如何“协调案件”？——党委政法委执法监督职能沿革与功能再造*

段瑞群

当下，一方面执政党热切期望法学界不断创新发展中国特色社会主义法治理论；另一方面部分学术成果或存在“政治幼稚病”，或以“鹦鹉学舌”的方式论证执政党政策主张，导致相关结论要么脱离国情，要么缺乏学理贡献。有论者称当代中国仍然缺乏扎根现实且在“智识”上“生动”又“强悍”的法学研究。①苏力：《努力创造有更多中国经验的法学》，《文史哲》，2019年第2期，第30页。2导致上述情形的原因是复杂的，但其中一个基础性缘由就是法学界与法律界，特别是与政法界长期缺乏有效信息沟通，或产生隔阂误解，或导致自说自话。这其中争议较大的话题之一就是党委政法委“协调案件”，或者以体制内的概念表述就是党委政法委的执法监督职能。2019年1月13日《中国共产党政法工作条例》颁布实施后，中央政法委正式启动新一轮“十大课题”调研，“加强政法系统执法监督工作研究”被列为重点课题之一，①周斌：《陈一新在全国政法调研工作视频会议上强调，调查研究应常做常新常效》，《法制日报》，2019年3月1日，第1版。并为制定相关专门党内法规或配套规范积极准备。

一、“执法监督”的概念与制度沿革

所谓“执法监督”，通常是指党委政法委对政法单位执法司法活动开展监督工作的概括性称呼。党委政法委执法监督既包括对政法单位各级党员领导干部违法违纪行为的监督，也包括对政法单位适用与执行法律过程与结果的监督，系党委“领导”“管理”政法工作的形式，属于党内监督范畴，②邱水平：《党领导我国法治建设的历史进程及核心理念》，《法学杂志》，2013年第12期。具有政治与法治、实体与程序、宏观与具体、内部与外部统一的特点。③侯效岐：《对党委政法委执法监督的思考》，《甘肃法制报》，2012年7月30日，第2版。经历短暂取消之后，1990年3月6日，中共中央决定恢复设立中央政法委员会。1990年4月2日，中共中央下发《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，明确党委政法委是党委参谋助手，负责宏观指导与协调。1994年3月12日，中共中央办公厅印发中央政法委机关“三定方案”（职能配置、内设机构、人员编制），明确中央政法委是中央领导政法工作的职能部门，具有研究有争议重大疑难案件等职权。1995年6月，中共中央办公厅《关于转发〈中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知〉的通知》（1995年28号文），明确各级党委政法委督促推动大案要案查处，协调政法单位之间有争议的重大疑难案件。随后，各地党委政法委开始探索执法监督工作。④李力：《对党委政法委执法监督工作的思考》，《中共成都市委党校学报》，2006年第2期，第11页；武建中、马立斌、孟润利：《大同政法委强化党内执法监督成效大》，《法制日报》，2004年11月22日，第3版。1998年4月，中央政法委制定《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》（1998年8号文），明确案件协调是执法监督的一种形式，“执法监督”正式成为各级党委政法委一项重要职能。

1999年，为破解涉诉涉法信访案件居高不下的问题，中央政法委要求各级党委政法委加强执法监督工作，开展案件抽查、复查，督办查处政法干警重大违法违纪案件。⑤李亚彪、王苏宁：《中央政法委要求各地深入推进“争创”活动》，《人民日报》，1999年8月26日，第3版。2002年，中央政法委召开全国党委政法委执法监督工作研讨会。各地党委政法委积极推进执法监督规范化、制度化。⑥徐雁：《李明朝在全省党委政法委执法监督工作座谈会上强调，努力加强和改进执法监督工作》，《云南日报》，2002年12月5日，第A02版；丁国强、江志浩：《青岛政法委加大执法监督力度，排查重点信访案件395起查结381起结服375起》，《人民法院报》，2002年12月6日，第4版。为解决实践中执法监督工作随意性大、可操作性不强、机构保障不完善等不足，2005年，中共中央印发《关于加强和改进党对政法工作领导的意见》（2005年15号文），要求各级党委以及纪委、政法委明确执法监督的内容、程序和方法。地方党委政法委逐步制定相关配套制度，开展涉执法监督主题的集中教育整顿活动。⑦周崇华：《着力破解政法综治工作重点难点问题--访宁夏回族自治区党委常委、政法委书记苏德良》，《法制日报》，2008年6月26日，第1版；孔慧：《全市集中教育整顿活动暨党委政法委执法监督工作电视电话会议要求，加强执法监督，促进公正执法》，《商丘日报》，2010年11月17日，第A01版。如2007年，江西省赣州市委政法委围绕源头监督、过程监督、效果跟踪建立了执法监督规章制度，并处理了13名政法干警。①李青：《执法监督是打造高素质的重要一环，与赣州市委政法委书记殷金水对话政法队伍建设》，《法制日报》，2008年11月3日，第3版。2008年12月，中共中央转发了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（2008年19号文）。

2011年，中央政法委召开中央政法委全体会议暨司法体制改革第十次专题汇报会，明确党委政法委执法监督工作要实现“三个有利于”，坚持依法、规范、科学监督。②即“有利于保障党的路线方针政策在政法机关得到贯彻落实，有利于保障宪法和法律在政法机关得到正确实施，有利于把党对政法工作的思想领导、政治领导、组织领导落到实处”。为贯彻落实2005年15号文和2008年19号文，2011年，中央政法委、中纪委、中组部、最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部等八部门联合印发《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》（2011年34号文）。2011年34号文明确党委政法委有权对本级和下级政法单位（包括法院、检察院、公安、国家安全、司法行政及其监狱、矫治等）全部执法活动开展监督，并明确了执法监督的原则、职责和方式、机构和人员、工作纪律和责任等。2011年34号文印发后，中央政法委和各地党委政法委随即召开执法监督工作专题会议，组建专门执法监督部门，配备专门执法监督干部。2011年9月，中央政法委明确党委政法委执法监督不是代替政法单位执法办案，重心是整合监督资源，解决政法工作中倾向性、普遍性问题。③龙平川：《王乐泉在全国部分省（区、市）县级党委政法委建设座谈会上强调，努力打牢政法综治维稳工作基础》，《检察日报》，2011年9月15日，第1版。2012年2月，中央政法委召开全国党委政法委执法监督工作会议，推动2011年34号文的贯彻落实，各地党委政法委陆续制定了执法监督工作实施细则。④廖文根：《王乐泉在党委政法委执法监督工作会议强调，顺应群众期待，规范执法监督，促进严格公正廉洁文明执法》，《人民日报》，2012年2月14日，第4版。2011年34号文是党委政法委执法监督工作的首部正式党内法规，是党委政法委开展执法监督现行有效的核心政策依据，也是中共十八大以来政法领域少有的尚未进行修订或调整的重要文件。

