经济特区社会立法研究——以深圳市人大地方立法为例（1992～2019）*

黄明涛

深圳经济特区处于改革的最前沿，经过40年的努力，深圳在政治、经济、文化、社会和法治建设等领域，都取得了骄人的成绩，如今已成为国际大都市，也是经济特区中发展最为成功的城市。在法治建设方面，1992年7月，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授予深圳经济特区享有立法权。①深圳市立法权包括经济特区立法权和设区的市立法权。经济特区立法中经济特区法规立法权的依据是《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》以及《中华人民共和国立法法》第七十四条、第九十条。这一授权决定，开启了深圳经济特区法治建设的新篇章。通过检索北大法宝数据库，截至2019年7月底，深圳市人大及其常委会制定了经济特区法规591部，现行有效的288部，设区的市地方性法规78部，现行有效的58部。这些法规涵盖了政治、经济、文化和社会等方方面面，确保了深圳经济社会发展有法可依。深圳经济特区在经济突飞猛进的同时社会问题也日益突出，深圳的社会立法经历了从一片空白到逐步完善的过程。通过对深圳市人大及其常委会制定的现行有效的288部法规进行梳理和甄别，属于社会立法的法规有76部，对这些立法进行整理和研究，探寻深圳经济特区社会立法的经验与不足，甚至可以提供一些警示性的智识，[1]为未来制定社会法律法规提供助益。

一、深圳经济特区社会立法的基本情况

（一）社会立法的范围与深圳市人大社会立法概况社会法一词来自西方，起源于对人类生存社会维护的共识和为矫正市民社会自发秩序“恶果”，[2]社会立法至今已有百余年历史。在国内，什么是社会法，学术界并无一个确切的定义和范围，一般是指关于公民社会权利保障关系的立法，主要包括公民的生存权和发展权两个方面。马金芳认为，“社会法致力于解决社会发展过程中所产生的社会问题，”[3]即将解决社问题的法归结为社会法。马怀德认为，社会立法的主要内容包括社会组织管理、慈善立法、劳工保障、社会福利、社会救助、社会保险等多个领域。[4]林荫茂认为，社会立法的具体范围以社会保障、劳动就业、社会事业、社会组织、社会管理为基本内容。[5]党的十七大和十八大报告中关于社会建设的内容，包括了六个方面，即教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理。全国人大法工委社会法室原主任滕炜认为，“社会建设意义上的社会领域立法，比法律体系意义上的社会法，在涵义上要宽一些。”[6]学者们从不同的角度，对何谓社会法进行了诠释，很显然，马金芳对社会法的定义是广义的，也是宏观的。马怀德、林荫茂和滕炜的定义是狭义的，内容相对具体，从学理上看，马怀德对社会法内容的判断较为科学合理。根据马怀德对社会立法的定义和归类，再加上滕炜提出的社会管理一项，从1992年深圳经济特区获得立法权开始，截至2019年6月底，深圳市人大及其常委会的社会立法共有76部。（表1）其中，社会管理类立法最多，为32部，其次是权益保障类23部，其余类别均不超过10部。从立法时间上看，在1992年至1999年之间颁布的权益保障类立法有12部，社会管理类立法9部，2000年至今颁布的权益保障类立法有11部，社会管理类立法23部，说明随着经济的不断发展，社会环境日益复杂，对立法的需求日趋强烈，社会管理立法反映了这一情势。在制定的法规类型方面，以“条例”形式颁布的有57部，占总数的75%，其次是“规定”9部，占11.8%，针对上位法制定“实施办法”的有5部，占6.6%。（表2）

