粤港澳大湾区视角下的深圳城际关系研究

朱惠斌

区域竞合背景下，城市逐步改变原有“行政区经济”的发展模式，谋求跨行政边界合作以发挥比较优势，实现资源配置互补，提升区域发展质量。地理位置和政策协议对我国区域经济有显著影响作用，其中，地理位置因素的影响持续时间较长，政策协议因素的影响则较为迅速。经济全球化背景下，行政边界的属性逐步从封闭转向开放。粤港澳大湾区规划作为国家战略的提出，对区域整体发展有重要的作用。深圳同时拥有地理位置和政策协议的发展优势，如何运用此优势进一步发展，成为深圳面临的重要课题。

一、研究框架与研究对象

（一）研究框架

1.增长极理论增长极理论指出经济增长并非同时出现在所有地方，常首先出现于增长极上，通过不同渠道向外扩散，对经济产生不同影响。增长极概念的内涵从经济空间拓展到地理空间，将地理学“增长中心”空间概念引入佩鲁增长极理论，把经济空间或经济区域划分同一或均质区域。经济相对发达区域增长对欠发达区域产生的不利影响称为极化效应，有利影响称为涓滴效应。劳动力、资本和技术等要素因报酬差异，而发生落后地区向发达地区流动的现象为回波效应。经济发展在地域上并非同时产生和均匀扩散，通过回波效应和扩散效应以平衡形式实现。

2.“核心-边缘”区位理论根据经济发展阶段、空间经济增长阶段和不同区域类型划分，国家经济增长会周期性形成区域不平衡，产生经济增长区域、核心区域和经济增长缓慢或停滞衰退的边缘区域。根据国家工业产值在国民生产总值中所占比重的不同，可将城市划分出前工业阶段、过渡阶段、工业阶段和后工业阶段的空间经济增长4个阶段，每个阶段都反映了核心区和边缘区域间关系转化。随着农业劳动生产率提高，大量劳动力从第一产业转移到制造业，投资明显增加，以快速成长产业为基础，国家出现若干区域性增长极。国家实施区域经济和增长极政策经验，参与区域规划和开发工作的具体实践，为国家引导区域经济发展提供可具操作性的政策理论和方法。

（二）研究对象改革开放后，深圳作为我国第一批经济特区，充分运用毗邻香港的区位优势，至今持续保持较快的经济发展速度，为中国改革开放进程起到了重要的试验和示范作用，逐步发展为区域经济中心。随着国家改革开放事业的不断深化，特区享有的特殊政策不断弱化，并面临土地和空间，能源和水资源，人口承载量，环境承载力等四个“难以为继”的挑战。深圳作为国家区域中心城市、副省级城市、计划单列市、全国文明城市、国家创新型城市和国际化城市，以高新技术产业、金融业、物流业和服务业为四大支柱产业，城市定位不断转型（见表1）。深圳以高新技术和先进制造业为基础，致力于构建以现代服务业为支撑的产业创新体系，积极培育和发展下一代互联网，生物医疗，新材料、新能源和海洋经济等新兴高新技术产业集群。

表1 深圳城市定位的规划转型

续表

二、深圳的城际关系研究

（一）深圳与粤港澳大湾区核心城市城际关系分析

深圳和香港间存在显著的错位和互补关系，不是此部分研究重点。但深圳和广州在区域地位上有显著差距，如产业结构和城市功能等层面，深圳和广州间竞争体现在区域地位、资源配置和腹地扩展等多个层面。广州是广东省的政治、经济、文化和交通中心，华南地区的中心城市和国际航运城市。“南拓、北优、东进、西联”是广州战略规划中制定的城市空间发展战略，属扩张型城市发展模式。广州将城市功能逐步释放，既缓解老城压力，同时为新经济增长点落实空间资源，也增强了区域辐射能力。广州以东进轴和南拓轴为核心（见图1），重点发展重化产业，形成汽车、电子和石化工业等支柱产业。其中，花都、黄埔和南沙致力于打造汽车产业集群，萝岗和各开发区致力于打造电子产业集群，南沙则致力于打造石化产业集群。广州加快发展金融、物流、会展和中介等生产服务业，大力发展信息、文化和公共服务等新兴服务业，巩固提升商贸、旅游和房地产等优势服务业。广州东进轴将城市东部工业城区一分为二：黄埔区以汽车、石化、制造等重工业为主导产业。萝岗区以开发区为依托，发展重工业、制造业和外向型工业。南拓轴的南沙区作为工业型海港城区和未来的工业发展重地，集中配置汽车产业和炼油石化产业，建设深水港，开通国际航线，打造新海港物流园区（见图1）。