2013年，十八届三中全会要求建立涉法涉诉信访依法终结制度。2014年，根据《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，中央政法委不再集中交办涉法涉诉信访案件。2013年8月，中央政法委出台《关于切实防止冤假错案的规定》，要求各级党委政法委应当支持司法机关依法独立公正行使职权，支持政法单位依法独立负责、协调一致地开展工作，明确“对事实不清、证据不足的案件，不予协调；协调案件时一般不对案件定性和实体处理提出具体意见”。2014年1月，“全国政法工作会议”正式更名为“中央政法工作会议”，明确各级党委要支持政法单位依照宪法法律“独立负责”“协调一致”开展工作，建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度以及责任追究制度。⑤《习近平在中央政法工作会议上强调，坚持严格执法公正司法深化改革，促进社会公平正义保障人民安居乐业》，《人民日报》，2014年1月9日，第1版。2015年3月，中央办公厅、国务院办公厅以及中央政法委分别印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。随后，中央政法委还连续通报了数起干预司法、插手案件的违法违纪典型案例。⑥《中央政法委通报5起干预司法、插手案件处理典型案件》，中国长安网（中央政法委门户网站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2015-11/06/content_11279300．htm，访问时间2019年4月5日；《中央政法委通报7起干预司法活动、插手具体案件处理典型案件》，中国长安网（中央政法委门户网站），http：//www．chinapeace．gov．cn/zixun/2016-02/01/content_11321149．htm，访问时间2019年4月5日。

近几年，特别是2014年中央政法工作会以来，关于党委政法委执法监督工作的公开报道或信息并不多，但是这并不意味着此项工作的暂停。例如，2016年，南京市委政法委将“两学一做”教育实践活动与执法监督工作结合，强化党委政法委执法监督工作职能。①李钟鸣、陈广娟：《南京政法委“两学一做”提升执法监督水平》，法制网，http：//www．legaldaily．com．cn/zfzz/content/2016-08/09/content_6755327．htm，访问时间2019年3月30日。2018年，甘肃省临夏州委政法委组织了数个联合检查组，对基层政法单位执法司法规范化建设开展督查。②《临夏州委政法委督查东乡县执法司法规范化建设工作》，法制网，http：//js．legaldaily．com．cn/content/2018-07/24/content_7600781．htm?node=32260，访问时间2019年3月30日。同年，甘肃省酒泉市金塔县委政法委对该县法院17个方面工作开展执法监督。③《酒泉市金塔县委政法委督查组在县法院开展执法监督检查》，法制网，http：//yn．legaldaily．com．cn/content/2018-08/02/content_7608661．htm?node=37232，访问时间2019年3月30日。部分县委政法委也在积极推进执法监督工作。④《（米脂县）2016年全县党委政法委执法监督工作要点》，米脂政法网，http：//www．mzzf．gov．cn/zfjd/312．html，访问时间2017年11月12日。一方面，各级党委政法委执法监督部门或者扮演着本地区政法单位各项改革的组织者、协调者角色，或者相当部分时间精力在推动落实重大专项工作。例如，云南省委政法委不仅牵头抓总推进法检改革，也在积极推动解决执行难问题。⑤葛晓阳：《云南各级党委政府协力推进司法改革，支持保障有力，司改蹄疾步稳》，《法制日报》，2016年7月16日，第1版；茶莹、杨帆：《发挥统揽全局协调各方的职能作用，云南省委政法委推动法院基本解决执行难》，《人民法院报》，2016年8月14日，第1版。另一方面，各级政法委执法监督职能的集中于协调督办影响国家安全和社会稳定的重大敏感案事件，特别是涉众性经济违法犯罪案件、网络新型集资诈骗等方面。2018年，中共十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大决定。目前，在大幅度压缩机构与编制前提下，自中央政法委到各地党委政法委机关“三定”方案依然保留或新设了“执法监督”专门部门，预示着党委政法委执法监督职能不仅没有削弱，反而为推进更加规范科学的执法监督工作预留了机构与人员空间。

二、“执法监督”的运行与功能发挥

党委政法委执法监督作为党内监督的一种形式，在补救和填充执法司法活动、预防惩处执法司法腐败、推动执法司法公正以及防范化解社会矛盾等方面具有权威性、系统性、实效性等优势。⑥陆海平：《新形势下加强地方党委政法委执法监督职能的思考--学习党的十八届四中全会精神的个人体会》，《广西法治日报》，2014年11月27日，第A02版；王中灵、闫建军、虞幼敏：《政法工作如何走出“塔西佗陷阱”--关于党委政法委加强执法监督工作的思考》，《公安学刊--浙江警察学院学报》，2012年第6期。特别是，近年来各级党委政法委依托执法监督机制在推进执法司法权力监督、化解涉法涉诉信访案件、解决“执法难”、推进执法司法规范化等方面取得了不少成绩。根据2011年34号文规定和各地实践，执法监督主要有以下几种类型。