表1 现行有效社会法规所属范围分类

表2 现行有效社会法规类型

（二）深圳经济特区社会立法的修改情况法律法规的修改是法律法规自我革新的表现，也是法律法规生命力的体现。“法，必须能够紧跟社会形势的发展，及时捕捉经济、社会发展变化的需求，在其制度约束上及时进行自我修正。”[7]根据深圳市人大在2019年7月1日以前所颁布的现行有效的76部社会立法进行观察，有42部法规至少被修改过1次以上，占总数的55%，从未修改过的法规有34部，占总数的45%。修改2次以上的13部法规中，有10部是在2000年以前制定。按照调整的社会关系进行统计的情况是，社会组织管理4部，修改3部；慈善立法5部，修改2部；权益保障23部，修改15部；社会福利6部，修改3部；社会救助2部，修改1部；社会保险4部，修改1部；社会管理32部，修改17部。总体上看，被修改的法规数量超过一半，只有慈善立法和社会保险立法的修改率较低。从修改频次上看，修改次数最多的是属于“社会管理”类的《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》，从1999年颁布至今的20年时间里，共修改了5次，平均每4年修订1次。修改达到3次的法规有5部，修改2次的有7部。（表3）从法规的修改情况来看，说明深圳市人大紧跟时代发展步伐，对过时的条文进行适时修改，以适应社会发展的需要。

表3 现行有效法规中修正（修改）2次（含）以上的法规

（三）深圳经济特区社会立法的废止情况法律法规的废止与修订都代表了法律法规的更新与更替，从某种意义上看，法律的废止是由于法律不再适应时代的发展，或者与上位法相抵触，如违背宪法。从2001年起，深圳市人大废止了多项不适应时代要求的法规，其中有2次市人大常务会议批量废止了多部法规。①2004年6月25日深圳市第三届人大常委会第三十二次会议废止了《深圳经济特区房地产行业管理条例》《深圳经济特区电梯、自动扶梯安全管理条例》《深圳经济特区酒类管理条例》和《深圳经济特区体育经营活动管理条例》4部法规。2010年12月24日，深圳市第五届人大常委会第五次会议废止了《深圳经济特区文化市场管理条例》《深圳经济特区实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》《深圳经济特区行政监察工作规定》《深圳经济特区公共中小型客车营运管理条例》《深圳市人民代表大会常务委员会关于加强农业保护区管理的若干规定》《深圳经济特区国有独资有限公司条例》和《深圳经济特区行业协会条例》7部法规。在社会法方面，深圳市人大共废除了10部法规，这些法规被废止的原因主要包括：一是重新制定新法，更替旧法，如1999年11月22日颁布的《深圳经济特区行业协会条例》被2014年1月8日颁布的《深圳经济特区行业协会条例》（2014）所取代，《深圳经济特区行业协会条例》（2014）是一部全新制定的法规，而非《深圳经济特区行业协会条例》的修改版。二是由于国家政策方针的变化而导致旧法被废止，如党的十八届五中全会决定开放二孩政策，原有的计生条例失去的存在的理由，故《深圳经济特区人口与计划生育条例》被废止。三是深圳市的相关政策发生变化，原有法规失去存在的依据，如2008年8月1日，深圳全面启用“居住证”，“暂住证”没有存在的必要，故《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》被废止。四是新制定的法律法规涵盖了旧法规调整的社会关系，如新的劳动法颁布，《深圳经济特区劳务工条例》与劳动法相冲突，亦只能废止。也有新法颁布，而旧法自动失效的情形，如《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》由于《深圳经济特区社会养老保险条例》的出台而失效。（表4）

