英国青少年社区足球活动政策变迁的内在逻辑

陈 曦

(武汉体育学院经济与管理学院,湖北 武汉 430079)

“他山之石，可以攻玉”，体育强国与青少年体育活动的发展之间一定有其内在逻辑规律和事实依据。美国生物化学家穆尔曾经说过，所谓科学，包括逻辑和数学在内，都是有关时代的函数，所有科学连同它的理想和成就统统都是如此。英国是现代足球的发源地，自19世纪中叶以来，足球在社区、学校、公共领域的发展和英国青少年足球活动的时代发展之间紧密相连。“倡导联盟框架”一经提出，便成为分析社会变迁过程中如何通过利益群体协同发展以确保愿景实现的理论基础，并且得到社会学、管理学等学科学者们的广泛认同。本文通过对英国青少年足球活动政策，尤其是社区足球政策的梳理，运用倡导联盟框架的进行分析，探讨了英国青少年社区足球活动在基于共同信念的指引下，其政策变迁的内在逻辑，期寄能学习吸收英国青少年社区足球活动的相关经验，搭建我国“青少年社区足球活动”与其他合作伙伴的有效联结。

1 倡导联盟框架及其适用性分析

1.1 倡导联盟框架(ACF)及其相关概念阐释

倡导联盟框架是一种公共政策过程理论，1988年在《政治科学》一书中由保罗·A·萨巴蒂尔(Paul A.Sabatier)与简金斯·史密斯(Jenkins Smith)两位美国学者合作设计提出了“倡导联盟框架”[1](the Advocacy Coalition Framework)，并在两次修正后于2007年提出了最新版的倡导联盟框架图(如图1所示)。

倡导联盟框架关注的核心问题是政策变迁，与其它政策变迁理论相比，它的最大特点是以“倡导联盟(advocacy coalition)”这一组织形式来理解政策子系统运行，且其主要被用于解释政策领域中的决策者或利益集团的组成稳定时，政策却发生了变化的原因。创设性地提出了政策子系统(policy subsystem)、政策信念系统(policy belief system)、政策取向学习(policy-oriented learning)、政策经纪人(policy subsystem)、外部事件(external event)与政策变迁(policy change)之间的多重关系。

图1 倡导联盟框架图

1.2 倡导联盟框架的适用性

倡导联盟框架用政策信念和政策取向学习为逻辑来解释政策变迁，而非采用传统的权力、组织或利益逻辑。其理论被欧美学者首先应用于环保政策、能源政策及社会政策的研究，进而推广到各个政策领域。2003年，帕里什学者将倡导联盟框架运用于分析欧盟的体育政策，2004年和2006年格林和胡里汉运用其理论框架分别分析了英国和加拿大的体育政策[2]。与其他分析理论相比，首先，该理论在欧美社会理论研究中具有较强的适用性，并且对于自下而上和自上而下的政策变迁具有较好的解释力[3]。其次，倡导联盟框架更适合于分析一项政策长期的动态变化。一般而言，政策变迁的研究要求十年或更长的一段观察时间，而且应用倡导联盟框架必须在某个具体的政策领域中存在两个或以上的相对独立的核心意见。基于倡导联盟框架的适用性，本文认为该理论能阐释英国青少年足球活动发展的政策变迁历程，尤其能解释近年来英国青少年社区足球活动的合作伙伴关系的建立问题，这对我国青少年社区足球活动有借鉴意义。

2 “倡导联盟框架”下英国青少年社区足球活动政策变迁的内在逻辑

现代足球起源于英国，英国青少年社区足球基于本土厚重的足球文化土壤和传统的志愿精神产生，经由政府、半官方机构、非盈利组织、社区组织、社会团体、志愿组织、学校和俱乐部等多种组织或多个部门各司其职、相互合作，促使青少年足球运动在社区之间得到广泛的开展。