（一）执法检查执法检查，是指党委政法委定期或临时自行组织或组织政法单位和相关单位成立联合检查组，或直接派员参加政法单位和有关单位成立的联合调查组，对政法单位执法司法工作中存在的突出问题，特别是人民群众反映强烈的突出问题开展执法检查，并督促政法单位整改的监督方式。执法检查的重点包括：第一，政法单位贯彻落实法律法规政策和上级决策部署情况；第二，政法单位及其干警在执法的理念、行为、作风、公信力等方面存在的突出问题；第三，人民群众对政法单位及其领导班子、政法干警意见建议、投诉举报等。例如，2012年山西省委政法委曾对超期羁押、涉案人员非正常死亡、非法插手经济纠纷三类突出问题开展执法大检查。①左燕东：《我省出台党委政法委执法监督实施细则》，《山西日报》，2012年6月13日，第A02版。中央和省级党委政法委可以以执法巡查的方式开展执法检查，即对本级政法单位、下级某政法单位或某地区政法单位执法司法工作的巡查。其他党委政法委可以综合运用明察暗访、社会调查、核查案卷、开展谈话等方式开展执法检查，也可以选聘其他人员参与检查活动。例如，江苏南通市委政法委曾聘请过“政法队伍执法督察员”。②袁晓婕、葛重兵：《强化党委政法委执法监督，我市表彰首批“公正司法示范点”》，《南通日报》，2012年9月16日，第A01版。

（二）案件督办案件督办，是指党委政法委对上级交办的“重大”“复杂”“疑难”案件（主要是上级党委、上级党委政法委、本地党委交办），本级或下级提请督办的涉及国家安全和社会稳定重大案件（主要是本级政法单位党组党委，本级其他党政单位党组党委、下级党委政法委提请），已造成重大影响的涉法涉诉信访案件，可能存在重大问题或涉嫌违法犯罪的重大案件等，进行转办、交办、核查、督办的监督方式。案件督办对于党委政法委的工作水平要求很高，既要避免“越位”干预政法单位正常执法司法，也要防止“缺位”放任执法司法公信力受损。为此，2011年34号文要求建立立项审批、专人负责、通报报告、存档备查、责任倒查等配套制度。同时，部分党委政法委在实践中尝试建立了“负面清单”。例如，青海省委政法委对未按程序批转的案件、未按程序提请督办的案件、越级提请督办的案件、政法部门内部存在意见分歧的案件、涉及已有定论历史遗留问题的案件、党委政法委员会认为不需要督办的其他案件等明确不予督办。③《青海省委政法委等八部门制定党委政法委执法监督工作实施细则》，中国长安网（中央政法委门户网站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2013-01/05/content_6256436．htm，访问时间2017年11月12日。在实践中，案件督办通常是涉法涉诉信访案件。例如，2015年，云南省昭通市委政法委执法监督室到昭阳区就一诉求人上访离婚案不立案问题开展执法监督，要求昭阳区法院对符合相关法律规定条件的案件要依法并按照法定程序给予受理。④《昭通政法委深入一线开展执法监督》，永善长安网，http：//ys．ztzfw．gov．cn/zfjd/07067495254918781379，访问时间2017年11月12日。鉴于涉法涉诉信访已改革，中央和各级党委政法委不再集中交办涉法涉诉信访案件，相关督办数量大幅度减少。

（三）案件及相关政策法律问题协调案件协调，是指党委政法委为统一政法单位在办理重大、敏感、复杂、疑难案件中的执法思想，明确办案原则或方向，确保法律效果、社会效果和政治效果，而对案件处理及相关司法政策、法律问题开展的协调工作。对比“案件督办”，“案件协调”不仅包括“重大”“复杂”和“疑难”案件，还包括“敏感”案件，但这并不意味着“案件协调”的范围更大。该制度设计初衷是协调涉及国家安全和社会稳定的大要案以及“条块”关系中的政策法律问题，即：第一，上级、本级和下级党委、党委政法委、政法单位的交办和提请的涉及国家安全和社会稳定的大要案；第二，政法部门之间（“条”与“条”）、不同地区党委政法委或政法单位之间（“块”与“块”）、下级党委政法委与上级政法单位之间（“块”与“条”）围绕相关案件政策法律问题存在重大分歧或争议，自行协商无法解决的情形。所谓相关政策法律问题协调，主要是指中央和省级党委政法委针对实践中除应由立法、司法解释等法律规范作出的规定事项之外的政策适用、机制衔接等出台指导性文件或规定。例如，天津市委政法委就曾组织制定涉及减刑、假释、社区矫正以及政法干警执法规范化的规范文件。①王志栩：《细化职责，健全制度，完善程序，本市党委政法委执法监督工作走在全国前列》，《天津政法报》，2012年7月13日，第1版。再例如，2019年4月，中央政法委牵头组织的“全国扫黑办”统筹中央政法单位研究制定了涉及“扫黑除恶”的相关司法解释。②周斌：《全国扫黑办首次举行新闻发布会，发布“两高”“两部”关于办理“套路贷”“软暴力”刑事案件等4个意见》，《法制日报》，2019年4月10日，第1版。

有学者曾指出“案件督办”主要是对相关案件办理过程的监督和督促，“案件协调”则是对案件办理的“直接干预”，前者在提升办案质量和效率，防止政法单位之间推诿扯皮，及时依法正确处理案件等方面有大量成功范例，③殷啸虎：《党委政法委在我国政法关系中的功能审视》，《法学》，2012年第6期。后者则在理论界和实务界存在较大争议。“案件协调”原则上不对相关案件定性，不对案件法律程序和实体处理明确意见，不替代政法单位依法履行职权。但是，在案件协调过程中，不可避免将涉及案件事实、法律适用、实体裁决等事项，部分党委政法委还直接列席审委会、检委会。④周崇华：《确保日常执法监督不流于形式，宁夏建立新机制：政法委列席审委会检委会，旁听重大疑难案件》，《法制日报》，2007年1月17日，第2版。特别是，以政法专题会、党委政法委员会会议、党政联席会等形式形成的会议纪要，定性为党内文件，既不能公开，又不能作为司法裁决援引依据，却又要在实践中严格遵守。例如，湖南省怀化市委政法委为开展“严打整治斗争”，就通过重大疑难案件联席会议，要求各政法单位“顶格处理”，实现“稳、准、狠”。⑤李铁岩：《论党委对政法工作的领导与监督》，《湖南公安高等专科学校学报》，2010年第5期。这导致了“冤假错案”往往被归责于党委政法委，⑥刘涛：《“政法冤案”的政治背景阐释》，《环球法律评论》，2012年第3期。或被称为政法体制的“副产品”，或被称为“政策治国”的潜规则。⑦严励：《地方政法委“冤案协调会”的潜规则应该予以废除》，《法学》，2010年第6期。例如，佘祥林案、赵作海案、刘少斌案等重大冤假错案中就存在着党委政法委案件协调的身影。⑧邹坚贞：《政法委组织“联合办案”引发的错案及其平反--刘少斌案始末》，《中国经济周刊》，2015年第13期。吊诡的是，当代中国的政法体制下，案件协调又似乎可不缺少，以至于重大冤假错案纠错亦是党委政法委推动。⑨《浙江政法委介入张氏叔侄错案“女神探”面临调查》，中国长安网（中央政法委门户网站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2013-04/10/content_7265088．htm，访问时间2019年4月7日；娄茧、邢锷、飞跃：《少女遭强暴，刑警却作伥--99湖南省政法委1号督办案件透视》，《检察风云》，1999年第5期。