表4 被废止的社会法规情况

（四）社会立法中的高度稳定的法规类型高度稳定的12部法规，自实施以来从未被修改过，这些法规颁布时间都超过15年，其中有8部超过20年，即是在1992～1999年间颁布。（表5）这些高度稳定法规，很多已经严重滞后，制度设计和理念脱离当下实际，已不再适应时代要求，处于僵尸状态。高度稳定的法规长期没有修订，主要原因包括以下方面：一是政治敏感性较强，操作性空间不大，如《深圳经济特区宗教事务条例》；二是法规调整的对象比较狭窄，惠及的人群较少，如《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》；三是制定依据不复存在，所制定的法规仍未废止的情况，如《深圳经济特区企业工资管理暂行规定》其制定的依据之一是1988年8月12日通过的《广东省经济特区劳动条例》，然该条例已于1998年1月2日被广东省人大常委会废止；①参见《广东省人民代表大会常务委员会关于废止〈广东省经济特区劳动条例〉的决定》。四是国家制定了上位法，相关法规还未根据上位法进行修订，如2017年11月4日颁布了《中华人民共和国公共图书馆法》，②2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国野生动物保护法〉等十五部法律的决定》对该法进行了修正。《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》并未进行适当的修订。法律的生命在于实施，而实施的前提是它符合现实的需要，实际上，法律从制定和实施的那一天起，就已经落后了，如果不能适时修订，其适应性和合法性都会大打折扣。

表5 高度稳定的法规类型

（五）社会立法中的实施性立法我国地域辽阔，民族众多，政社民情迥异，经济社会发展不平衡，国家立法存在诸多困难，故立法多为粗线条。宜粗不宜细的国家立法，导致立法条文很多是原则性、宏观性和概括性的规定，这种立法到了地方就缺乏可操作性，因此，制定相应的实施细则，可以弥补国家立法的不足。“实施性立法的目的在于细化上位法的规定，结合本地区的实际情况，为原则性、概括性的法律条文提供实施办法或细则。”[8]实施性立法创新性较少，一般在上位法范围内做适当的细化，很多条文内容与上位法重复或者相似。地方立法重复上位法的情形普遍存在。[9]深圳市人大的社会法立法中，共有7部实施性立法，除2012年通过的《深圳市实施〈中华人民共和国人民调解法〉办法》未修改过之外，其余6部法规都有不同程度的修改。（表6）实施性立法的修改，有的是因被实施的法律进行了修改，实施性立法也作相应的修改，也有的是因为环境和条件发生变化而进行的修改。从内容上看，7部实施性立法有4部法规与上位法重复或者条文相似超过40%。总体而言，这7部实施性法规根据深圳经济特区的实际都有不同程度的细化，如《深圳经济特区实施〈印刷业管理条例〉若干规定（2019修正）》《深圳经济特区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法（2019修正）》和《深圳经济特区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉规定》充实很多内容，弥补了上位法的宏观性和概括性规定，让立法更具可操作性。

表6 实施性法规与上位法条文重复情况

二、深圳经济特区社会立法的特点

（一）社会管理和权益保障立法突出社会管理类和权益保障类的法规占绝大多数，76部现行法规中有55部属于这两类，占总数的72.3%。深圳发展快速，复杂多样的社会问题相伴而生，为了解决这一过程中出现的管理难题，深圳进行了积极探索，市人大制定了一系列的社会管理类法规，如《深圳经济特区严厉打击生产、销售假冒伪劣商品违法行为条例》（1993）、《深圳经济特区出租小汽车管理条例》（1994）、《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》（1997）、《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处“黄、赌、毒”违法行为的决定》（1999）。近年来还颁布了《深圳经济特区文明行为促进条例》（2013），为有效解决社会问题提供了法制保障。权益保障类的立法，主要是对企业员工、荣誉市民、归侨侨眷、未成年人、消费者、残疾人、见义勇为个人等群体的合法权益以立法形式予以规范和保障，如《深圳经济特区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉规定》（1995）、《深圳经济特区欠薪保障条例》（1996）、《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》（97）和《深圳市法律援助条例》（2008）等。

