信息化助力我国公共安全治理研究述评

张金海，丁姿

(中国人民公安大学公安政治工作与管理学院，北京 100038)

公共安全作为国家安全的重要组成部分，亟需深入进行理论研究和制度建设，尤其就如何通过信息化手段优化我国公共安全治理水平，更是摆在理论界和实务部门的重要问题。2015年习近平总书记就公共安全工作作出重要指示时强调，“当前公共安全事件易发多发，维护公共安全任务繁重，政法综治战线要主动适应新形势……推进公共安全工作精细化、信息化、法治化，不断提高维护公共安全能力水平，有效防范、化解、管控各类风险，努力建设平安中国。”[1]2017年8月，《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》发布，公共安全信息化成为发展重点。因此，从国家治理的角度来看，信息化已经成为党加强领导、政府转变职能、实现治理体系和治理能力现代化的重要物质基础和必由之路。[2]但目前在信息化视域下考察国家治理体系和治理能力却存在以下不足之处：一是在治理体系建设方面，政府作为元治理力量，信息化程度相对滞后；二是在能力建设方面，政府在面对信息时代的治理问题时，应对能力相对不足。[3]因此，本文通过对中国知网平台(CNKI)上信息化助力我国公共安全治理的相关论文进行检索与梳理，对研究现状进行述评，并对未来研究重点进行预测和展望，以期不断推进信息化助力我国公共安全治理的能力和水平。

一、信息化助力我国公共安全治理的核心概念及理论基础

(一)信息化助力我国公共安全治理的核心概念界定

对信息化助力我国公共安全治理进行研究，首先要明确界定相关的核心概念，即需要对信息技术、信息化、治理、信息化治理、公共安全、公共安全治理等核心概念进行阐释。

国际上通常将信息技术理解为基于计算机的各种软硬件技术。但基于本文的研究目的，笔者结合文献研究后认为，信息技术就是一切与信息的获取、加工、表达、交流、评价等有关，并且可以扩展人的信息功能、促进经济社会发展的技术。之所以对“信息技术”进行明确的概念界定，是因为人们普遍认为信息化就是信息技术在各行各业中的应用，这句话并不全错，但不完整。周宏仁认为，我们在研究信息化理论与实践问题的时候，不能只看到技术的一面，还应该看到技术所带来的经济和社会变革，这样才是真正地抓住了构建信息化理论体系的最本质、最核心的动因。[4]基于此，笔者比较赞同钟义信的观点，即信息化是人类社会发展的一个高级进程，其核心是要通过全体社会成员的共同努力，在经济和社会各个领域充分应用基于现代信息科学技术的先进社会生产工具，创建信息时代社会生产力，推动社会生产关系和上层建筑的改革，使国家的综合实力、社会的文明素质和人民的生活质量不断走向新的现代化水平。[5]

“治理”一词兴起于西方，对其比较权威的界定出自全球治理委员会，即治理是个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。信息化治理是大数据时代背景下，西方发达国家实施整体政府改革，解决组织分化、公共服务碎片等碎片化治理问题所提出的一种治理准则。[6]公共安全是一个相当宽泛的概念，是一个具有多维度、多方面特点的系统。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，可以将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。公共安全的含义通常有广义和狭义之分，广义的公共安全是指不特定多数人的生命、健康、财产、社会生产、工作生活等安全，狭义的公共安全主要包括自然灾害、治安事故、犯罪侵害等。公共安全治理是20世纪80年代兴起于西方的一种理论模式，目前我国公共安全治理在研究视角上主要从风险治理、公共危机治理和应急管理三个路径展开。结合上述分析，笔者认为公共安全治理，即政府或政府主导下的政府与个人或公私机构管理公共安全问题的各种不同方式的总和，是使未发生或已经发生的公共安全问题得以避免或损失降到最低的长效管理过程。

(二)信息化助力我国公共安全治理的理论基础

信息化助力我国公共安全治理作为提升公共安全治理能力的一种新路径，主要是建立在科学—技术—经济—社会互动理论基础之上的。科学—技术—经济—社会互动理论是钟义信基于社会动力学理论提出的，为了更好地解释这一理论，他绘制了科学—技术—经济—社会互动模型(见图1)[7]。