（四）案件评查案件评查，起源于对涉法涉诉信访案件的处理，并逐渐成为党委政法委执法监督的一项重要机制。案件评查的案件主要是可能存在执法问题、群众反映强烈、有重大社会影响的且法律程序已终结的案件，主要通过调阅案卷、调查走访、座谈交流等方式对案件的事实认定、证据采用、法律适用、法律程序、文书质量、司法作风、党风廉政、执法效果等方面得出评查结论。概述之，评查案件的选择主要关注“热点”（群众和社会关注）、“难点”（结案不息访、非正常访、越级访、重复访）和“重点”（上级或领导批办）案件。⑩左燕东：《我省出台党委政法委执法监督实施细则》，《山西日报》，2012年6月13日，第A02版。

从各地实践来看，党委政法委往往以年为单位，组织统一评查、政法单位评查、指定检察机关评查等。例如，河南省委政法委建立了“政法委组织领导、评查组严格评查、有关部门落实整改、警示教育扩大成果”评查机制。①李新民：《案件评查是加强执法监督的有效机制》，《法制日报》，2009年9月20日，第3版。安徽省委政法委每年组织开展一次执法质量评查活动，在政法单位自行考评的基础上，开展交叉评查和重点案件抽查。②李光明：《朱勇：对上访疑难案件党委应组织评查》，《法制日报》，2010年9月28日，第3版。组织政法单位评查或指定检察机关评查的案件具有一定的部门特性，且往往围绕相关执法司法权力运行中的风险点。③彭旺勤、刘继刚：《浅议正宁县委政法委执法监督工作》，法制网，http：//gs．legaldaily．com．cn/content/2014-04/18/content_5463098．htm，访问时间2019年3月31日。案件评查结果在一定范围内通报，督促相关责任单位或部门整改，并作为领导干部和政法干警考核奖惩重要依据。如发现涉嫌违纪违法犯罪的线索，则移交相关部门处理。

（五）重大执法活动和事项的报告备案重大执法活动和事项的报告备案制度，是党委政法委执法监督职能的基础性机制，即政法单位对于有重大影响的案件、影响公正廉洁执法的突出问题和重大违法违纪案件，制定出台重要执法办案规范性文件，推行重大执法改革，开展专项执法活动或执法检查以及专项治理等情形时，要在规定期限内向党委政法委报告或备案。报告备案制度是请示报告制度在执法监督工作领域中的具体适用。2017年中共中央出台《政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定》；④锦州长安网：《锦州政法系统集中学习贯彻〈政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定〉》，http://www．jzpa．cn/html/content_13882．htm；上海金山区政法综治网：《区司法局党委组织学习 〈政法机关党组织向党委请示报告重大事项规定〉》，http://www．shzgh．org/node2/jinshan/node2654/node2657/u1ai1198875．html等政法系统官方网址，访问时间2019年1月14日。2019年初，中共中央分别印发《政法工作条例》和《重大事项请示报告条例》。⑤《中共中央印发〈中国共产党政法工作条例〉》，《人民日报》，2019年1月19日，第2版；参见《中共中央印发〈中国共产党重大事项请示报告条例〉》，《人民日报》，2019年3月1日，第2版；《加强请示报告工作保证全党团结统一和行动一致--中央办公厅负责人就〈中国共产党重大事项请示报告条例〉答记者问》，《人民日报》，2019年3月1日，第2版。此外，其他已制定出台的多部党内法规也涉及请示报告规定。⑥例如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党机关条例（试行）》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等。参见中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第79～80页。在中共党内的话语体系中“请示”与“报告”的核心区别在于重大事项的决定权，即“事前要请示”，相关事项必须经由上级党组织批准后方可实施；“事后要报告”，相关事项仅需事后报告上级党组织备案审查即可，无须先行请求批准或授权。目前，2011年34号文规定的“重大执法活动和事项的报告备案”制度主要以贯彻执行上述党内法规规定的请示报告制度为准。

（六）执法监督的结果运用鉴于党委政法委执法监督系党内监督，执法监督工作的权威性和严肃性主要也是通过党内相关机制实现。第一，政法单位党组（党委）具有贯彻党委政法委执法监督工作意见的领导责任；党员干警具有执行党委政法委执法监督工作的党员义务。第二，对于拒绝或阻碍党委政法委执法监督工作的政法单位、领导干部、政法干警，党委政法委可以综合运用通报批评，纳入执法档案，提请党委以及党委组织部门、纪检监察部门予以组织调整或纪律处分，抄送上级政法单位等方式予以督促。第三，党委政法委在执法监督中发现的违法违纪线索或情况，主要移交或协助纪检监察部门、司法机关依规依法处理。

三、“执法监督”的渊源与权力属性

党委政法委执法监督的历史传统来源于党委审批案件制度，①方寿生、倪俊刚：《党委政法委执法监督问题研究》，湖北法学会官方网站，ht t p：//w w w．hbf x h．com/ShowArticle_535_1．aspx，访问时间2017年11月13日。而案件审批制度则是党内请示报告制度的体现形式。早在1948年，中共中央就密集出台请示报告相关文件，强化“一元化领导”。1948年1月7日，中共中央制定《关于建立报告制度》，要求各中央局和分局定期向中共中央、中央主席作综合性报告。②《毛泽东选集（第四卷）》，人民出版社，1991年，第1264页。期间，又作出了若干补充指示或规定，细化请示或报告注意事项。9月，中共中央印发《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，较为全面地建立了党内请示报告制度。③《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议（一九四八年九月中共中央政治局会议通过）》，载中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921～1949）（第二十五册）》，中央文献出版社，2011年，第520～529页。