（二）自主性和先行性立法突出深圳作为一个特区城市，在成立之初即是经济改革的试验田，中央给出宽宏的政策，实施有别于内陆地区的经济和管理制度，这为深圳开拓式、跨越式和创新式发展奠定了基础。自主性立法，是指各地方根据本地区实际，如民族、宗教、文化、风俗以及经济社会发展情况，在不违背宪法和法律的情况下，制定符合地方实际的法规。有些地方性事务，不可能也无法通过国家立法予以规范，地方性的立法成为弥补法制不足的必然要求。如大亚湾核电厂地处深圳市辖区，深圳市人大于1994年11月2日颁布了《大亚湾核电厂周围限制区安全保障与环境管理条例》，以强化对大亚湾核电厂的保护和管理。先行性立法，是指国家在某些领域尚未制定相关法律法规，而地方出于现实需要，对经济社会发展出现的新问题新现象制定地方性法规的情形。如深圳市人大在2003年8月22日通过了《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》，而国务院在2007年3月21日才通过了《人体器官移植条例》，前者比后者早了3年多。1997年颁布的《深圳经济特区公共图书馆条例》更是比2017年颁布的《中华人民共和国公共图书馆法》早了20年。先行性立法还有1992年颁布的《深圳经济特区企业工资管理暂行规定》、2012年颁布的《深圳经济特区性别平等促进条例》、2013年颁布的《深圳经济特区救助人权益保护规定》等。

（三）社会立法的深圳地方特色突出我国宪法和法律赋予地方人大及其常委会享有某些立法权，原因在于国情独特，各地差异极大，地方立法可因地制宜，差异化解决某些问题。另外，我国国家层面的立法很多是宏观性和概括性的“粗线条”立法，可操作性不强，地方立法可将宏观性和概括性的法律条文具体化，提高可操作性。但是，地方性立法不得变相违背宪法和法律，应当维护国家法制统一，在这个前提下凸显地方特色。地方立法应当遵循时机成熟再立法的原则，不能盲目追求法律的全面性。改革开放之初，外来投资日益增多，深圳短时间内吸引了大量外来人口。为了应对外来人口压力和便于管理，广东省人大于1986年通过了《深圳经济特区与内地之间人员往来管理规定》，这一规定虽然不是深圳市人大制定，但反映了深圳经济特区的现实情况。从深圳市的社会立法来看，基本上体现了深圳特色。如深圳毗邻香港，存在与其接壤的边境地区，社会治安较复杂。2018年1月12日，深圳市人大通过了《深圳经济特区沙头角边境特别管理区管理条例》，以加强边境地区的管理。此外，还有《深圳经济特区反走私综合治理条例》《深圳市义工服务条例》《深圳市无障碍环境建设条例》等，都彰显了社会立法的深圳特色。

三、深圳经济特区社会立法存在的不足

（一）社会立法尚未建立完整的体系如前所述，社会立法的内容主要包括慈善立法、劳工保障、社会福利、社会救助、社会保险、社会组织管理和社会管理等多个领域。社会立法保护弱势群体的权益，提高全社会福祉，促进社会的有效治理。可以说，社会立法包罗万象，有些与经济立法、文化立法存在交集，可见社会立法之繁杂。当前，我国正处于经济社会迅速发展的时期，不管是国家立法还是地方立法，社会立法都存在许多不足，社会立法的体系尚不完善，深圳经济特区的社会立法亦如此。第一，在某些领域，立法存在难以满足社会发展的需要，如社会组织立法方面，经济社会的发展催生了许多社会组织和社会团体，这些社会组织和团体的运行无法可依，游走在法律的边缘。第二，有些领域制定了相应的法规，但是多年来还是“暂行条例”，如1992年制定的《深圳经济特区企业工资管理暂行规定》、1996年制定的《深圳市基本医疗保险暂行规定》和《深圳市基本养老保险暂行规定》。第三，有些法规制定多年，一直未修订，更新速度较慢，未必适应时代的发展。社会立法应当紧跟时代发展的需要，及时回应社会需求，这是社会立法的使命使然。