图1 广州城市空间结构示意图、广佛同城协调发展规划图

对此，广州与深圳的关系发生了变化，具体表现为：（1）广州作为区域性中心城市，承担着珠三角交通运输网络中心的功能，还承担着省级政治和文化中心的服务职能，且城市发展呈扩展型趋势，将周边资源和发展机会纳入市域版图。因其作为省级中心便于集聚资源，且交通等基础设施集中的便利性使得广州发展呈现一定的极化效应和显著的回波效应。深圳作为区域性经济中心城市，与广州的发展目标形成错位发展；（2）深广间同构性产业发展趋势和基础设施将在客户、原材料和投资市场等方面展开激烈的争夺，区域竞合关系日趋复杂。从城市在金融业、物流业和高新产业等发展思路来看，深广间不可避免地存在竞争；（3）深广两城间合作机会不断增多，经济联系日益方便，两者有机会通过合理分工，共同构筑粤港澳大湾区产业经济体，参与全球产业经济的竞争。但深圳和广州目前在争夺经济腹地的需求上，呈现显著的竞争关系。

（二）深圳与粤港澳大湾区东岸城市城际关系分析

1.深圳-东莞东莞是珠三角地区的重要城市，利用专业镇经济和制造业集群的现状优势，发展会展经济和高新技术产业，打造以电子信息产业、轻工纺织产业和临港产业为主导的国际制造业基地。东莞市政府正加快引导城市经济从村镇经济模式向园区经济模式转型，融合中心城区和松山湖片区间关系。东莞主城区建设拉开城市发展框架，与虎门港、松山湖和东部工业园区共同形成城市发展新动力，在广深高速和广深铁路间形成新的城市发展带。建设形成西部广深高速产业带、中部城市发展带和东部广深铁路“三线联动”的产业新格局，重点发展地域包括松山湖高新技术园区、虎门港（虎门港经济技术开发区）和工业园区等。东莞主城区发展战略是在社会经济文化、基础设施发展和产业空间现状的基础上，整合城市功能和基础设施等要素在空间合理配置成为必然的前提。东莞试图将北部中心城区、中部同沙水库生态区和南部松山湖区组合成的功能分工明确的一体化城区。其中，莞城承担金融商贸、行政文化、科教、居住等主要功能，松山湖发展经济、技术研发、人才教育、企业总部和高新技术产业等功能，同沙则以生态、休闲和旅游功能为主（见图2）。东莞的经济发展与香港保持紧密的联系，深圳作为东莞和香港间城市，深莞关系对东莞经济发展有重要的影响作用。东莞与深圳处于不同的发展阶段，随着东莞土地资源紧缺和传统产业面临升级，东莞经济发展所产生的生产服务联系来自香港和国外市场，与深圳没有太多的直接产业联系。深圳在基础设施、物流产业和生产服务业等领域对东莞提供服务，虽然东莞暂未与深圳形成全方位的竞争，但是东莞建设松山湖产业园区和虎门港交通设施，提高城市经济的自我服务能力，统筹城市内部城镇间关系（见图2），对深圳城市发展形成潜在的压力。其中，深圳和东莞在高新科技产业和高端服务产业等层面将形成潜在的竞争。