2.1 英国青少年足球政策子系统的倡导联盟划分

政策子系统指在特定地域范围内，关心某一特定的政策议题的大量政策参与者的集合，不同的倡导联盟是政策子系统的组成部分。英国是普法制国家，英国制定政府政策的常规性步骤一般遵循“问题—委员会—报告—白皮书—议案—法律”这一流程[3]。但具体到体育领域，立法的作用则非常有限，政府主要以项目、计划、建立伙伴关系等的形式推行相关体育政策。所以，在英国，肩负管理与推广青少年足球活动重任的政策子系统的倡导联盟主要有以下三类：

(1)官方机构：教育部(主要负责学校体育，颁布、修订英国体育课程标准以及规定课外体育活动)；文化、媒体和体育部(Department for Culture，Media&Sport以下简称DCMS)；儿童、学校与家庭事务部(Department for Children，Schools and Families，以下简称DCSF)；环境、食品与农村事务部(Department for Environment Food&Rural Affairs，以下简称DEFRA)以及卫生部等[4]。

(2)半官方机构：主要负责竞技体育部分的英国体育理事会(English Sports Council，以下简称ESC)；英格兰体育理事会(Sport England)，负责学校之外的体育参与，使得儿童和青少年自然顺畅地实现从学校到社区足球环境的转换；青少年体育基金会(the Youth Sport Trust)，为1994年成立的非营利性慈善机构，负责学校体育工作和学校俱乐部的等共同治理；英国奥委会以及中央娱乐体育委员会(Central Council of Physical Recreation，以下简称CCPR)；国家健康学会(National Institute for Health and Clinical Excellence，以下简称NICE)。

(3)“铁三角(iron triangles)”(指立法委员会、行政机构和影响单一政府层级的利益集团构成的牢固“铁三角”)关系之外的政策子系统的政策行动者：政策研究者、新闻记者、足球协会和机构、政策社群、青少年、家长和教练群体以及各方行动者由于秉持不同的政策理念组成不同的联盟。

与此同时，活跃在政策形成和执行过程中的各政党所形成的倡导联盟，在每个执政党更迭时期都会深刻影响政策的制定和执行。

2.2 英国社区足球活动政策的年代特点

基于倡导联盟框的视角分析英国青少年足球活动政策变迁时，为了保证对政策变迁过程的分析更为合理，一般将观测期延长到十年以上。我们大致以十年为划分标准，梳理英国青少年社区足球活动政策的变迁历程。

20世纪50至70年代。1952年体育与娱乐中央委员会成立(文化、媒体和体育部DCMS的前身)。1960年体育与娱乐中央委员会主席约翰·沃尔芬登爵士主持完成了《沃尔芬登报告》，其中提出了有关社区体育发展的50多条建议，此后颁布的社区足球活动FitC项目(football in the Community FitC programme)由足球运动员继续教育基金会资助，确保了其后十年社区足球活动能在英国顺利开展。1972年，DCMS颁布《英国全民运动十年计划》成为英国体育的主要核心政策文件，此后每隔十年DCMS会颁布新的文件，以对各年龄层次英国民众开展体育活动进行整体性的指导[5]。

20世纪80年代，英国经济衰退、欧洲一体化等问题影响了社会的稳定，种族骚乱时有发生。撒切尔政府采取了一系列的社会容纳活动，包括“行动体育”项目，希望通过体育活动来加强不同种族之间的沟通和了解，其中足球俱乐部的活动起到了至关重要的作用。DCMS1982年颁布的《社区体育：未来十年》和1988年颁布的《未来五年社区体育发展战略》都着眼于社区来确保足球在青少年中间普及推广工作。1985年成立的足球信托基金Football Trust于2000年变更为足球基金会Football Foundation，由英国政府、英国足球协会和英超公司共同出资用于修缮场馆、发展青少年足球，提供退役运动员就业培训、发展社区等，创立的八年内共使用7.2亿英镑支持5800个项目。80年代起，职业俱乐部和会员制的业余俱乐部作为新的力量一起加入青少年社区足球活动培养工作系统。