（二）部分法规条款流于形式、论证不足、缺乏可操作性《立法法》第六条要求“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”[10]换言之，立法要具有可操作性。可操作性是衡量立法质量的重要条件，可操作性强的法律法规，有利于执法部门执法，可操作性差的法律法规，影响法律的实施效果，也浪费了立法资源。“国家立法是全局性和根本性的，必须统筹兼顾，而地方立法是区域性和具体性的，立法权责要分明，针对性要强。”[11]如《深圳经济特区全民阅读促进条例》第十五条，要求在中小学开展阅读水平测试，这一规定实际上并不利于中小学生阅读能力的培养，立法论证存在缺陷。全民阅读立法，目的在于培养公民的阅读习惯和阅读兴趣，把阅读纳入统一的水平测试，无形中可能加重中小学生的学习负担。美国2001年颁布的《不让一个孩子掉队》法案以阅读测试和结果作为问责的理由，这些规定在美国多个州引起强烈抵触，奥巴马政府不得不进行大范围修改，将关注点放在学生能力提高和缩小成绩差距。[12]又如《深圳经济特区居民就业促进条例》第十六条 规定：“劳动部门应当采取多种形式，对不能升入高一级学校的应届普通初、高中毕业生进行就业预备培训。”本条规定是“应当”，即必须之意，每年有相当数量的未能升学的初高中毕业生，如果都要进行就业预备培训，不仅增加财政负担，也不现实。该法第十七条规定：“劳动部门应当对失业居民进行再就业培训，失业居民应当参加培训。”这种规定出发点是良好的，可是缺乏可操作性，基本上流于形式。

（三）部分社会立法缺乏实施办法和实施细则深圳经济特区的社会立法在内容上存在较大差异。有些法规的体例和内容完整、逻辑编排科学、规定详尽，但也存在部分法规体例和内容简单、规定抽象和模糊、为立法而立法的情况。如《深圳经济特区全民阅读促进条例》的第二十二条规定了八种可以对全民阅读活动予以经费补贴的情形，但是，财政经费的使用应当有合法的申请程序，申请主体是谁？申请程序如何？哪个部门主管经费？补贴的比例和标准有无限制？这些都是实际中必定遇到的现实问题，检索相关网站和数据库，并未发现相应的实施办法和细则。再如《深圳市无障碍环境建设条例》第八条规定：“市政府应当制定具体措施，鼓励研制、开发适合残疾人使用的技术和产品。”虽然2014年1月，深圳市规划和国土资源委员会、深圳市财政委员会、深圳市发展和改革委员会、深圳市残疾人联合会等4部门联合印发了《深圳市建设项目无障碍设施改造办法》的通知（深规土〔2014〕17号），但是也不见有关于本条的实施办法和细则。

四、深圳经济特区社会立法的完善

（一）社会立法应当回应社会发展的现实需求社会立法应当回应社会发展的现实需求。关于社会组织立法，有学者认为，其“受制于国家与社会之间关系的紧张”。[13]但是，深圳市民社会发展迅速，各种社会组织和团体应运而生，如志愿者协会、义工组织等。现阶段深圳市并没有立法予以规范，这些组织和团体运作缺乏法律依据，使得“国家与社会之间的紧张关系”客观存在。立法规范社会组织，可以有效解决社会组织的社会地位及其运行机制的问题。在慈善立法方面，2008年8月23日中共深圳市委办公厅和深圳市人民政府办公厅联合印发了《关于加快我市慈善事业发展的意见》的通知，严格意义上讲，通知并不具备法律拘束力。2016年3月16日全国人大通过了《中华人民共和国慈善法》，深圳市人大至今尚未出台相应的实施性细则和办法。慈善事业本质上是民间自发的、非经营性的、受益人是非特定的，慈善事业与政府存在某种特殊距离，甚至是排斥政府干预的一种事业。《慈善法》实施至今已有3年多，虽然也暴露出种种问题，但是至少让慈善事业的发展有法可依。为了更好地实施《慈善法》，地方层面也应当“就相关内容制定实施细则”。[14]在社会福利立法方面，如失独家庭问题，空巢老人的身心问题等还缺乏相应的保障性规范。因此，深圳经济特区的社会立法，应当积极回应社会关切，不断完善法制保障体系。