图2 东莞市主城区近期建设规划结构示意图、东莞城镇组团结构示意图

深圳与东莞的城际关系变化为：（1）深圳和东莞间的城际关系不仅局限于两者间，还受到香港和广州的影响。东莞发展受益于周边核心城市，形成涓滴效应。主要表现在深圳与东莞对香港的资本、人才等资源的竞争。深圳和广州同时对东莞资源的使用，也对东莞城市发展有显著的影响；（2）深圳和东莞间尚未形成整体层面的竞争。深圳是香港和东莞的陆地通道，东莞与深圳间缺乏产业的直接联系。东莞本地经济发展较好，未形成显著的回波效应。但东莞经济发展受香港和广州的共同影响，东莞镇区发展模式整合过程中，东莞以高新科技产业和高端服务业为抓手，建设松山湖产业园区和虎门港区，将对深圳产生潜在的竞争；（3）深圳和东莞间联系主要源于深圳在物流、交通基础设施和生产服务等领域对东莞提供的服务。深圳与东莞交通基础设施连通性加强和东莞基础设施建设，有助于直接发展东莞与香港的联系，深圳在深莞关系中的地位将逐步下降。

2.深圳-惠州惠州为风景旅游城市和历史文化名城，以电子信息和石油化工为主导产业。惠州在原有制造业发展的基础上，以电子信息产业、汽车钢铁装备产业和石化产业为主导产业。惠州是内地最大的供港农产品种植基地、优质淡水供应地和新兴的投资来源地。惠州重点建设惠城组团和惠阳-大亚湾组团，以此作为带动全市发展的经济辐射源，发展沿海城镇群、北部城镇群和沿江城镇群（见图3）。其中，惠城组团强化中心城区发展，拓展惠东组团。惠阳-大亚湾组团与深圳实现全方位的基础设施对接，发挥区位与交通优势。其中，大亚湾地区建设大型石化基地和制造业基地。陈江地区整合镇区资源，采取低成本扩张战略，积极承接城市制造业转移，发展石化下游产业和高新技术制造业。惠州城市战略地位的提升需打通与城市外部的交通联系，惠州需承接珠三角城市的产业转移，借助深圳的交通基础设施是直接的策略。惠州研发能力的缺乏，使得惠州仍需寻找来自外部的人才支持。惠州将大亚湾和潼湖生态智慧区作为两大战略平台，深惠经济合作有利于城市共同发展。惠州是深圳向粤东北扩展区域腹地的重要门户，惠州拥有尚未开发的用地和丰富的资源基础，是深圳拓展经济腹地的重要方向。

图3 惠州城市发展模式示意图、珠海城市发展战略示意图

深圳与惠州的城际关系为：（1）惠州受到深圳的经济辐射影响，体现在惠州对深圳研发能力、交通基础设施和产业转移的依赖。深圳对惠州城市也存在水资源、农产品资源等层面的依赖，深圳和惠州存在较强的城市互补型，但深圳和惠州的直接合作仍有待强化。（2）深圳和惠州间保持经济上密切的合作关系有利于两个城市的共同发展。惠州是深圳向粤东北扩展区域腹地的重要门户，深圳则是惠州经济辐射源。城市间将逐步提升多个层面的联系，且惠州获得周边核心城市发展的涓滴效应。因惠州本地人不倾向于大范围迁徙，因此回波效应不显著。（3）深圳和惠州存在潜在竞争的领域较少。惠州以重工业为基础的产业发展模式与深圳城市主导产业差异较大，深圳和惠州的进一步合作，有助于同时提升城市的发展竞争力。