20世纪90年代，英国进一步将体育纳入国民健康计划。1994年，英政府通过国家健康学会NICE推行16岁以下青少年为重的“国民健康计划”，NICE提供了15个职位来督导促进体育参与(Physical activity 以下简称PA)在青少年和幼儿中的推广，15个专职人员来协助学校获得相应反馈，从而促进幼儿和青少年的运动的发展。1997年，DCMS通过了《伙伴关系计划》以社区体育节、俱乐部和学校协同参与的方式来促进青少年的体育活动，DCMS颁布了《英国：体育大国》政策，并于2000年推出《全民体育运动的未来计划》；儿童、学校与家庭事务部(DCSF)制定了《儿童计划：形塑光明未来》[6]。

在这个时期，青少年足球政策的制定在之前将足球项目作为社会融合工具的基础上，目标更进一步明确为：希望通过足球运动鼓励青少年养成参与体育活动的习惯，注重足球运动的游戏功能，建立良好的人际关系。相关政策提出儿童不能进行长时间训练和过度化竞争，而应该通过足球享受运动的乐趣，通过足球去探索和发现。

2002年新劳工政府执政，发起全国性的Physical Education and School Sport计划(以下简称PESS)和体育俱乐部链计划(PESSCL)，开创性地决定用PESS来推广基础设施建设。PESS成为此前NICE提出的“加强幼儿和青少年终生参与体育活动”相关政策的又一引擎，国家财政给予PESS启动基础建设资金以及每年1.5亿英镑管理费，以用于投资、资助和开展学校体育活动。除此之外，PESS还吸引了很多的外部供给者，包括中小企业、慈善机构、社会企业和职业足球俱乐部，这些机构一起构成了PESS 的资金来源。PESS更创新的经由joint Department for Education and Skills (DfES)、Department for Culture Media and Sport (DCMS)和Public Service Agreement(PSA)形成伙伴关系。同年颁布的《社区业余体育俱乐部计划》政策的有关条款规定，体育俱乐部在享受税收减免的基础上，还可以根据俱乐部运行情况从发展基金中获得补贴，以减轻社区俱乐部的运营压力，进而提升青少年课余体育活动的参与度[7-8]。

政府机构颁布的体育相关文件将社区体育活动和其他运动项目的参与各方关系界定为伙伴关系(Partnerships)，通过来自企业、非营利部门和政府三个领域建立伙伴关系，在一定程度上解决了当时青少年体育活动参与率降低的问题。

2012年伦敦奥运会提出口号“影响一代人”，确立其主旨为关注所有人群的体育参与，尤其是幼儿和青少年。2012年英国启动National Governing Body 2013/2017 Whole Sport Plan Investment Guidance，DCMS颁布了《让运动成为生活习惯：一项青少年体育新战略》(Creating a sporting habit for life：A new youth sport strategy)的政策文件，制定的富有挑战性的目标为体育参与率每年提高1%，其计划未来五年投入10亿英镑以发展青少年及社区体育。英国教育部于2013年11月公布新政策：《英国国家课程：体育课程学习纲要》(National curriculum in England：Physical education programme of study)[9]。2013 年 11月，英国教育部新修订了《个人、社会、健康与经济教育指南》(Personal，social，health and economic education)的政策。

2015年，为了进一步巩固青少年体育政策的目标，联邦政府颁布了《体育的未来：一个良好国家的新战略》(Sporting Future：A New Strategy for an Active Nation)的政策。2013—2016年，PESS英国政府直接给小学投入4.5亿，进一步的投资引致了新的外部提供者，也使得青少年社区体育活动得到进一步重视。2017 年DCMS投资建立足球体育组织之间的联系，目标是每个中学和多数小学至少和一个当地体育俱乐部建立联系，每个郡级体育部门将有一位官员专门负责学校和社区足球俱乐部的联系事宜，至少建立2 000组当地中学和当地体育俱乐部之间的合作伙伴关系，为青少年离开学校后参与体育锻炼创造便利条件。[5]英格兰体育理事会Sport England建立了专项资金给那些致力于培养终生体育习惯的俱乐部，还提供了资金支持那些帮助青少年养成体育锻炼习惯的非盈利社区团体或组织，该项目已经吸引了 600 多个体育俱乐部和类似团体[10-11]。

