发挥财政职能支持中部崛起战略

□苏慧磊

中部六省地处祖国内陆腹地，起着承东启西、接南进北的作用，在全国地域分工中扮演着十分重要的角色，促进中部崛起战略是落实协调发展理念的重大任务。财政是国家治理的重要基石，在促进中部崛起战略中起着至关重要的作用。晋城市作为中部区域的一个地级市，近年来借势中部崛起战略安排，深入推进财政体制改革、充分发挥财政职能作用，整体经济实力和发展规模明显增强，区域竞争力和影响力显著提升。

一、晋城市简介和产业发展概况

晋城市位于山西省东南部，东枕太行，南临中原，西望黄河，北通幽燕，是山西通往中原的重要门户，有着比较好的区位和交通优势。现辖一市、二区、四县（含开发区），总面积9490平方公里，总人口234万人。晋城的煤炭、煤层气资源丰富。铸造业、煤机装备制造、陶瓷、蚕桑等产业具有发展优势。富士康高精密制造、风电总装基地等高科技产业发展迅速。山水风光、沁河古堡群等旅游资源独具特色，是最佳的旅游康养胜地。

市委、市政府立足晋城实际，顺应时代要求，在2018年1月提出了建设转型综改示范区的先行区、能源革命排头兵的领跑者、对外开放新高地的桥头堡三大目标，吹响了开创新时代美丽晋城高质量转型发展新局面的进军号。晋城发展通过培育新兴产业和传统产业升级两条腿走路的方式进行，主要是瞄准转型战略重点，持续用力抓好五大产业发展：一是煤层气产业，晋城煤层气地质储量达6141亿m3，探明储量3073亿m3，具有资源埋藏浅、开采性好、甲烷纯度高等特点，是目前全国勘探程度最高、煤层气储量条件稳定、开发潜力最好的煤层气气田，是国内最大的煤层气开发利用基地。煤层气产业，对晋城而言既是能源革命的重要内容，又是转型综改的主攻方向。我们将依托煤层气资源禀赋，进行建设全国煤层气“一区三基地一中心”大布局，5年内将产能由现在的每年35亿立方米增加到200亿立方米，为晋城转型提供腾飞的一只翅膀。二是制造业。制造业作为我市着力培育的产业，瞄准了光机电、煤机制造、新能源装备三大主要方向。光机电，着力培育光机电一体化的产业集聚区，利用好“50+10”亿元的产业基金，重点推动富士康光学镜头和光通讯连接的企业入驻光机电产业园。煤机装备，重点抓好金鼎煤机、江淮重工、天巨重工等企业，发展成套煤机装备制造。新能源装备，加快中船重工新能源装备产业园二期和长征动力三元锂电池项目一期建设。轨道交通装备，加快推进清慧制造5000万件轨道交通新型材料结构件项目达产达效。三是铸造业。铸造业升级是我市转型的重要支点，加快建设南村绿色智能铸造创新产业园和晋钢集团智能铸造科技产业园，完成高炉资源优化布局、高炉替代和园区升级。四是煤化工。以兰花集团、天泽集团为龙头，加快“造气岛”建设，建设巴公循环经济产业园区综合改造升级项目，推动传统煤化工向精细化工转变。五是全域旅游。以南太行和太行古堡群为景点依托，以“太行一号国家风景道”为交通依托，以大中原为客源依托，构筑环太行山旅游景区循环圈，打造复合型旅游目的地，叫响叫亮“晋善·晋美·晋城”品牌。

二、2018年财政收支情况及特点

（一）一般公共预算收支情况

2018年全市一般公共预算收入完成125.3亿元，为年初计划的115.5%，同比增长23.6%，增收23.9亿元。其中，税收收入完成87.5亿元，同比增长16.7%，增收12.5亿元；非税收入完成37.8亿元，同比增长43.4%，增收11.4亿元。从收入结构看，全市2018年税收收入87.5亿元，税收收入占一般公共预算收入69.8%，其中增值税、企业所得税和资源税分别为38.1亿元、12.8亿元和16.2亿元，三大主体税种占税收收入76.7%；非税收入37.8亿元，其中国有资源有偿使用收入18.6亿元，专项收入7.7亿元，行政事业性收入2.8亿元。我市属于典型的资源型城市，全市第二产业税收占一般公共预算收入税收比重为77.1%，其中煤炭行业税收占一般公共预算收入税收比重60.2%。