新中国成立后，1953年，由于出现“修正税制”事件，④姜义华：《论五十年代党对国家领导方式的演变》，《开放时代》，1998年第2期。中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》，要求中央人民政府工作中涉及的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，都必须事先请示中共中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，才可以执行，⑤中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编（第4编）》，中央文献出版社，1995年，第67～70页。并逐步形成各级党委“分口”领导政府工作体制。1953年3月14日，彭真向毛泽东及中共中央建议县级及以上各级党委应明确一名党委常委负责司法工作，各级司法机关严格遵守请示报告制度。4月7日，中共中央批示原则同意，并转发全国各级党委要求参照执行。⑥彭真：《加强司法工作（一九五三年三月十四日）》，载中共中央文献编辑委员会编：《彭真文选》，人民出版社，1991年，第239页。但是，随着形势变化，特别是受到“极左”错误思潮影响，各级党委除统管党员干部、党的方针政策的执行、党的思想政治工作外，还直接管生产、管业务，逐步以党委取代政府机构的职能，出现了“某种程度上的倒退”，⑦封丽霞：《政党、国家与法治--改革开放30年中国法治发展透视》，人民出版社，2008年，第190～191页。导致权力过分集中，成为新中国政治建设和发展过程中的一次惨痛教训。⑧段凡：《权力和权利：共置与构建》，人民出版社，2016年，第81页。十一届三中全会后，作为上级党组织领导下级党组织开展工作的请示报告制度也逐渐恢复和健全。1979年复出后重新分管政法工作的彭真明确提出党委不再审批案件，并且要领导和支持法检独立行使职权。⑨彭真：《在全国检察工作座谈会、全国高级人民法院和军事法院院长会议、第三次全国预审工作会议上的讲话（一九七九年七月二十七日）》，彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社，1992年，第178～179页。同年，9月9日，中共中央发布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（1979年64号文件），正式“取消各级党委审批案件的制度”，明确党对政法工作的领导主要是政治、思想、组织领导。自1982年十二大通过的新党章，到2012年十八大修改通过的党章，均对下级党组织向上级党组织请示报告工作作出了明确规定。

需要指出的是，党委政法委执法监督与党委审批案件制度并非同一概念，无论是机制设计还是制度实践均存在重大差异。通常认为，党委政法委执法监督权力渊源系中国共产党领导权与执政权。①李新民：《关于党委加强对政法工作领导的几点思考》，《领导科学》，2008年第17期。但是，领导权是否当然派生出监督权，党委对政法工作的领导权是否必然赋予了党委政法委的执法监督职权，《宪法》文本的相关表述，特别是审判权独立行使的规定，是否与党委政法委执法监督权存在冲突。上述问题，似乎理论上并未阐述清晰，现实中争议颇多，甚至观点尖锐对立。②肖来青：《评否定加强党委执法监督的一些言论》，《红旗文稿》，2004年11期；周永坤：《论党委政法委员会之改革》，《法学》，2012年第5期。在宪法学意义上，“执政党”的概念与“反对党”相对应，主要是指西方议会制下各政党通过竞选获得多数席而执掌国家行政权并主导议会立法的政党，反之则被称为“反对党”。作为人民民主专政的社会主义国家，当代中国并不存在普通政党，中国共产党与各民主党派主要形成了“领导党”与“合作党”“执政党”与“参政党”两对关系，并据此中国共产党的全部活动又可以区分为“领导行为”和“执政行为”。③蒋劲松：《政党的国法治理》，《法学》，2016年第1期。“党的领导”主要是指中国共产党引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现其价值观念、路线、政策而共同奋斗的活动；“党的执政”主要是指中国共产党党员合法地进入和掌控国家职能权力机构，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动，二者在主体、对象、途径、手段、法律效力、处理事务以及权能、来源、范围等方面存在差异，④张恒山：《中国共产党依法执政的观念基础》，《中共中央党校学报》，2015年第3期；郭道晖：《治党：固守陈规还是与时俱进--从革命党到执政党、领导党的历史转变》，《法学》，2002年第7期。从建成“法治中国”的角度来讲，区分党的领导方式与执政方式，不仅是实现党的基本执政方式转向依法执政的关键所在，⑤张恒山：《依法执政：中国共产党执政方式研究》，法律出版社，2012年，第129页。也是实现国家治理现代化的必然路径。

但是，从建设“法治中国”的角度来讲，执政权既不宜从领导权中割裂出来，也不应成为替代领导权的概念。毕竟，客观上中国共产党身兼领导党与执政党双重身份。有学者指出，领导党要监督执政党，无疑就需要一种无私的自我革新精神。⑥蒋清华：《党的领导权与执政权之辨--“执政权”之歧义和误用》，《政治与法律》，2016年第8期。这与近年来中共中央提倡的保持“斗争精神”，一以贯之进行党的“自我革命”等相关论述相契合。⑦《习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，提高防控能力着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展社会大局稳定》，《人民日报》，2019年1月22日，第1版；《习近平在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上发表重要讲话强调，以时不我待只争朝夕的精神投入工作，开创新时代中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》，2018年1月6日，第1版。鉴于当今我国是“宪法+党章”的复合宪制，有学者提出中国共产党是主权之政治代表，而人大则是主权之法律代表的“人民主权双重代表制”的解释，主张中国共产党的领导权在一定范围内应视为一种宪法权力，并推导出党的组织领导权必然包括执政监督权。⑧陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，《法制与社会发展》，2015年第3期。例如，2006年4月，时任中央政法委书记的罗干曾把党对政法工作的领导概况为包括“执法监督”在内的七个方面。⑨罗干:《深入开展社会主义法治理念教育切实加强政法队伍思想政治建设》，载《罗干谈政法综治工作》，中国长安出版社，2015年，第271页。因此，在坚持党对政法工作“政治”“思想”“组织”领导，而非“业务”的前提下，理论上讲党委政法委的执法监督职能与审判机关、检察机关依法独立行使职权，不受“行政机关”“社会团体”和“个人”干涉的宪法规范并不冲突，反而是其保障机制之一。特别是，关于“干涉”“干预”司法审判，执政党无论是从制度建构，还是政策宣教角度均给予了否定性评价；但是“监督”“制约”执法司法却是执政党始终追求的良法善治。