图1 科学—技术—经济—社会互动模型

上述模型分为内圈和外圈。首先，就内圈而言。第一，社会是最基本的存在，其最本质的特征就是不断提出“改善人类生存和发展条件”的需求，这种“需求”既是整个过程的出发点也是归宿。第二，科学研究的方向会自觉或不自觉满足这种“需求”，故凡是符合这种需求的科学研究成果便会得到社会的鼓励和认可，反之则反。第三，科学研究的成果是获得各种理论，但理论不能直接改变世界，这便导致了技术的出现。第四，技术进步的成果是制造和制作成功各种工具，进而被人们直接使用，而新生产工具的出现又会导致劳动者知识和技能的进步，从而孕育出新的社会生产力。第五，新的社会生产力的出现必然要改变旧的社会生产关系，产生新的生产关系，新的生产关系若想长久存在就必然使新的社会物质和精神产品被源源不断地创造出来，不断满足社会的需求。其次，就外圈而言。一旦新的物质和精神产品能够满足社会原来提出的需求以后，新的社会需求又出现了，于是就进入了新的科学—技术—经济—社会互动过程，接着便是更新的需求和更新的互动，直至永远。最后，需要补充说明的是，为了保证主体思路的清晰，在图1中刻意隐藏了一些次要的互动关系，比如社会需要不仅作用于科学也作用于技术和经济，科学的理论能促进技术的发展，反之技术也能促进科学的进步，等等。这便是科学—技术—经济—社会互动理论的基本内容。结合信息化以及公共安全治理的定义，笔者认为科学—技术—经济—社会互动理论能够很好地阐释信息化助力我国公共安全治理研究。

二、检索策略与结果分析

(一)检索方法介绍

限于信息化与公共安全治理研究相关研究期刊数量(高质量期刊较少)以及简化文献检索过程(我国大量期刊库内容均与CNKI期刊库重复)的考虑，本研究的文献检索范围只限定在中国知网(CNKI)学术期刊库内，检索时间不限。通过布尔逻辑定律，并结合研究问题、文献阅读、专家讨论、实验性检索，确定检索式为：“SU=[(信息化+数字化+大数据+人工智能+网络+视频+智慧+区块链+互联网+物联网) * (公共安全治理+公共安全管理)]”。通过初步检索共获得157篇文献，对标题进行人工筛选后剩余147篇。然后，通过阅读摘要，剔除会议介绍、书评、公共安全标准、新闻报道等，研究文献的数量减至100篇。最后，通过阅读全文的方式，获得有效论文86篇(其中包括19篇硕士学位论文)。

(二)阶段划分

通过检索结果发现(如图2所示)，自2006年以来，信息化助力我国公共安全治理的研究开始起步，这与2006年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》时间重合，表明公共安全治理研究是一项公共政策导向的重要议题。从2006年到2019年，信息化助力公共安全治理研究可大致分为三个阶段：(1)起步期(2007-2013年)，在这一阶段整体研究还处于初级阶段，文章数量较少，核心期刊文章更是凤毛麟角。(2)发展期(2013-2017年)，在这一阶段，信息化助力公共安全治理研究进入快速发展阶段。从2013年的3篇快速发展到2017年的26篇，其中核心期刊发表论文数量也有所增长，但总体来说期刊发表的论文水平一般。(3)瓶颈期(2018年至今)，2018年文章发表数量下降到11篇，截至2019年9月，当年文章发表量不足3篇。从研究内容来看，从城市公共安全网络平台建设起步，并逐渐转向社会整体公共安全治理的研究。2013年后各种新技术、新理念不断引入，研究成果迅速增长，并在2017年达到了顶峰。2017年后，研究成果迅速下滑，整个研究陷入瓶颈期。此外，核心期刊数量较少，高质量研究成果匮乏，因此未来的研究还有较大的提升空间。