对以上英国青少年足球的相关政策进行梳理后可发现政策变迁的特点。显然，如果我们仅将观察的时间范围局限于每项英国青少年足球政策颁布的前后一段时期，我们可能更关注每个计划、项目和战略提出的源起、目的和意义，而忽视了这些计划、项目和战略之间所产生的联盟关系。这种联盟关系随着政策倡导联盟的日益丰富焕发出相互依赖、互相促进的政策学习动力。其次，从20世纪70年代的青少年足球政策单一供给主体，到新千年有关健康、儿童、家庭事务、教育等官方和非官方多元“倡导联盟”供给青少年足球政策的现象日趋明显。第三，随着倡导联盟的多元化发展，近年来，政府更多地通过项目创设、政策经纪人参与、专业论坛举办等形式来推动政策子系统间扩大合作、管控竞争、促进政策学习，青少年社区足球活动伙伴关系成为英国青少年足球发展的特色。最后，笔者对英国青少年足球政策的描述发现，虽然各时期有着不尽相同的政策目标，但政策联盟有着一个贯穿始终的信念体系，信念体系成为联盟间协调合作推动政策变迁的前提和关键。

2.3 英国社区足球活动伙伴关系政策子系统内各联盟的信念分析

政策信念系统是倡导联盟框架解释政策变迁的逻辑起点，是倡导联盟框架的支柱性概念。萨巴蒂尔将信念系统视为一整套基本价值、因果假设和问题认知。倡导联盟内部因共识而凝聚，倡导联盟之间因信念差异而分立。面对同一公共政策时，倡导联盟提出了“信念人”的概念，个体行动者寻找那些具有相同的政策信念的人并联合行动，形成倡导联盟。

英国青少年足球的倡导联盟的共同信念有三个层次。首先，公民社会是英国民众的普遍共识。英国是现代政党制度的发源地，经过300多年的发展与政党更迭，英国形成了较为成熟的政党国家体系。英国实行两党制，由多数党组阁，采取党政合一的执政方式。一方面，政府并不过多地直接参与体育事务；另一方面，民众积极参与公共事务政策制定、管理和实施，崇尚慈善和志愿精神，给英国青少年足球的推广奠定了坚实的基础，给人们自发的支持足球项目开展提供了动力支持。

其次，在没有强大政府供给情形下，青少年足球的发展基于社区体育活动开展成为了英国民众的基本共识，社区成为不同性别、不同地域、不同阶层，儿童和青少年进行足球训练最适宜的场所。植根于社区的青少年足球同当地的体育俱乐部(包括社区中心俱乐部、学校内部的卫星俱乐部)和学校的足球课程的相互衔接，同时英国每个中学与附近社区足球俱乐部进行连接，并与一个或多个体育管理机构直接联结成为有效的青少年足球推广方式，形成了青少年体育参与学校和社区之间的转换的渠道。

构建以学校和社区为基础的足球相关政策内容架构是英国足球政策治理和促进青少年足球参与的最优路径。社区足球活动网络的广泛参与性、活动多样性，可以吸引各种形式的社区倡导联盟，这样的倡导联盟不仅来自职业足球俱乐部、新闻媒体、业余球迷组织、健康组织、教育组织、志愿组织，而且包括社区安保、社区商业机构、地方非营利性组织等10多种不同行业的相关机构，最大范围地争取与社区足球活动产生相关关系的一切联盟形态。在扩大青少年的社区足球活动参与这一共同信念下，不同联盟制定了各自的愿景和目标。