权力本身具有决断属性，不受制约的决断权通常就是专断权或专横权。中国共产党在革命、建设和改革的实践中，借助伦理决断权获得了广大党员干部犹如道德家倡导德性时的那种心悦诚服的自愿服从；通过实现人民权力向国家权力的转化，既获得了合法性保障，也受到了转化形式的制约。①贺海仁：《论中国共产党领导法治化》，《河北法学》，2016年第4期。概述之，中国共产党通过将党的政策主张转化为宪法法律，上升为国家意志，实现了领导权到执政权转化，但同时自身也必然要在宪法法律内活动。如何避免党委政法委执法监督制度成为“党委批案”的变异，如何避免地方党委，特别是领导干部假借请示报告之名，行干预司法审判之实，值得特别警惕。曾有学者深刻地指出，中国地方治理存在着权力变异、权钱勾连、权力寻租等畸变趋向，特别是作为“一把手”的地方党委书记常难以将个人权力欲求、利益谋取与组织利益、组织权力有效区分，甚至陷入前者僭越后者的窘境。②任剑涛：《党权、异地任职与中央控制》，《江苏社会科学》，2010年第6期。近年来，政法系统领导干部，特别是党委政法委“一把手”严重违法乱纪，插手干预执法司法，甚至包庇纵容“黑恶势力”的案例屡见报端。③刘冬梅：《权力不是任性的理由--黑龙江省齐齐哈尔市委政法委原副书记夏继明严重违纪违法案剖析》，《中国纪检监察报》，2019年4月3日第7版；《深圳市委原常委、副书记、政法委书记李华楠被开除党籍和公职》，中央纪委国家监委网站，http://www．ccdi．gov．cn/scdc/sggb/djcf/201904/t20190410_192027．html，访问时间2019年4月13日；《深挖彻查“官伞”“警伞”“庸伞”天津集中通报17起充当黑恶势力“保护伞”典型案例》，中央纪委国家监委网站，http://www．ccdi．gov．cn/yaowen/201904/t20190412_192188．html，访问时间2019年4月13日。

此外，党委政法委执法监督的制度设计与实践也暴露出很多不足与缺陷，主要包括：第一，职责定位不准、监督依据不足。目前，除了党委政法委执法监督外，在党和国家监督体系中还存在着多主体多形式的监督模式，彼此之间的职权分工、边界界定往往并不清晰，导致或多头管理、各自为政，或选择性监督、消极性监督。此外，党委政法委执法监督的依据严重依赖党内法规、党内规范性文件和工作惯例，相关工作程序、工作模式、工作方法、法律文书等缺乏规范性、操作性，甚至存在与法律法规抵触等情形，导致部分党委政法委的执法监督工作或疲于应付或处于停滞状态。④张岳文：《新时期党委政法委执法监督工作转型思考》，湖北省人民政府门户网站，http：//www．hubei．gov．cn/ctfz/201604/t20160408_816491．shtml，访问时间2017年11月12日。第二，监督失范偶有、权力风险较大。实践中，执法监督案件大多数源自于上级党委或本级党委等部门领导批示或相关群众来信来访，部分是通过开展专项性活动获得，特别是“个案监督，没有领导批示，监督就很难奏效”现象较为普遍。⑤吴外信、张勇亮：《加强执法监督工作，完善基层党委政法委工作职能》，《鄂尔多斯日报》，2008年6月2日，第3版。这导致部分领导干部利用党委政法委执法监督机制插手个案，“写条子”“定调子”，甚至干预政法单位依法独立办案。⑥李启佑：《浅谈党委政法委执法监督的工作程序》，《清江论坛》，2007年第1期。第三，监督质效不佳、负面作用凸显。囿于主客观原因，部分地区的党委政法委执法监督质效差强人意。⑦陆海平：《新形势下加强地方党委政法委执法监督职能的思考--学习党的十八届四中全会精神的个人体会》，《广西法治日报》，2014年11月27日，第A02版。党委政法委执法监督重点本应当是政法单位在执法办案中带有普遍性、倾向性或突出性的问题，个案监督不宜也不应是执法监督的全部，但事实上各地个案监督数量不断增加，执法规范化建设不足。①虞文高：《新时期加强和改进党委政法委执法监督工作相关问题研究》，四川长安网，http：//www．sichuanpeace．org．cn/system/20150211/000116986．html，访问时间2017年11月12日。第四，机构建设不足、人员素能不强。实践中，地方党委政法委往往扮演着多重议事协调职能，机构挂牌多、维稳任务重、工作压力大、机构编制少、人员素质不强等情况普遍存在，甚至部分基层党委政法委成为干部“退居二线”的过渡部门。党委政法委执法监督职能对干部的综合素质要求极高，特别是相关执法司法审判业务具有较强的专业属性，如相关从事执法监督的人员缺乏相关职业训练与阅历，将必然导致“外行监督内行”，要么“监督不能”，要么“乱监督”。另外，法官检察官员额制的改革又客观上造成党委政法委机关人员补充不足，执法监督工作面临着尴尬境况。

四、“执法监督”的法治化功能再造

当前，“法治中国”建设重点已从“司法改革”进入“政法改革”新阶段，将推动政法领域整体性、系统性、重构性变革。②新华社：《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议，强调对标重要领域和关键环节改革继续啃硬骨头确保干一件成一件，李克强王沪宁出席》，《人民日报》，2019年1月24日，第1版；陈一新：《勇攀新时代政法领域全面深化改革新高峰》，《人民日报》，2019年1月24日，第9版。全面深化政法领域改革，既要发挥党委政法委职能作用，也要优化改革其职责任务。2014年中央政法工作会，明确党委政法委职能定位是“把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法办事、创造执法环境”。2014年十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“督促依法办事”调整为“督促依法履职”。2019年《中国共产党政法工作条例》对党委政法委“执法监督”等机制予以明确。同年中央政法工作会议要求各级党委政法委健全完善执法监督。③《习近平在中央政法工作会议上强调，全面深入做好新时代政法各项工作，促进社会公平正义保障人民安居乐业》，《人民日报》，2019年1月17日，第1版。当前，党委政法委执法监督机制面临着法治化改造契机。

