息在传播过程中具有叠加和交换作用，更容易形成很多谣言和虚假信息。所以，政府应该及时透明的解答公众关心的问题，通过开发布会或开设专门网站或微博等从多渠道主动引导社会舆情，最大程度的避免和消除因突发事件造成的负面网络舆情影响。

再次，调动人员和协调各种物资的责任。在处理突发事件中，政府应当积极协调和调动物资、医疗资源对患者进行救助，合理分配医疗物资。政府机构在公共卫生危机管理领域在资源分配和人员调动等领域居于主导地位，在危机救助过程中积极动员和吸收民间力量，完善部门信息沟通和协调机制，提高公共卫生危机的及时应对和处理效率。

第四，对公众进行教育和引导责任。公众是突发公共卫生事件的受害者，也是抑制各种突发疾病传播的积极参与者。政府应对公众加强对疫情预防等方面的教育，提高公众应对公共卫生突发事件的综合能力，为防范突发事件传播奠定良好的群众基础。

应对突发公共卫生事件的处置原则和基本措施

处置原则

一是早期预警原则。早期预警有两个积极作用，一是防止突发公共卫生事件扩散，在事件还未形成或大规模爆发前，积极采取调动医疗资源等有效措施防范和抑制事态的进一步恶化；二是把卫生事件控制的特定或指定的范围内，迅速切断向外传染渠道。在卫生疫情大规模蔓延之前，提高公众对卫生事件的认知，积极采取应对和防护措施。如果发现异常情况或危险迹象，政府及时确认并向上级汇报最新动态，公开透明的回应公众关注的信息。

二是集中统一指挥原则。在管理理论和实践中，有多种形式的指挥结构和模式，但在面对突发公共卫生事件时，无论采用哪一种指挥结构必须遵循集中指挥的原则。由于在救助患者过程中，涉及到不同区域和归属的救援主体，都必须服从应急指挥部的统一指挥，积极配合，高效救治。统一指挥的作用是使各参与部门既能有效发挥自己的功能，又能积极相互配合，提高整体救援工作效率。在一个共同指挥体系内实现协调统一指挥是在应对跨行业，跨地区的重突发重大公共卫生事件中行之有效的办法。

三是属地管理为主。原则各国在早期应对突发事件中基本上采取逐级上报、分层管理结构，由于这种组织机构过于复杂，且耗费大量时间，难以有效应对突发公共卫生事件。近年来，很多国家和地区在应急管理工作中采用扁平化管理结构，给突发公共卫生事件属地地方政府赋予更大的权限，以便在应急救援的过程中，省去逐级上报的所需的时间。地方政府可以通过更大的权限协调和指挥跨地区、跨部门合作集中精力应对突发公共卫生事件。

四是及时向社会公布信息原则。很多公共卫生事件会给社会正常秩序造成很大的破坏，但最终都会得到治疗和解决，社会秩序会回复常态，但要加强政府处理危机能力，及时公开各个阶段的真实信息，尽量减少负面影响。因为公共卫生事件关系到公众的生命健康，很多人会通过新媒体平台来了解卫生事件的最新动态及政府采取措施的效果。由于应急救援和治疗过程过长的情况，公众由于敏感心理可能更容易相信谣言或虚假信息，导致不正常的社会恐慌情绪出现。政府需要及时透明的公布群众关心事态的进展和动态来消除公众的猜测和好奇心理。

基本措施

突发公共卫生事件应对和管理有其自身的特点和特定的目标，因此在实施突发公共卫生事件应急管理过程中，应该遵循以下工作措施。

一是第一时间。时间是政府在应对突发公共卫生事件的关键因素。

二是权威介入。政府在突发公共卫生事件过程中要主动作为，不能在请求、报告、等待批示过程中错过介入的最好时机。

三是生命第一。以确保受害者的生命安全为基本要务，同时保护救援人员以免造成事件升级。

四是及时沟通。及时发布最新动态，保证沟通渠道畅通，有效降低负面舆情对政府形象的影响。

五是效率优先。集中优势力量将事态中各个关键环节迅速采取有效措施加以控制，否则会出现失控现象。

六是有效协调。政府各部门应有效协调，整合各种社会资源，发挥整体功效，最大限度减少损失。