图2 信息化助力我国公共安全治理研究历年发文数量

(三)主题划分

通过阅读有效文献以及结合科学—技术—经济—社会互动理论得出了大数据—互联网—物联网—视频监控—智慧城市建设的互动模型(见图3)。

图3 大数据—互联网—物联网—视频监控—智慧城市建设的互动模型

根据图3，首先，就内圈而言。第一，智慧城市建设是整个过程的出发点和归宿，智慧城市建设不断需要大数据的助力，而在模型中由大数据的发展所带来的各种改变都最终服务于智慧城市建设。第二，大数据是互联网智慧和意识产生的基础。人们在每时每刻产生的大量的结构性和非结构性数据，分布在网络体系里面，这是互联网大数据兴起的根源，互联网大数据和人工智能结合，为互联网大脑的智慧和意识奠定了基础。第三，物联网是建立在互联网基础之上的，因为互联网在现实的物理世界外新建了一个世界，物联网把两个世界融为了一体。第四，物联网给视频监控技术带来了巨大的市场前景，比如将智能化、网络化思维等引入视频监控技术中，带动了视频监控技术的发展。第五，通过视频监控技术获取海量信息并对这些信息进行分析挖掘，发挥海量信息的潜在价值，更好地服务于智慧城市的建设。其次，就外圈而言。一旦当今信息技术满足智慧城市建设发展的需求以后，新的智慧城市建设需求又出现了，于是就进入了新的大数据—互联网—物联网—视频监控—智慧城市建设互动过程，接着便是更新的需求和更新的互动，直至永远。最后，这个模型只是基于本文理论研究的需要提出，为了保证研究主体思路的清晰也隐藏了很多次要的关系，比如物联网是智慧城市的基础，智慧城市的衡量指标由大数据来体现，物联网是大数据产生的催化剂，视频监控是物联网感知环节的“眼睛”，等等。此外，模型中的“新大数据”、“新互联网”等只是为了方便表述，或许会被新的形式所替代。

结合上述分析，对已获取的86篇论文进行主题划分(见图4)，主要包括：大数据助力我国公共安全治理研究(29篇)、互联网助力我国公共安全治理研究(8篇)、物联网助力我国公共安全治理研究(11篇)、视频监控技术助力我国公共安全治理研究(7篇)、基于智慧城市建设的我国公共安全治理研究(25篇)，其他文章6篇。其他相关主题的研究主要包括：实证案例介绍、公共安全治理信息化的缘起、公民参与公共安全治理信息化建设缺失的研究等。大数据、智慧城市、物联网、互联网、视频监控技术这5个关键词，是实现提高我国治理体系和治理能力现代化建设的技术手段和途径，也确实是实践领域正在迅速发展的方向，如公安机关的情报引导警务模式、上海的智慧城市建设、犯罪侦查和信息研判中视频监控技术的广泛运用、物联网在犯罪侦查中的新角色，以及互联网平台上舆情引导和信息传播等多种功能的发挥。因此，这86篇文章的研究，较为精准地把握了实践前沿，对未来的研究具有重要的启发意义。

图4研究主题分类图

三、信息化助力我国公共安全治理研究现状综述

(一)大数据助力我国公共安全治理研究

大数据助力公共安全治理的核心就是对公共安全事件进行预测，通过分析其掌握的海量数据来预测危机发生的可能及危害程度，但大数据作为一项技术在助力公共安全治理的同时也带来了一定的副作用。丁翔和张海波认为，在风险社会中绝对的安全是不存在的，公共安全通常被作为优选价值，由此大数据分析便可能会侵犯公民个人的自由与隐私以及可能被不法分子和权力机关滥用。[8]张春艳认为，一方面当今世界互联网、物联网、云计算等每时每刻都在产生数据，海量的数据需要更高级的设备处理；另一方面海量信息中只有极少信息是有价值的，如视频录像中只有几秒对侦破犯罪有帮助，因此数据处理增加了财政的负担。[9]大数据助力我国公共安全治理在实践中也面临诸多挑战。高奇琦和陈建林认为，我国政府各部门在履行职责的过程中积累了大量的数据资源，但是政府各部门存在利用大数据技术意识淡薄、能力弱的现状，部门内部以及各部门之间“信息孤岛”现象严重，数据整合能力差。[10]随着大数据技术的不断发展，其在助力我国公共安全治理中的观念、方式方法应不断创新。孙粤文认为，大数据时代应转变城市公共安全治理思维，将风险治理作为城市公共安全治理的逻辑起点。[11]张春艳认为，首先，在大数据时代应提升公共安全的精细化管理，有效满足公众的公共安全需求；其次，构建政府为主体的“政府—社会—市场”协同治理的公共安全治理机制；再次，大数据时代公共安全决策的流程将由危机事件发生后的“应对”转变为危机事件发生前的“预测”；最后，要推动信息技术不断发展，加快信息化基础设施的建设。[12]