2018年一般公共预算支出228.2亿元，同比增长27.9%，增支49.8亿元。与民生密切相关的支出执行187.3亿元，占全市总支出的82.1%。其中，市本级一般公共预算支出执行57.5亿元，同比增长49%，增支18.9亿元。

（二）全市财政收支运行特点

一是财政收入保持平稳较快增长，收入增幅超过全省平均水平。2018年全市一般公共预算收入总量位居全省第六，增幅位居第四，增幅位次较上年同期提升三位，超过全省平均水平（22.8%）0.8个百分点。二是税收收入增速呈逐季放缓态势，减税降费效应进一步显现。2018年，我市税收收入完成87.5亿元，同比增长16.7%，较第二季度27.1%的增幅下降10.4个百分点，较第三季度19.3%的增幅下降2.6个百分点，呈逐季趋缓态势。在我市经济运行总体平稳的情况下，税收收入逐季放缓，充分表明我市落实国家减税降费的政策效应正在逐步显现。三是主导产业税收拉动作用明显，产业税收结构分化仍然较大。2018年，三次产业税收结构为0.1∶77.1∶22.8，与上年同期的占比基本趋同，税收收入结构总体延续二、三、一的产业顺序结构，与产业结构相协调。其中煤炭行业税收提供的一般公共预算收入达52.7亿元，同比增长21.7%，占税收增长总额的75.2%，占二产税收比重由上年的75%升至78%，占全部税收比重由上年的56.8%升至60%。我市产业结构过度依赖二产、依赖于煤炭等发展不平衡不充分的矛盾依然突出，这也是制约税收收入增长的根本原因。四是积极财政政策聚力增效，民生等重点支出保障有力。2018年，我市一般公共预算支出228.2亿元，同比增长27.9%，增支49.8亿元，增幅位居全省第二。其中，教育、社会保障和就业、医疗卫生等13项民生支出共完成187.3亿元，同比增长27.8%，增支40.8亿元，占全市一般公共预算支出的82%。从支出科目看，20个支出科目中有18个保持不同程度的增长，其中，节能环保支出、交通运输支出、资源勘探信息支出及金融支出增长较快，增幅均在50%以上。

三、2016-2018年中央财政对晋城市转移支付以及人均财政支出对比情况

（一）中央财政对晋城市转移支付情况

近年来，中央财政不断加大对晋城等中部地区资源型城市转移支付力度，极大推动了资源型城市产业转型和可持续发展。

2016年中央下达我市专项转移支付资金240013万元，其中一般公共预算236031万元，政府性基金3982万元。分功能科目来看，主要为教育方面11388万元、文化体育与传媒方面8638万元、社会保障和就业方面52902万元、医疗卫生与计划生育方面19377万元、节能环保方面38234万元、农林水方面44383万元、住房保障方面50539万元。

2017年中央下达我市专项转移支付资金168657万元，其中一般公共预算165152万元，政府性基金3505万元。分功能科目来看，主要为教育方面16256万元、文化体育与传媒方面4202万元、社会保障和就业方面48260万元、医疗卫生与计划生育方面20909万元、节能环保方面17859万元、农林水方面27061万元、交通运输方面9726万元、住房保障方面15378万元。

2018年中央下达我市专项转移支付资金294178万元，其中一般公共预算288292万元，政府性基金5886万元。分功能科目来看，主要为教育方面13955万元、文化体育与传媒方面6722万元、社会保障和就业方面53926万元、医疗卫生与计划生育方面23839万元、节能环保方面102816万元、农林水方面35887万元、住房保障方面42272万元。

三年期间，中央共下达我市专项转移支付资金702848万元，重点支持了以下方面：一是发展公平优质教育。主要用于免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、农村义务教育寄宿制学校后勤保障、普通高中中职教育国家助学金、免学费补助等。二是提升社会保障水平。主要用于基本养老保险、基本生活救助、基本公共就业服务等。三是推进医疗事业发展。主要用于城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助、基本卫生计生服务等。四是加强基本住房保障。主要用于城乡保障性安居工程等。五是加大节能环保支出。主要用于大气污染防治、煤层气抽采补贴、北方地区冬季清洁取暖、生活垃圾分类处理等。六是加快推进乡村振兴。主要用于加快现代农业、农村饮水安全和改善农村人居环境等。