最后，英国民众认为足球对于青少年而言首先是一种游戏，通过足球运动能够提升青少年社交能力，增强青少年的竞争力，形成良好的体育习惯以及培养强健体格。而掌握一项体育技能是进行足球运动的应然所得，培养兴趣比培养技能更有利于青少年身心发展，更有利于促进足球运动的推广。基于这样的共同信念，英国青少年足球的推广不仅来自于体育部门，也来自全民健康、公民教育的有关部门的相互配合。

2.4 英国社区足球活动伙伴关系政策变迁过程分析

“政策信念—政策取向的学习—政策变迁”是倡导联盟框架的一条逻辑主线，政策主体会围绕政策信念开展政策取向的学习活动，政策经纪人和专业论坛为跨联盟之间的学习提供了可能，而政策学习的结果往往引致政策变迁。除联盟内部学习，社会经济条件的变化、公共舆论的变化、统治联盟系统的变化和来自其他子系统的决策和影响的外部事件也会导致政策变迁。

例如，1987年教育和科学大臣肯尼思·贝克向下议院提交了《教育改革议案》，在形成法案这段时间里，全英有5000多份修正案投向国会，在这个过程中，工党和保守党两个联盟经过不断协商，促成了联盟之间的政策取向学习。从1960年代以来英国社区足球的活动实践来看，英国两党将社区作为具有战略意义的治理平台，以人们喜爱的足球项目为工具来解决不同时期的社会问题。但在不同时期、不同政策理念的倡导联盟子系统倡导不同政策方案时，其凭借政策信念转化的因果推理去说服权威决策者或向大众争取民意支持。

统治联盟系统的政党变化也推进了英国青少年社区足球活动的政策变迁。从1979年撒切尔夫人推行自由市场经济理论的保守党至1990年梅杰领导的英国保守党始终认为：包括青少年在内的“大众体育”不再是中央政府的义务[8]。直到1997年，工党托尼·布莱尔政府提出“合作政府”才使得社区成为“新工党”新意识形态的基础性概念，该政府主张社区既是“问题”也是“答案”，青少年社区体足球活动成为推行相关社会政策的有效工具。2000年后，社区发展迎来了“再次扩展”，青少年社区足球活动项目开展的职业化程度提高，项目增加了社区参与、健康改善等重要内容，专项资金投入使得社区足球活动伙伴关系的开展设立了专业的岗位来协调各联盟子系统的伙伴关系。从之前的依赖志愿精神开展社区足球到专人专岗协调社区、俱乐部、学校、社会团体、企业、政府、非政府组织等相互之间的关系是各联盟之间相互学习的有效成果。除了传统倡导联盟外，更多的社会团体、新闻记者、研究者、政策社群也拥有大量机会影响政府相关决策，引导公众舆论的变化。

2010年，联合组阁的卡梅伦政府进一步大力推行的“大社会”计划，吸取了以往的经验教训，发展社区体育活动项目时与社会组织、社区、企业及居民建立广泛的本土战略合作伙伴关系(Local Strategic Partnerships)。这一时期合作伙伴关系建设受到高度重视，不同联盟通过专业论坛、政策经纪人、游说组织共同协商青少年社区足球活动发展思路和政策，以便选择最经济有效的行动方案。本土战略合作伙伴关系中，政府负责提供资金，下放权力到社区，并与社区相关机构签订服务协议，最后由基层组织来完成具体足球项目，给予基层最大的自由以开展符合当地实际情况的特色足球活动，吸引青少年参与。伙伴关系战略希望对现有与青少年足球有所关联的利益相关者建立更广泛的联系，非营利组织、新闻媒体可以为营利性企业开展慈善活动建立合法性获得公众认可，间接获得政府部门的支持。营利性组织能提供信息和资源支持，资源包括企业的资金、知识、信息、关系网络和整合不同资源的能力。