（二）应当建立社会立法评估机制，对已颁布实施的立法进行评估，根据评估情况对相关法规适时做出修改和废止我国的立法，不管是国家层面的立法还是地方层面的立法，都或多或少存在部门立法因素。立法机关出于某种原因考虑，将法律法规的起草委托某些部门，出现部门利益法律化的难题。“有的法律规范缺乏科学性、民主性及合理性，互相冲突、自相矛盾，使执法者和司法者无所适从；有的法律法规文字过于笼统，原则性大于技术性，内容不够精细完备，存在空洞抽象、逻辑模糊以及法律漏洞的现象；有的法律法规未能及时修改、废除或者做出立法司法解释，导致法律成本居高不下。”[15]因此，应当对所制定的法律法规进行立法后评估，对法律法规的科学性、合理性、可操作性等进行评估，摸清法律法规是符合社会发展实际。立法后评估“重在检验已制定并已实施的法律法规的立法质量。”[16]立法后评估在很多地方已经实行，如浙江省于2010年1月1日施行的《浙江省温瑞塘河保护管理条例》。温州市人大分别在2012年和2018年对该条例进行立法后评估，评估工作由独立的第三方主持，对文本的科学性、可操作性和有效性等作出综合评价，及时总结经验，为后续的修改提供参考依据。[17]深圳经济特区的社会立法，部分存在论证不足、缺乏科学性和可操作性等问题，而且有的法规制定多年，从未被修订，有的法规早已不适应时代发展亦未被废止。这里的立法评估，主要是在立法后，邀请独立第三方对立法文本及其运行情况定期进行评估，以及时对相关法规进行修改和废止。

（三）完善社会立法实施的配套设计和实施细则总体而言，深圳市人大的社会立法体现了科学立法的精神。从这些法规的文本和逻辑看，充分运用了立法技术技巧，与深圳经济特区当前的经济社会情况相适应。尤其值得一提的是实施性的立法，较好的细化了相关规定，提高了可操作性。但是，也应看到不足的一面，即深圳市人大的部分法规，包括自主性和先行性立法，存在宏观性和概括性立法的情形，可能是因为深圳市人大也是处在探索阶段，对某些规定较为模糊。如《深圳经济特区授予荣誉市民称号规定》的第二条，即授予荣誉市民的条件部分，每一个条件都要求在某一方面做出“贡献突出的”，何谓“贡献突出”，并没有可量化的指标，也没有相关的细则予以说明。《深圳经济特区全民阅读促进条例》第九条作为监督条款，规定了全民阅读服务工作接受社会监督，如何监督、向谁投诉、如何整改等程序没有细化，相关的设计应该继续完善。

深圳经济特区从1992年获得立法权开始，在社会立法方面从无到有，初步建立社会立法保障体系，其内容包括社会组织管理、社会救助、社会管理、社会福利、社会保险、权益保障和慈善立法等方面。作为开风气之先、敢闯敢干的经济特区深圳，在社会立法方面同样敢为人先，根据本地区实际，制定了多部自主性和先行性的社会性立法，突显了地方立法的灵活性。但是，也应当看到，深圳经济特区的社会立法还存在许多不足，如尚未建立完整的社会立法体系，部分法规条款论证不足、流于形式，部分社会立法缺乏实施办法和实施细则、缺乏可操作性。展望未来，深圳经济特区的社会立法应当回应社会发展的现实需求；其次是建立社会立法评估机制，对已颁布实施的立法进行评估，根据评估情况对相关法规适时做出修改和废止；第三是完善社会立法实施的配套设计和实施细则，不断推动社会立法朝着科学化和民主化的方向前进。