我国民办艺术教育机构政策研究文献综述（1978-2018）

傅兴淙

（华南师范大学 广东·广州 510631）

民办艺术教育行业是民办非学历教育的重要组成部分。根据统计，截至 2018年 12月 30 日，民办教育机构全国共摸排校外培训机构401050 所[1]。2017年国内少儿艺术培训机构数量为6995 家，市场规模接近629 亿元，每年受训青少年儿童超过1亿人次[2]。改革开放四十年来，民办艺术教育机构惊人的发展速度与影响使其成为社会教育中的热点现象。另一方面，民办艺术教育机构的设立、运营、变更和终止各个环节也都可能给需求方也就是作为消费者的学生家长群体造成利益损失。2018年2月以来，教育部联合多部门开展校外培训机构专项治理行动，各地也相继修改或出台有关政策。2018年12月，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称：《民办教育促进法》）第三次修订颁布，学界对民办艺术教育机构政策的关注日增，从现象到本质的探讨，使该领域的研究正经历快速发展的阶段。对四十年来民办艺术教育机构政策文献的整理，不仅有助于学理水平的提高，也有利于民办艺术教育政策实践。

一、研究背景

我国民办教育政策的演变，是我们研究民办艺术教育机构政策的背景基础，民办教育机构政策的演变是随着改革开放的进程不断发展的。作为民办教育机构的分支，民办艺术教育机构政策内容往往附属于民办教育机构的规范性文本中，因此研究民办艺术教育机构治理政策必须明确民办教育政策演进的历史脉络，梳理相关的政策研究进程。民办教育从八十年代的补习班到九十年代的学历教育和职业技术教育领域，其规模与影响不断扩大。《民办教育促进法》的颁布，标志着我国民办教育的法律体系基本建立。这个体系以国家根本大法和《中华人民共和国教育法》（以下简称：《教育法》） 为基本法，以《民办教育促进法》为主要法律，同时包括国务院有关行政法规、教育部发布的部门规章以及各地制定的有关民办教育的地方性法规、地方政府规章[3]。有学者将民办教育法律制度发展历程归纳为恢复起步期（1978-1992年）、快速发展期（1993-2002年）、规范发展期（2003-2016年）和内涵式发展期（2017年至今）四个阶段[4]。

虽然 《民办教育促进法》 在2018年第三次修订，但此次修订并未做重大实质调整，因此我们主要讨论2016年第二次修订后，民办艺术教育机构政策研究的发展。从政策层面上看，2016年也是民办教育培训机构政策调整的重要节点，除了《教育法》（2015）、《民办教育促进法》（2016） 等法律修订外，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发 〔2016〕81 号）[5]、《工商总局教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》（工商企注字 〔2017〕156 号）[6]、《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80 号）[7]和《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》（教基厅〔2018〕3 号）[8]等政策文件相继出台，这些政策都将问题聚焦至民办教育培训机构的规范与综合治理，但主要是针对学科类文化教育培训的整顿。由于各地具有自制相关规范性文件的权力，因此目前对民办艺术教育机构是否纳入民办教育机构治理范畴仍具有明显分歧，民办艺术教育机构政策研究也在这一背景下展开。

二、文献统计

（一）统计方法

《社会力量办学条例》中民办教育学校也被称为民办教育机构，学者也以民办教育机构发表有关民办教育学校的文章，因此检索过程需要区分民办教育机构与民办教育学校的不同研究文献。在内容上以独立讨论本研究概念界定中的民办教育机构为选择标准，检索过程排除论述学历教育、职业教育和成人教育等为主要讨论内容的有关文献。在民办教育机构这一核心概念中，再剥离出独立讨论民办艺术教育的文献，最后从政策学视角进行讨论的论文即为综述重点文献。

由于民办教育机构在立法过程中的名称发生改变，各地的规范性政策中对民办教育机构的命名又不尽相同，社会上对民办教育机构的称谓又与法律术语不同，因此在梳理文献时，笔者以民办教育机构的法律术语为中心，以规范性政策文件使用名称为辅助，以社会约定俗成的命名为补充，确定民办教育机构、民办教育机构政策、非学历机构教育政策、培训机构政策、教育培训机构政策、校外培训机构政策、艺术培训机构、艺术培训机构政策及社会力量办学政策等共计9 个主题词于中国知网（CNKI）、万方数据知识服务平台等进行文献检索。除使用关键词、主题词等方式检索外，也对阅读文献过程中出现的其他有关文献进行查阅。

（二）统计结果

通过检索9 个不同的关键词，共有107 篇公开文献，其中有交叉重叠的部分，经整理得到57 篇不同的文献。对民办艺术教育机构政策的研究与上述民办教育法律制度发展阶段划分相比较为迟滞，大致可以划分为：起步期（1978-2013），初步发展期（2013-2016），快速发展期（2016-至今）三个阶段。呈现这样的研究阶段主要有两方面因素：第一，《民办教育促进法》 于2003年颁布，《社会力量办学条例》同时废止，该法于 2013年、2016年以及 2018年三次修订，这部民办教育基本法律的变动牵动着社会与学术热点。第二，近年来民办艺术教育培训机构规模迅速扩张，但有关的治理机制却未完善，因此对民办艺术教育机构政策的研究具有较大的现实意义，特别是2018年教育部开展专项整治行动以来，如何进行学科类与艺术类的分类管理以及综合治理，提高民办教育的分类治理水平，成为一项学术热点。