3.深莞惠合作中国加入世贸组织后，从《珠江三角洲地区城镇群协调发展规划（2004-2020）》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》可观察到深圳、东莞和惠州间一体化趋势，提出打造具世界竞争力的都市圈目标。2009年起三市最高党政领导多次探讨如何推进深莞惠一体化，签订《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》等系列框架协议。三市规划部门定期召开联席会议，为政府、商界、学术界和其他社会力量提供对话平台。上述规划、纲要和联席会议为深莞惠都市圈协调发展奠定了基础。深圳城市南部区域已实现与香港空间对接，城市内部空间系统井然有序。北部区域仍亟需发展，城市面貌与南部区域差距甚大。东莞城市经济以镇区经济为主，镇区自行招商引资和发展工业，处于显著内部竞争状态，部分镇经济实力甚至超过主城区。惠州主城区围绕西湖已形成优质生活区域，在距离深圳较近的大亚湾和仲恺高新技术产业区均已形成显著产业集聚。以省会城市广州为主的广佛一体化发展的成功，使得计划单列市深圳在区域一体化中面临一定的压力。深莞惠一体化合作①珠江口东岸深圳、东莞、惠州历史同源、文化同根，山水相连、人缘相亲。深莞曾为一个县，后分离设两个县。在行政区划方面，深莞惠长期以来共属一个专区。以大型项目带动配套项目和基础设施发展是城市快速发展的重要战略，形成“产城融合”的模式。深圳的高新技术产业、东莞的加工制造业和惠州的石化产业都是区域发展的龙头项目。东莞村镇收入主要来自于厂房和宿舍（包括农民房屋）的租金和工人的劳务费，形成土地使用效率不高和环境污染等问题。惠州致力于引进重型工业，结合已有的轻工业基础进行发展，但创新性不强，劳动密集型产业的效益难以提升。深莞惠都市圈早年承接香港“三来一补”产业转移，三城市在都市圈发展中竞争与合作并存。深圳经济快速增长为都市圈内首位度最高的城市。深圳以外向型产业为基础，以高新技术产业、物流业、信息产业和文化产业为核心产业。东莞承接来自香港和深圳产业转移，“资源环境换发展”的模式已面临转型瓶颈。惠州拥有生态环境和土地容量的宝贵资源和发展诉求。三个城市间联系逐渐从竞争转向合作。都市圈形成以深圳为中心城市，跨界生产要素丰富，受香港和广州共同辐射影响，包含多个区县镇在内的地理区域。区域融合目标中，深圳空间东向拓展，突出东向经济发展轴，强化开发与惠州邻近的坪山新区。东莞空间结构南向拓展，强化开发与深圳毗邻的松山湖地区。惠州空间结构西向拓展，强化开发与深圳邻近的大亚湾和仲恺高新技术产业开发区等地区。与广佛、深港间深度联合跨界合作相比，深莞惠都市圈正建设大量都市圈重点项目，尚处于合作起步阶段。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》正式批复后，深莞惠设立联席会议。深莞惠经济圈于2014年正式扩容，形成“深圳、东莞、惠州”+“汕尾、河源”的发展格局。②2014年初汕尾市委、市政府向省政府提出《关于请求同意汕尾市加入深莞惠经济圈的请示》，获批准。汕尾的土地资源和深水岸线，河源的土地资源和人力资源都是发展优势。但深莞惠一体化合作涉及跨行政区域和跨部门协作，汕尾和河源更多是服务作用，是深莞惠经济圈力图扩大经济腹地的范围。深圳的金融、物流、文化、会计、律师、评估和咨询等现代服务业，能为区域提供优质和高效的服务支撑。深圳致力于发展研发、设计、营销、管理等总部经济，能有效提高产业集群的创新能力和辐射能力。深圳产业转移首先选择东莞凤岗镇等镇，其次选择惠州惠阳镇隆镇等镇。深莞惠一体化合作主要集中在区域交通一体、产业合作示范、公共服务保障、跨界河流治理和联合空间管治等层面。