（一）监督“人”、监督“事”与监督“权”立案登记制实施后，各级法院承办数量始终保持高位运行。与此同时，司法责任制改革后，法官、检察官自由裁量权增大。部分司法人员由于各种原因缺乏独立办案的素质和能力，或案多人少的压力客观导致“萝卜快了不洗泥”，以权徇私、以权谋利的风险加大，甚至出现了以各种“利益交换”为目的的案件“斡旋”，手段和方式具有较强的隐蔽性、专业性，执法司法质效以及公信力面临挑战。例如，近年来查处的“套路贷”重大案件中，往往存在着政法干警职务犯罪问题或线索；在“扫黑除恶”专项工作中，部分政法干警充当黑恶势力的“保护伞”，甘于被“围猎”，有案不查、有证不取、包庇纵容等情况时有出现。此外，效率低、态度差、推诿拖拉等执法作风问题在部分地区和部门也表现突出。以上新问题新情况，需要党委政法委发挥执法监督职能优势。

党委政法委系统内曾有人主张执法监督应当作为公平正义的“最后一道防线”。如此定位党委政法委执法监督职能不仅有违宪法法律规定，更是将作为党内监督的执法监督与作为国家机关的政法单位执法司法相混淆。党委政法委是各级党委领导管理政法工作职能部门，是党委组成部门与专门机构，既非国家机关，更不是国家执法司法机关，绝不能更不应代替、包办执法司法机关职能。党委政法委通过执法监督机制，在政法系统内部确保公检法之间的分工、配合、制约，在政法系统外部排除执法司法非法干预干扰，改善优化执法司法环境，指导督促政法单位公正高效适用执行宪法法律。因此，从某种角度来讲党委政法委“执法监督”，似乎称之为“监督执法”或“监督政法”更为贴切。

监督“人”，监督“事”，还是监督“权”，涉及党委政法委执法监督职能定位。第一，所谓监督“人”，是指党委政法委以加强政法系统党的建设、政法队伍建设为出发点，围绕政法单位的党组（党委）领导核心作用、政法机关基层党组织战斗堡垒作用、党员干警先锋模范作用发挥，围绕政法干警在执法办案中的公正、高效履职以及执法司法作风等开展监督。如果按照监督“人”的思路开展党委政法委执法监督工作，主要依靠党建领导责任制、意识形态工作责任制以及政治督察、纪律作风巡查、违法违纪典型案件通报等党内机制，或需要修改制定加强对政法队伍执法工作监督的党内法规或规范性文件。但是，如果党委政法委执法监督职能定位于监督“人”，则可能降低“执法监督”的专业性，混淆党委政法委队伍建设与法制两大传统业务领域，运行成本较高。此外，更为关键的是监督“人”将导致党委政法委执法监督与纪委监委相关职能的重叠冲突，制度协调、衔接的成本也较高。第二，所谓监督“事”，是指党委政法委以政法单位的具体执法司法业务为出发点，从微观角度，全过程、全流程监督考核政法单位履职情况。以往或现行的执法监督往往以这种模式为主。监督“事”具有监督力度强的优势，但也存在着“干涉司法”的风险；有监督范围广的优势，也存在着“鞭长莫及”的窘境；有监督事项细的优势，也存在着“本领恐慌”的现实。特别是，新一轮机构改革之后，广义的政法工作已扩展到立法、行政、执法、司法、守法、普法等法治建设各领域。党委政法委执法监督立足于监督“事”将导致“协调案件”数量攀升，既不符合“法治中国”理念，也不符合党委政法委的职责定位。第三，所谓监督“权”，是指党委政法委执法监督法治化改造的重点是立足新时期政法机关“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”的“四大任务”，围绕执法司法权运行的关键节点、关键环节、关键事项、关键人物等开展流程监督、质量监管、效果评估、责任追究，并推动政法领域权力运行监督和制约机制建设。监督“权”理应是党委政法委执法监督法治化功能再造的立足点。

此外，新的党委政法委执法监督规范依据，是党内法规，还是党内规范性文件，抑或是国家法律？虽然有学者曾呼吁将党委外部领导行为纳入国家法律调整范围，①黄文艺：《论依法执政基本内涵的更新》，《法制与社会发展》，2014年第5期。但是，立足当下法治建设实际，特别是中共中央坚持党规与国法并行建设的治国理政思路，切实可行的方案之一就是依据《政法工作条例》制定出台关于党委政法委执法监督的专门党内法规，并且要根据《党内法规制定条例》相关规定公开发布。

（二）内部监督、相互监督与体系监督2019年1月23日，中央深改委通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，提出要抓紧完善权力运行监督和制约机制。4月16日，中央政法委举办政法领导干部专题研讨班，提出既要确保有效监督办案权、又要防止以监督为名违规干预案件。②周斌：《郭声琨在政法领导干部专题研讨班上强调，深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神进一步提升新时代政法工作能力和水平》，《法制日报》，2019年4月16日，第1版。围绕完善权责统一、规范有序的执法司法权运行体系，党委政法委应推动健全具有中国特色的执法司法权力监督制约体系。