（二）人均财政支出与全国平均水平对比情况

根据公开数据测算，2016年全国一般公共预算支出187841亿元，人均财政支出13585元；山西省一般公共预算支出3442亿元，人均财政支出9348元，较全国水平低4237元；晋城市一般公共预算支出173亿元，人均财政支出7457元，较全国水平低6128元，较全省水平低1891元。2017年全国一般公共预算支出203330亿元，人均财政支出14627元；山西省一般公共预算支出3757亿元，人均财政支出10149元，较全国水平低4478元；晋城市一般公共预算支出179亿元，人均财政支出7682元，较全国水平低6945元，较全省水平低2467元。2018年全国一般公共预算支出220906亿元，人均财政支出15831元；山西省一般公共预算支出4285亿元，人均财政支出11525元，较全国水平低4306元；晋城市一般公共预算支出228亿元，人均财政支出9744元，较全国水平低6087元，较全省水平低1781元。可以看出来，作为中部地区的山西省人均财政支出在全国属于较低水平，在2017年度差距达到30%以上。而晋城市，差距甚至达到48%，而且直至2018年度人均财政支出尚未过万元。反映出中部地区在本级财力有限的前提下，获得的国家财政转移支付资金也较少。

2016-2018年人均财政支出情况

四、相关政策建议

（一）转移支付制度需要进一步完善

目前的转移支付制度可能造成部分地区间一定程度的苦乐不均，有待进一步优化。以晋城市为例，2018年，我市财政总收入完成263.8亿元，其中：国税部门收入完成131.3亿元、地税部门完成收入96.6亿元、财政部门完成收入37.8亿元，政策性退税1.9亿元。2018年我市上划中央、省级收入138.5亿元，占财政总收入的52.5%。其中：上划中央收入88.5亿元，上划省级收入50亿元。2018年上级对我市下达转移支付86.7亿元，比上年增长21.8%。其中：返还性收入0.2亿元，一般性转移支付44.1亿元，专项转移支付42.3亿元。我市上划收入与上级补助收入相抵，我市财政总收入中中央、省级净集中51.8亿元，净集中收入占财政总收入比重高达19.6%。另一方面目前中央和地方间，省市县之间财政事权与支出责任划分还在逐步完善。一般性转移支付占比仍然不高，提前下达比例依然偏低，地方预算的完整性有待提高。专项转移支付下达时间偏晚，有的设立还不够科学，和基层实际情况有偏差，加之资金分配层级多，资金在长途跋涉中难以及时发挥效益。

相关建议：一是建议中央进一步完善转移支付制度，在分配财政资源时，统筹考虑东部、中部、西部地区差异和各省省内地区差异。在分配各类转移支付时兼顾资金分配的公平、效率和激励效果，合理调节地区差异，保障地方政府运转财力。二是在明确划分事权和支出责任基础上，按照“财力下移，服务基层”的原则下放财力，进一步明确政府间收入划分范围，增强地方财政民生保障能力。上级财政部门应完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥市县政府贴近基层，就近管理优势，对保留的专项转移支付进行甄别，属于市县事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目，打破部门利益固化藩篱，促进基本公共服务均等化。

（二）中部地区资源型城市转型发展需要政策扶持

建国以来，资源型城市为国家和地方经济建设做出了巨大贡献，并且在区域发展过程中仍发挥着重要作用。但随着所依赖资源的不断减少，许多城市相继进入资源开发的成熟期和枯竭期，同时城市面临的问题如经济倒退、环境严重污染、失业率高等越来越多，经济发展逐步陷入困境，因此资源型城市转型应当尽早，越到后期转型越困难。晋城市属于典型的资源型城市，无烟煤探明存量为273亿吨，占全国的1/4还要多，年产量占到全国总产量的一半。我们的问题主要表现在，一是产业结构单一。2018年晋城市三次产业税收结构为0.1∶77.1∶22.8，第二产业税收占一般公共预算收入税收比重接近八成，其中煤炭行业税收占一般公共预算收入税收比重为60%。从三次产业税收数据来看，煤炭占比过高，制造业增长乏力，服务业主导优势尚未形成将是制约我市财政收入持续增长的突出难题。二是在整体竞争力和资本、劳动力、技术等要素领域上处于“相对劣势”，营商环境吸引力相对不足。三是由于煤炭开采造成的地表沉陷、山体滑坡、生态破坏、水土流失等灾害已经给人民财产及生命安全造成极大损失和威胁，严重影响了沉陷区群众生产生活和经济社会发展。