深莞惠三市确定党政联席会议制度后，签署多个合作协议，确定了重点推进的合作事项，在规划一体化、产业协调、交通对接和公共服务一体化等层面合作获得初步成效。规划层面经济圈逐步消除对区域内人才、资本和信息跨城流动和市场准入限制，城市间充分考虑城市规划和基础设施的标准统一以实现服务互联互通。产业层面充分利用三地比较优势，实现产业链延伸。创新层面推动三地公共研发平台共享共用，实现区域内大学和科研院所等创新资源共建共享。生活服务层面在政府服务等软环境实现对接。三市重点合作项目包括建立合作机构、推进产业转移和劳动力转移工作、加强交通和能源基础设施的规划建设协调、建立界河和跨界河综合治理合作机制、加强水利和城市防洪基础设施建设协调以联合打击违法行为、建立紧急公共事务及公共服务协调机制、社会治安信息资源共享机制、推进三市深度合作、建立统一的企业招聘信息平台，编制《珠江口东岸区域协调发展总体规划》、协调三市“十二五”总体规划和重大专项规划，加强推进具国际影响力的基地和中心建设、加强区域创新合作、实施产权战略和标准化战略、加强地方法规和政府规章对接、推进多领域信息共享、与珠江口西岸地区合理建设“数字珠三角、统一三市电话号码区号、推进生态环境制度建设、构建统一的区域市场体系和优化区域营商环境”。深圳社会管理体制转型也直接影响珠三角地区其他城市。珠三角社区管理体制转型，但惠州和东莞社区管理体制仍然相对滞后，深莞惠推动规划项目信息共享系统建设，制订社会组织合作机制工作方案，探索建立跨地域活动联合监管机制。广州、深圳和珠海的市辖区与郊区具有显著的社会管理制度差距。近年广州调整行政区划、深圳特区扩展至全市域等措施使得城市改变原有侧重于市辖区的资源配置模式，但市辖区与郊区发展差距仍然显著。深莞惠地区正融入省级结算平台联网，①省级结算平台联网过程中，每个城市将选择1～2家医院作为医保定点医疗机构。推动医保异地结算试点，基本养老保险关系实现无障碍转接，老年人优待服务实现“一证通”等，使得区域内城市居民可根据便捷性和服务优异度选择资源，实现区域社保、医疗、教育等资源的签约联保。同时深莞惠正在全面落实深莞惠黄标车淘汰协议等措施，实现户籍教师资质互认和职业资格证书信息共享。社保定点、医院异地联网结算、职工医保和基本养老保险关系实现无障碍转接。同时深莞惠正研究建立统一的企业招聘信息平台，统一三市电话号码区号，尽可能统一审批范围、标准、程序等。深莞惠正联合处理生活垃圾、建筑垃圾、工业垃圾和污水厂处理研究，减少二次污染。深圳和东莞两市将继续推进茅洲河界河综合治理，加快君子布河及其下游桥陇河和观澜水河道综合治理工程，加强牛湖水、水贝河、鹅公岭河等跨市河流污染共同治理。深莞惠正研究区域购买服务，报告提出积极探索流域排污权交易试点制度，在继续发挥两地政府对流域排污强制管理的同时，发挥市场手段对于生态保护的作用，通过排污权确定和交易促使排污总量得到有效控制，保护区域生态环境。

（三）深圳-粤港澳西岸城际关系分析

深圳向珠江西岸发展受天然阻碍，“自下而上”的乡镇工业化是珠三角西岸城市化的主要动力。珠江西岸地区的城市规模、等级和空间分布较均衡，各城市间缺乏深入实践的系统型协调规划，城市间联系较薄弱。深圳未来拟将珠三角西岸城市作为潜在战略发展方向，因此深圳与珠三角西岸城市间的联系值得关注。

1.深圳-珠海珠海将建设国际宜居城市作为城市发展目标，定位为和谐发展的高品质城市、适宜居住的城市、适宜就业的城市和具有城市特色的城市（《珠海2030空间发展战略规划》）。珠海将高新科技产业和重化工业作为发展重点，积极发展高端生产性服务业、物流业、高新技术产业、旅游业、房地产业和商贸业。城市发展以西部城区、东部城区和横琴新区为核心，建设唐家湾新城、高山工业园、平沙新城，发展高栏港经济区和航空产业园区，形成新型城市发展格局。

2.深圳-中山中山的城市定位为珠江口西岸的地区性中心城市，广东省生态、投资环境良好的适宜居住、创业的城市，以名人文化、岭南水乡为特色的旅游城市。（《中山市城市总体规划（2004～2020）》）中山城市重点发展东部沿海地区，在东部组团南朗地区建设战略新城，实现中心城区向珠江口的空间转型。城市的空间结构规划为“单核双城多片区”，单核指围绕五桂山生态保护区形成城市的生态绿核，双城指形成主城区、东部新城两个城市中心（见图4）。