三、分析与讨论

（一）微观研究：核心概念的内涵与外延的争议

民办教育机构一词在不同时期的内涵变化主要体现为外延的窄化，由最初与公立教育的对立面出现，到20世纪90年代逐渐演变为非学历教育办学主体，全国人大在2003年版《民办教育促进法》释义中，专门对民办教育称谓做出解释：本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。为简洁起见，本法将“民办学校及其他民办教育机构”统称为“民办学校”。两者在适用本法规定上是一样的，具有同等的权利和义务。[9]民办教育机构的法律地位及权利义务规定，是政策转型期影响我国民办教育机构发展的重要因素。直到《民办教育促进法》颁布后的一段时期，民办教育机构还未同民办教育学校在力量上分离开来。对民办教育机构政策的论述也包含学历教育和非学历教育两大领域。《民办教育促进法》的出台，在法律层面解决了诸多民办教育机构的现实困境，但民办教育机构依然被赋予公益性属性，“民办教育事业属于公益性事业”。[10]

这一法律地位的确定在学界引起了争议，相关讨论由合法性转向合理性问题，为了正确认识民办教育学校及民办教育机构的属性，不论从横向上不同学科领域的讨论，还是纵向的配套法律法规建设，民办教育学校与民办教育机构开始得以区分。在命名上出现了两个重要转向：一是随着《社会力量办学条例》的废止，文献中社会力量办学也改称民办教育；二是民办教育机构统称民办教育学校及其他教育机构的状况开始改变，民办教育学校作为独立的主体区别于民办教育机构进行研究。《民办教育促进法》2016年修正后，虽然政策上仍旧包含了非学历教育中营利性与非营利性教育两部分，但各项政策重点治理对象是营利性非学历教育办学主体，出现问题较多的也是市场化程度高的营利性民办教育机构。因此，学界争议的“民办教育机构”一词内涵上的变化可以大致用图1来表示。

图1 “民办教育机构”一词内涵的演变

（二）中观研究：“问题——对策”范式为主的区域性研究

除了由民办教育机构力量的壮大带来的关于校外教育命名与发展的讨论[11]，学界基于“问题——对策”的研究范式，主要针对地方性的教育机构发展现状，从政策层面提供建言[12]，包括对政府职能的研究[13]。民办学历教育与非学历教育、成人教育、职业教育等民办教育外延愈加丰富，也体现了民办教育力量已深入各阶段的教育类型中，民办教育培训行业为社会大众熟悉并产生密切的联系。民办教育机构呈现出的纷乱局面及行业生态与民办教育机构内部的运营管理和教学情况，成为研究民办教育机构内外部问题的两大讨论热点。

从中观视角的分析主要是对某省市或区域性的民办教育发展存在的问题提出对策，例如：沈阳市艺术培训市场存在的问题与对策[14]；湖南某区文化艺术培训体制问题[15]；西安社会音乐教育管理问题[16]；南方某市公共治理变革问题与对策[17]；上海市经营性民办培训机构问题与对策[18]；重庆市某区民办培训机构发展政策存在的问题与对策[19]；长沙市少儿艺术培训产业中的政府规制[20]等，这类文献多为硕士学位论文，研究方法主要为调查法。中观研究内容还包括从信息技术层面建立机构管理平台的系统研发[21]。这些区域性民办教育机构政策研究，一方面反映各地区民办教育治理问题的差异化特征，另一方面丰富了民办教育机构研究资料，为区域性综合治理提供了更具针对性的政策建议。

（三）宏观研究：从合法性到综合性问题研究

民办教育政策的演变带动了有关学术研究的内容、重点与方向的改变。《民办教育促进法》2003年颁布以前，研究者主要针对《教育法》和《社会力量办学条例》存在的问题、政府与机构关系和调整民办教育政策方向入手，分析民办教育机构实现市场化的合理性、合法性。虽然在使用9 个主题词检索到的民办教育机构政策有关的文献最早的发表于2003年，但进一步查找索引文献发现，早在1995年，项秉健《社会力量办学宏观管理问题研究》[22]一文就已经对民办教育机构管理体制机制改革提出建议，认为盈利与非盈利教育、学历与非学历教育应该分类管理，并且特别提出了非学历教育的分类管理原则，其中论述了社会文化生活教育类的办学管理问题，这是首篇专门涉及民办艺术教育机构政策研究的文献。