(二)互联网助力我国公共安全治理研究

随着互联网技术的普及与发展，越来越多的人正在把现实社会的时间投入到虚拟社会中，然而相伴而生的是虚拟社会公共安全问题频发。方滨兴等认为，互联网领域存在大量危害人民财产、文化和社会安全的信息行为，这对国家公共安全构成严峻挑战。[13]基于此，邓建高等提出了以党政为核心，团结网络运营者、社会组织和广大人民群众的互联网信息行为融合治理策略，即实施基于多主体协作的协同治理、心理疏导的深度治理、社会张力测量的精准治理、社会诱发因素识别和预警的前置治理等策略。[14]然而，受科学技术水平的限制，很多突发事件是无法准确预测的，如地震、群体性事件等。基于此，曾大军等认为，利用互联网上的开源信息可以大大提升突发事件中应急管理的效率，其详细阐述了突发应急事件中开源信息处理的特殊要求与方法，并借助“天网工程”监测和分析了“5.12”汶川地震中网络群体对事件的关注及各类情绪的变化特征，证实了检测和分析开源数据有助于掌握推动该事件发展的重要驱动力，对于决策部门合理分配人力、物力及制定有针对性的控制策略具有重要作用。[15]此外，互联网时代高校依然是公共安全事件的多发地，当今大学生购物、学习、交流等大都依靠互联网，成为网络犯罪的重点针对人群，尤其是西方敌对势力针对大学生的意识形态渗透，已成为严重威胁我国公共安全的重要因素。针对此，郑洁等提出，互联网时代应着力提升师生的意识形态安全素养，增强其政治敏感力与防御能力，努力构建一支集技术、教育艺术、信息化能力等协同发展的高素质意识形态安全教育队伍，并加强大学生的网络德育教育等。[16]

(三)物联网助力我国公共安全治理研究

物联网可以为公共安全事件管理的监测、预警、决策和处置等提供技术支撑，能够有效降低公共安全事件的发生率和危害程度。物联网助力公共安全治理具有两面性：首先，为公共安全监管的智能化提供便利，主要集中在交通、消防、危险物品安全监管、重点场所安全护卫、违法犯罪嫌疑人控制等；其次，物联网技术势必造成现有公共安全管理模式的全新升级，升级阶段就会出现管理的智能化自动化程度不足等问题，而且物联网一旦被恐怖势力或暴力犯罪分子所利用，将会出现大规模、高智能、难以防御的恶性事件。[17]物联网在公共安全中的应用主要集中在城市公共安全、公共安全管理平台建设等方面。随着物联网技术在各个领域的试点和应用推广，迫切需要建立城市各领域物联网管理平台，并最终建成一个综合的城市物联网管理平台。如汤华清利用物联网、Docker 技术开发城市消防安全管理监测平台，[18]张忠义等利用物联网和GPRS等技术，提出了武汉城市内涝监测预警系统的优化设计方案等。[19]赵华伟等利用物联网技术的实时传输功能和云技术的处理技术，设计出了一种新型的公共安全管理平台，并提出要加强我国具有自主知识产权的物联网标准化以及信息安全研究，破除公共安全管理中的“信息孤岛”现象，加强信息安全的防护工作。[20]陆永认为，物联网时代政府应主动构建全新的公共安全防控体系，将物联网开发利用提升为国家战略并加强立法、加强对核心网络的监控等，从各个方面跳出互联网时代的思想藩篱，提高我国公共安全的防范能力和管理水平。[21]