相关建议：一是给予资源型城市出台支持接替产业发展政策的主动性。资源型城市要转型就要发展接续替代产业，使城市不再仅仅依赖现有资源发展。国家应当赋予资源型城市“先行先试”的政策主动性，采取财政、税收、金融、土地等政策，扶持替代产业的发展，使产业结构、就业结构等跳出资源的约束陷阱，最终实现经济结构调整，使单一的资源型城市向综合性城市转变。二是加大扶持资源型城市的专项转移支付力度。国家应当对并对“去产能”过程中形成的失业劳动力、贫困人口，予以社会保障资金、教育培训资金等财政支持；提高对采煤沉陷区的资金补助比例，增加对资源型城市扩大就业、消除贫困、维护社会稳定、解决资源型企业历史遗留问题等专项资金补助。三是对资源型城市的基础设施（如电力、电信、水资源）实行差别定价，以提升资源型城市的营商竞争力。

（三）煤层气资源税税率等方面需要调整

我市地处世界储量最大的高煤阶煤层气田之一沁水盆地腹部，煤层气资源量约6070.03亿立方米，已探明可采资源量911.32亿立方米，是目前全国勘探程度最高、煤层气储量条件稳定、开发潜力最好的煤层气气田。但目前我们面临三方面问题，一方面，煤层气税收贡献率低。2018年，我市煤层气产量达到38亿立方米，同比增长7.7%；行业增加值增长11.9%，增速领跑煤炭、化工、冶铸、电力等其它四大工业主导行业，对全市规模工业增长的贡献率达到15.5%。全市煤层气企业利润丰厚，2018年实现主营业务收入101.6亿元，利润总额29.3亿元，但税收贡献率却很低，对全市税收贡献率仅为2.2%，与其产值及行业地位严重不匹配，对地方财力贡献甚少。主要原因之一，就是目前实行的资源税率过低所致。对比现行煤层气企业发展的状况以及我市在煤层气产业发展方面做出的贡献，执行1%的低税率，税负显失公平。另一方面，煤层气抽采造成的环境影响需要大量资金投入进行恢复。煤层气开采大多采用压裂工艺，通过排水采气，增大煤储层的渗透率和孔隙度，提高煤层气的产出率，但对地质层破坏比较严重，造成了地浅中层井水位下降、小泉水干枯断流、土壤植被破坏、水环境污染及乡村道路损毁等后果，需要后续的恢复和治理，晋城人民在造福社会的同时承担了很大的环境经济损失，而国家目前并未对此建立相关补偿机制。第三方面，根据《财政部、国家税务总局关于外国石油公司参与煤层气开采所适用税收政策问题的通知》规定，开采陆上煤层气资源的企业所得税按照开采海洋石油资源的企业所得税规定执行。目前在晋城市抽采煤层气的中外合作企业美中能源公司、亚美大陆煤层气开发公司、格瑞克能源公司必须在天津海税局办理税务登记，但这些企业实际生产经营主要在晋城市范围内，天津市仅凭这一规定就能分享这些中外合作企业的企业所得税，而这些企业的利润全部来源于资源开采地，企业所得税应当在开采地缴纳。

相关建议：一是统一煤层气与天然气资源税税率。煤层气与天然气成分高度相似、热值相当，在同一管道内混输混用。2016年资源税改革后，国家将煤层气列入从价计征改革，设计幅度1%-2%，我省目前执行的是1%的税率。而天然气资源税税率则为6%，两者税率差别较大。煤层气与天然气同质不同税，加之煤层气企业同时享受增值税先征后退等一系列优惠政策，煤层气企业整体税负明显低于天然气企业，可能导致市场价格扭曲，不利于形成合理的资源要素价格形成机制，也不利于市场主体公平竞争。按照税负公平原则，建议参照天然气资源税税率，将煤层气资源税税率调整为6%，进一步完善资源性产品价格形成机制，建立统一规范公平竞争的市场环境。二是加大对煤层气开采环境治理和生态修复转移支付力度。建议参照国家采煤沉陷区相关扶持政策，加大对煤层气开采生态补偿转移支付力度，建立煤层气开采生态补偿长效机制。三是调整中外合作陆上煤层气开采企业在有关海洋税务局办理税务登记的相关规定，相关企业严格按照《中华人民共和国征收管理法》在资源开采地办理税务登记，实现企业所得税税款在开采地全额缴纳和公平税制。