民办教育机构经过十几年的发展，许多问题已经不适宜用国务院《社会力量办学条例》加以规范，并且该条例中不得 “以营利为目的”（第六条）、“教育机构不得设立分支机构”（第十九条）等重要的规定与现实产生矛盾。新世纪初，学界仍具有将民办教育学校与机构混为一谈的特征，原因除了法律法规命名因素外，此时期的民办教育机构作为学历教育与非学历教育的统称，在特定的历史时期中是可以得到解释的。因为二者都是市场经济条件下的产物并与计划经济条件下的公立教育形成对立面。杨绍陇认为，政府提供的教育资源不足与经济发展产生的强大教育需求之间的矛盾促进了各类民办教育机构的发展[23]，不仅使各类民办教育机构特别是民办教育学校与国家在“管制方”上产生矛盾与博弈[24]，也造成与公立学校之间在管理、产权、性质、税收政策等方面的差异化需要被正确的认识。综合讨论民办教育培训机构的规范与治理[25]及对教育培训行业的环境分析[26]的文章开始增多。

随着民办教育法制化进程的加快，学界对民办教育机构的政策研究开始深入，过度教育需求与差异教育需求为民办教育力量崛起提供经济学解释，扩大教育机会，提高资源配置效率等也为民办培训机构政策研究提供启示。阎凤娇认为，民办教育机构政策制定的内容应具有明确的目标指向，而这个指向首先应是受教育者与教师而非机构本身，政策目标应是社会教育事业的健康发展而非不同所有制教育形式的对立[27]。邬大光认为，教育的公益性亦非形式上的公益性，营利性教育机构对教育的投入也是公益性的体现[28]。作为需求方的广大家长对让子女接受民办教育培训的动力因素包含了教育公平感的缺失[29]，因此形成了十分奇特的现象：既对民办教育机构提供的差异化服务趋之若鹜，又对可能产生的教育失衡现象怨声载道。

对《民办教育促进法》的研究，加速了民办教育立法进程，也带来新一轮的博弈。民办教育机构从2003年至2013年利用整整10年时间，在办学规模和质量上已不可同日而语。但是，当教育市场成为投资人热衷的行业，外溢的经济效应没有让人们对教育公平和营利属性的隐忧有所缓解，针对不良的教育机构办学与运营行为的负面新闻屡见报端。由最初的民办教育机构存在的合理性、合法性论证，到对民办教育机构发展过程中所涉及的各方面问题，不同领域的学者从经济学、教育学、管理学、法学乃至哲学等视角进行了理解与诠释。

民办教育培训机构的营利属性在2013年和2015年《民办教育促进法》、《教育法》两部法律相继修改后终于得到一致性的确认。民办教育机构的教育公益性与营利性这两种不同属性的矛盾在于：过分的强调教育的公益性，民办培训机构就难以发展壮大。过分追求利益的满足又会酿成全社会对民办教育培训机构参差不齐的教育水平的不满并采取负面化、标签化的互动方式。所有针对学校教育的研讨，似乎都不适用于教育培训机构这样具有企业性质的办学主体，于是学者们开始尝试从学术界建立一套属于民办教育机构教育活动研究的话语体系。

四、结论与展望

通过分析可以发现，对民办艺术教育问题的研究范式集中在“问题——对策”的论证模式。中观与微观视角的研究对象主要是音乐舞蹈类艺术培训机构。研究者主要有三类：一是具有音乐或舞蹈专业背景的教师与学生；二是教育学或经济学背景的教师与学生；三是政府职能部门（如教育局、工商局等）的工作人员。进行实证研究的成果在研究方法上主要采用访谈法和问卷调查法，论证上多以描述性统计进行现状分析，提出建议。

总体上看，研究成果（特别是中观研究成果）呈现出现象——解释大同小异、方法——目的生搬硬套、问题——对策千篇一律的特征。一方面，这些研究成果一定程度上促进对研究问题的认知，提高对区域性民办艺术教育机构发展的了解与解释水平。另一方面，对民办艺术教育机构政策的理论与实证研究较少未与当事主体进行深入交流，未对本质问题进行深入挖掘就提出主观性的建议与对策，不免有些橫柴入灶或不切实际。只有在充分的政策文本理解与分析下，结合当地实际，才能更加科学地论证研究假设，对研究问题做出科学合理的论证。后来者也能跟进研究，对有关的成果进行迁移，使研究成果系统化理论化。

民办艺术教育方兴未艾，有关的研究也在不同的维度上不断深入。通过分析可以看出，今后运用不同学科背景知识开展的研究课题将愈来愈多。对民办教育核心概念的分歧会在争鸣中取得共识，在法律上也会使用更加统一规范的术语。中观研究范畴对区域性民办艺术机构的研究将随着法律法规的健全而减少 “问题——对策” 研究范式。而宏观研究将从民办教育分类管理转向精细化多元治理的政策研究上。另外，随着线上教育行业的发展，运用教育信息技术解决存在的培训问题将成为研究热点。总而言之，民办艺术教育政策研究将更加全面而系统地涉及到政策实践的各个方面。