(四) 视频监控技术助力我国公共安全治理研究

视频监控技术作为社会公共安全综合防控体系的重要组成部分，其建设应用程度已经成为衡量城市现代化管理水平的一个重要标志，并在全国范围内迅速发展。视频监控技术可以第一时间发现犯罪行为并进行实时监控，可以根据不同情况对公共交通情况进行常态化巡查，可以实时监控人流较大的宾馆、车站等，及时发现突发事件并迅速处理，而且还可以通过反复观看视频判断事件过程。唐子钊通过问卷的形式对福州市公共视频监控管理的相关工作人员进行了随机抽样调查，发现公共视频系统的建设、应用和维护制度机制不完善，监控的可视化程度不够、信息共享不充分、视频图像资源保存不规范等问题，而这些问题主要是由当前法律法规缺失、管理观念未转变、人才资金缺乏等原因造成的。[22]在改进层面，杨峻提出了完善天津视频监控系统的对策，在加快视频监控系统建设的同时要进一步完善相关法律法规，对视频监控系统进行合理的规范，保护公民的隐私不受非法侵犯，不断完善视频监控系统的建设、管理和维护，确保天津市公共安全视频监控系统适应现代化需求。[23]此外，视频监控技术还被应用于大坝、油气田、隧道等的管理中，如黄本忠等将视屏监控技术融入了陆水水利枢纽大坝安全运行管理系统平台，实现了陆水水利枢纽运行管理的信息化智能化水平。[24]

(五)基于智慧城市的我国公共安全治理研究

智慧城市公共安全治理是充分利用互联网、物联网、云计算等技术对城市事物进行整体感知，增强物与物、人与物之间的联系，全面、精确、及时地掌握危机源的动态发展情况，使信息化技术贯穿事件的预防、控制和善后全过程，实现人与技术的充分融合。夏一雪等首先从理论层面上按照资源层、组织层和运行层等三个框架层面构建了智慧城市公共安全治理模式，形成了公共安全智慧治理的理论体系；在实践层面，就我国智慧城市在公共安全治理实践中存在的问题，从资源系统的整合共享、多元主体的协调互动、突发事件的前馈预控等三个层面进行探索，力图解决应急资源的供给不足、分布失衡、“数据孤岛”等问题；最后在整体模式构建层面，从机构设置、职能定位、组织结构、资源配置、运行机制等方面，对传统城市公共安全治理模式进行了系统性、整体性的变革创新。[25]实践中，智慧城市公共安全治理主要包括城市公共安全管理网络平台建设、智慧社区突发事件应急管理研究等。随着智慧城市的建设，智慧社区突发事件应急管理也列入智慧城市建设重点工程。庞宇提出，智慧社区应急管理需要在充分利用新兴信息技术的基础上，统筹规划运用人力、物力等资源，在常态管理和非常态管理相结合、智慧理念和智能技术相结合、政府主导与全体动员相结合的三个层次上不断完善和提升。[26]

四、结论与展望

(一)研究结论

本文通过布尔逻辑定律，通过相关指标确定检索式，确定了信息化和公共安全治理等关键词，并据此搜集了中国知网(CNKI)2006年1月至2019年9月的86篇学术文章(含学位论文)，然后结合科学—技术—经济—社会互动理论对其进行评述，研究得出以下结论：

一方面，研究成果量少质弱，缺乏理论支撑。首先，从研究趋势来看，关于该议题的研究自2006年开始起步，然后逐渐进入快速发展阶段，到2017年以后明显下降。研究的政策导向意义明显，与实践结合紧密，如实践中不断发展的新技术、新理念都不断地注入到研究中来，如大数据、互联网、物联网、视频监控技术、智慧城市等关键内容都在研究中得以体现。其次，从论文成果上看，存在重复研究的现象，研究的创新度不足，发表在核心期刊的论文较少，研究质量偏低。从检索到的86篇论文看，仅有18篇核心期刊论文。再次，从研究主题上看，对现状、问题研究的相关论文数量较多，深层次的理论探讨和制度构建方面的研究偏弱，为未来的研究提供了较大空间。同时，已有研究也剖析出数据发展作为一把“双刃剑”，需要提前对挑战和困难进行应对。最后，从理论支撑方面，已有研究与实践贴合密切，但缺乏一定的理论支撑，即理论移植较弱。86篇论文的分析框架大都遵循“现状—问题—对策”或“概念界定—现状—问题—对策”的思路，通篇没有一个核心理论，理论基础薄弱。不同研究范式在一个学科的积聚与丰富可以推动该学科的不断发展完善，信息化助力我国公共安全治理虽应以治理理论、行政学理论等为核心，但研究过程中也应考虑移植其他学科理论与方法，移植的过程中还应注意适切性。