图4 中山城市发展结构示意图、江门市域城镇体系规划图

资料来源：《中山市城市总体规划（2005～2020）》《江门市城市总体规划（2011-2020）》

3.深圳-江门江门城市定位为珠三角地区西部中心城市，珠三角向粤西沿海地区扩散的重要门户，五邑政治、经济、文化中心，以现代制造业、商贸物流业和旅游业为主导的滨水城市（《江门市城市总体规划（2010～2020）》）。江门市市域城镇空间结构为“两核、四心、四轴、两城镇密集区”。其中，两核是指江门城区为市域核心，开平城区为副核心。四心是指台山城区、鹤山城区、恩平城区、广海为地方性中心。四轴是指以鹤山－江门－开平－恩平主干公路沿线、沿海高速公路、银洲湖为三条发展主轴，台城－广海为发展副轴，其他丘陵山区点状发展的总格局。两城镇密集区是指鹤山－江门市区－银洲湖城镇密集区和开平城区－水口－台山城区的城镇密集区（见图4）。

深圳与粤港澳大湾区西岸城市城际关系的变化是：（1）深圳与珠海、中山间的城际关系较密切，与江门的城际关系较疏远。未来深圳与珠江西岸关系的处理应重点关注与珠海和中山的关系，形成差异化策略。目前粤港澳大湾区西岸城市受区域中心城市的影响并不显著。（2）粤港澳大湾区东岸城市发展需寻求新的空间拓展方向。深圳与粤港澳大湾区西岸城市的关系目前尚不紧密，但随着深中通道（规划）等区域交通基础设施建设，深圳与珠江西岸城市的关系将日益紧密。（3）粤港澳大湾区西岸城市间差异显著，深圳与珠海间合作与竞争并存，中山和江门为深圳潜在的合作伙伴。深圳正规划建设的前海蛇口等片区，与珠海横琴新区、中山翠亨新区等新区的关系值得研究。

4.环珠江口合作广东省委、省政府、住房和城乡建设厅从2004年起陆续推动《珠三角城镇群协调发展规划（2004-2020）》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》等规划，作为珠三角发展的主要区域协调框架。同时正制订《共建优质生活全专项规划》《珠三角绿道网总体规划纲要》《珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划》等专项规划建设，形成区域协调规划框架。

表2 环珠江口重要项目

广东省政府将跨界交通合作、跨界地区合作、生态环境保护合作和协调机制建设作为珠三角地区的近期建设计划。在珠三角湾区研究的基础上，深圳以港口和机场策略为基础，明确提出联手周边城市，共同打造“粤港澳大湾区”的思路。湾区经济具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能、发达的国际交往网络。深圳属于现代服务业经济与创新经济优势并存的城市。环珠江口战略合作协议以香港为核心，积极发展带动区域发展。广东自贸区①据《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定（草案）》，广东自贸区涵盖广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区和珠海横琴新区片区。获批后（2014），环珠江口战略合作进入一个新的发展阶段。

环珠江口战略合作以环珠江口重要项目（见表2）和环珠江口重要区域为基础，其中，环珠江口重要项目包括港珠澳大桥、广深港客运专线、广深西部快速轨道线、莲塘/香园围口岸、深圳前海开发、广州南沙新区开发和珠海横琴新区开发等内容。环珠江口合作区域则划定共同保护区、合作开发区、协商提升区和协作开发区。时间和费用可达性分析中，港珠澳大桥建设后，香港和珠海将得到显著的收益，也有利于沟通珠江东岸和珠江西岸。

改革开放后，深圳从户籍人口仅为3万的边陲小镇迅速发展为常住人口超千万的超大城市，与香港、广州、惠州、东莞和中山等城市相互关系演变均对城市发展形成显著的影响。在行政区经济模式、经济特区体制、自然地理因素和区域经济联系需求的共同影响下，深圳形成了超高速的工业化和城市化进程。与区域其他中心城市不同，深圳发展形成的涓滴效应（对区域欠发达地区经济的有利影响）明显强于极化效应（对区域欠发达地区经济的不利影响），并伴随着一定的回波效应（人口才能够欠发达地区向深圳集聚），表明深圳发展将有助于进一步促进区域内其他城市协同发展。深圳逐步建立与广州的错位发展，向东莞、惠州的产业梯度转移，开辟珠海、中山的经济腹地拓展模式，将有限土地资源释放于更符合城市发展方向的产业，大力推进城市更新和改造，充分运用城际关系以促进城市发展。