第一，督促政法单位完善内部监督机制。司法责任制改革后，亟待健全完善新型管理监督机制等相关配套措施。①张晨：《周强在政法领导干部专题研讨班作辅导报告，全面落实司法责任制切实提升审判质效和司法公信力》，《法制日报》，2019年4月17日，第1版。以法院为例，党委政法委应督促指导健全以下内部监督机制：一是审判监督管理。指导推动法院审判监督管理从人盯人、人盯案向全流程、全员额以及重要节点、关键环节的监督管理模式转变。二是院庭长监督。制定院庭长权力清单和责任清单，加强对司法审判程序性事项的依法审核、对审判工作的综合指导、对裁判标准的督促统一、对审判质效的全程监管、对案外干扰的积极排除，以及对司法作风、职业操守的监督。三是审委会监督。推动审判委员会议事规则完善，强化审委会总结审判经验、提炼裁判规则、统一裁判尺度的职能作用。四是惩戒委员会。指导制定法官惩戒委员会章程、工作规则、错案追究办法等规范，完善与纪检监察、检察机关法律监督职能的机制衔接，切实发挥惩戒委员会专业优势、机制特点。五是审级监督。发挥诉讼制度体系优势以及跨行政区域、专业审判机构特点，推动完善审级制度，规范上级法院对下级法院的监督指导。第二，激活政法单位监督制约机制。政法单位之间相互配合、分工合作与相互监督、相互制约并存是中国特色社会主义政法体制的特点与优势。多年实践表明，在重大事项或重大疑难复杂案件办理时，政法单位之间往往分工不足、制约乏力或相互掣肘、程序空转，党委政法委的“协调”与“统筹”既有可能统一了“思想”，整齐了“步伐”，也有可能牺牲了“程序”、放弃了“监督”。因此，党委政法委今后的执法监督工作应激活政法单位之间的监督制约机制，推动政法系统建立执法司法全流程，裁量、质量、权责以及执法公开，为民服务规范化监督体系。其中，检察机关作为国家法律监督机关，在政法系统中具有特殊地位。当前，检察机关正在秉持“双赢多赢共赢”理念，推进“四大检察”（刑事、民事、行政、公益诉讼）建设。②周斌：《张军在政法领导干部专题研讨班上要求，在“三个落实”上用狠劲推动检察职能全面协调充分发展》，《法制日报》，2019年4月18日，第1版。党委政法委应探索将执法监督与检察机关法律监督职能相结合的模式，发挥检察机关“无实际处分”法律监督权的专业优势，加强政法单位之间的监督制约机制建设。第三，整合多元主体监督职能。目前，随着司法体制改革和监察体制改革，党委政法委执法监督与其他外部监督衔接问题出现了很多新情况、新问题。例如，政法委执法监督部门与纪检监察派驻组的衔接，纪检监察派驻组与政法机关内设监察部门的衔接，纪检监察与具有中立性、外部性的法官检察官惩戒委员会的衔接等，以及党委政法委与人大、政协、社会、舆论等监督体系的衔接配合，均迫切需要完善机制，制定规范。以党内监督体系为例，各级党委负责宏观监督政法单位各党组（党委）贯彻党的路线、方针和政策情况，主要针对“块”，系“面”的监督；纪委监委监督主要针对政法单位各级党组织、党员以及全体政法干警遵纪守法的监督，主要监督“人”，系“点”的监督，侧重事后惩处和警示教育；党委政法委执法监督主要针对政法单位执法司法活动的过程和结果开展监督，主要监督“权”，系“线”的监督。统筹“面”“点”“线”的监督，协调“条”（上级政法单位）与“块”（本地党委政府）的关系，沟通党委、人大、政府、政协等党和国家机构，为党委政法委整合多元主体监督合力的制度创设空间广阔。

（三）协调类型、协调层级与案件协调党委政法委协调执法司法个案是争议最大、误解最多的职能，也是其被污名化的重要缘由。党委政法委的案件协调职能与干预司法、审批案件等具有本质区别。干预司法、审批案件无论是从执政党政策主张，还是党规国法制度层面，均已废除，学术界对此也长期呼吁废止。①张文显：《新时期政法工作的实践辩证法》，《法制与社会发展》，2014年第2期；莫纪宏：《论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2015年第1期。有学者认为，改革开放以来党委协调司法从介入个案向关注办案效果延伸、从恢复社会秩序向维护社会稳定转变、从整治突出问题向建构长效机制转变。②刘涛：《当代中国司法工作中的党委协调》，《黑龙江社会科学》，2017年第2期。当下，司法工作面临极为复杂的政治环境与社会环境，多元主体在司法场域中的博弈中往往导致具有天然弱支配性的审判机关处于更加被动的局面，相关履职行为举步维艰，特别是一些重大有分歧的案件或政治性问题，缺乏党委政法委统筹指导与协调沟通，往往很难有效处理。③邱水平：《党领导我国法治建设的历史进程及核心理念》，《法学杂志》，2013年第12期。

即使党委政法委协调个案具有理论与现实双重需求，从某种角度上讲系“不可避免”，协调与督办执法司法个案也绝不应成为党委政法委的日常性和事务性工作，必须坚持定罪、量刑、裁决由政法单位依职权独立作出。实践中，要特别防止两种形式的“被利用”：一是要防止党委政法委“利用”协调案件的职权不当干扰正常执法司法工作，或借此树立“权威”，实现正当或非正当的意图；二是要防止政法单位“利用”党委政法委的“领导”与“管理”实现不履职、不恰当履职或推脱责任、规避风险等意图，让“党委”或“领导”成为冤假错案的“背锅侠”。今后，要结合司法责任制改革，进一步规范党委政法委案件协调的范围、方式、程序和结果运用。党委政法委案件协调应原则上以涉及国家安全、社会稳定的重大疑难复杂刑事案件为主，民商事案件除非涉及重大群体利益、关涉人民群众利益，一般不应予以协调。有限度地协调刑事案件，原则上不协调民商事案件，是各地党委政法委案件协调的经验总结，也是充分发挥公检法分工制约机制，平衡三机关推诿扯皮与利益纠葛，实现自身政策目标的现实需求。④曾军、师亮亮：《地方政法委协调处理刑事案件的制度考察及分析》，《西南政法大学学报》，2012年第2期。

此外，要建立党委政法委案件协调的层级制度，即县市级党委政法委原则上不协调案件，地市级党委政法委原则上不协调民商事案件，省级党委政法委原则上不协调非涉及国家安全、社会稳定的重大民商事案件，中央政法委原则上不协调案件，除非是涉及国家安全、社会稳定的全国性重大案件。同时，案件协调要建立“双提级”与“双报备”制度，即本级政法单位需要协调的案件，要同时报请本级党委政法委和上级政法单位提请上一级党委政法委协调；党委政法委协调案件情况或结果，要同时向上一级党委政法委和本级党委或纪委报备，确保将“执法监督权”系统完备纳入党内监督体系。同时，案件协调也要建立责任倒查和错案追究制度，⑤陈光中、魏晓娜：《论我国司法体制的现代化改革》，《中国法学》，2015年第1期。防止以党委身份或集体领导为借口推脱责任，切实避免权责失衡。