另一方面，在研究内容方面，已有研究剖析出不同技术助力公共安全治理的核心能力，如大数据利用海量数据分析有利于预测研判；互联网的发展为优化传统管理结构、拓宽管理平台提供契机；物联网的发展为监管智能化提供便利，也促进管理模式升级；视频监测技术有助于第一时间发现犯罪并进行实时监控；而智慧城市建设将以上信息尽数进行充分整合，增强了物与物、人与物之间的联系，贯穿了事前、事中、事后全过程。但是，第一，在大数据助力我国公共安全治理研究中还应注重发挥协同治理，注重培养大数据技术人才，加强实证研究，建设案例库等。注重协同治理，各方才会在数据开放建设、获取、个人隐私保护等方面发挥积极作用，才会从根本上提升大数据助力公共安全治理的能力和水平；注重培养大数据技术人才，确保数据的正确快速使用，并加强大数据立法建设，努力使大数据负面影响降到最低；加强大数据助力我国公共安全治理的实证研究，并建设相关案例库，使大数据助力我国公共安全治理真正落实落地。第二，在互联网助力我国公共安全治理中要始终秉承“安全”优于“自由”的治理原则，加强网络舆情监控，同时国家要着力培养具备大数据技术和网络舆情管理能力的复合型人才，使网络空间始终掌握在国家手中。第三，在物联网助力我国公共安全治理中应进一步注重加强监管，防止各企业单位等侵犯个人隐私，并在新的公共安全管理模式建设中注重事前预防，防止不法分子利用物联网制造新的公共安全事件等。第四，在视频监控技术助力我国公共安全治理研究中，应进一步完善公共安全视频监控地方立法，通过大量实证研究有效提升公共安全视频监控立法规制中的个人信息权利保护。[27]第五，在基于智慧城市的我国公共安全治理研究中除了加强信息化建设外，还应加强立法和协同治理，充分发挥群众智慧，保护群众权利，真正实现城市公共安全共建共治共享。[28]

(二) 未来展望

习近平总书记在2018年两院院士大会上的重要讲话中指出：“世界正在进入以信息产业为主导的经济发展时期。我们要把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机，以信息化、智慧化为契机，以信息化、智能化为杠杆培育新动能。”该判断为信息化助力我国公共安全治理研究提供了强有力的指导思想。在我国，信息化助力公共安全治理研究一定是理论和实践的密切结合，缺一不可。信息化助力我国公共安全治理本身就是一种应用性的研究，研究只有应用于我国公共安全治理的实践之中，才能具有实际的研究价值，反之实践也能推动理论研究的深化。在实践研究中要结合当地实际，不能盲目照搬，同时要注重风险治理。社会公共安全的治理只有基于当地社会环境，进行战略规划和制度整改，才能达成长治久安[29]，而且要想实现国家公共安全水平的整体提高，必须将风险管理纳入到国家安全管理工作发展的总体规划中去，才可以保证公共安全规划的合理、可行、可操作，实现体制、机制和技术的协调统一。[30]

信息化助力公共安全治理作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，在未来研究中，首先，要不断地针对具体的信息化领域在实践中表现出的问题、趋势、取得的效果等因素进行密切跟踪，结合现代治理理念，不断创新体制机制，完善法律法规和制度保障，充分发挥信息化助力我国公共安全治理发展的潜力。其次，应在理论研究的基础上，加强信息化助力我国公共安全治理的顶层设计。顶层设计是对发展战略在时间、空间的展现形态和发展路线的整体设计，不仅取决于技术，更取决于理念，是战略意图和建设实践之间的“蓝图”，应该具有总体明确性和具体可操作性等特征。[31]最后，要不断探索新技术新方法在我国公共安全治理实践中的应用，构建科学的推广应用体系，以此作为理论向实践领域拓展的突破口。例如，《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》提出，立足建设“平安中国”，进一步建设完善国家应急平台体系，那么如何应用新技术新方法构建国家各层级的应急平台、如何实现信息的共享等是亟需解决的问题，是否可以以一地为试点，建设完成并论证后然后向各地推广，将是一个值得思考的问题。