综上所述，英国社区足球活动伙伴关系政策是在英国政治政党更迭情形下，将政策的概念化为不同时期民众普遍支持认同的信念体系，在其信念体系规范下通过来自包括教育、体育、健康、家庭事务、社区公共等不同政策子系统相互协调提出的密切相关的合作性政策项目交织在一起，各政策联盟之间因外部事件和政策学习内部震荡相互激发和影响，并在共同信念体系下构成政策子系统内外之间的一条反馈机制，最终影响英国青少年足球政策变迁的结果。

3 对我国发展青少年足球的相关启示

我国校园足球自推行以来，初步建立了教学、培训、竞赛体系，全国共培训了3万多师资力量，三年来地市级、省级教师培训累计达到20多万人；我国新增的7万多名体育教师中1.5万名有足球背景；共引进360多名外籍足球教练来华任教；编制了1～9年级的360堂课教学大纲和教学视频，对校园足球工作进行“一体化设计”和“一体化推进”。[13]自“校园足球”开展以来，各级体育部门、中小学和地方政府都对足球运动的普及与发展日益重视，借助学校来增加足球在儿童和青少年中间的普及力度，通过开展层次丰富的省市级和全国性比赛来促进普及之后学生能力的提高工作和人才选拔工作。

在倡导联盟的分析框架下分析英国具有特色的青少年社区足球活动发展有利于反观我国开展的青少年社区足球活动。笔者认为，我国青少年足球发展还需要从以下几方面探寻更多的可能性。

3.1 多途径传播青少年足球活动文化，达成参与者信念共识

倡导联盟框架的视角分析推动英国青少年社区足球活动政策变迁内在逻辑可以发现，凝聚稳固政策变迁最关键的因素在于英国足球参与各方普遍达成的对于足球文化、足球价值、足球规律的基本共识和信念体系，这成为认知联结学校、社区、竞技体育的纽带。

我国深化青少年足球活动建设关键在于政府主导下形成的全社会对青少年社区足球活动的建设对足球运动实现体育强国起基础性调节作用的基本共识。政府应当通过多种途径阐明足球的文化、教育和道德价值；肯定足球活动对青少年健康发展的影响，扩大足球项目在青少年群体中间的社会影响力，创设“青少年社区足球活动”和“校园足球活动”的有效联结，以实现核心信念变化，引发足球相关政策变迁。

3.2 建立青少年足球活动多元主体、协同决策的民主化路径

政府应当鼓励社会各阶层、各主体广泛参与到青少年足球活动开展过程，充分发挥民意调查、信息公开、决策咨询机制、听证机制、决策公示、全方位监控机制、评估机制等政策过程的功能，借鉴英国的听证会制度、举办专业论坛吸引更多层次，引入政策经纪人、不同专业人员在不同倡导联盟之间发挥调和作用，共商青少年足球活动政策，使青少年足球政策在宣传、解释和反馈过程中不断得到修正和完善。

应遵循青少年社区足球活动政策研究和决策的科学化路径，拓宽政策研究与政策决策的渠道，提供更多机会让政策研究者形成推动政策的一个联盟系统，在遵循青少年发展的科学理论下引导大众建立广泛认可的信念体系，让政策研究者和政策决策者各施所长。并通过跨联盟和跨系统的政策取向学习，积极采纳体制外联盟的合理意见和诉求，扩大政策制定和决策过程的民主。

3.3 搭建社区、学校与青少年社区足球活动伙伴关系平台，实现校园和社区足球活动有效转换

社区是组成社会生活的细胞，最密切地联系着每个家庭和个体的社会生活和社会关系。在英国，社区学院成为社区教育的重要形式和学校教育的有效补充，联合社区学院和社区周边中小学建立社区足球活动网络、开展青少年足球项目，可以促成资源互补，吸引来自体育、健康、教育组织、志愿组织、中小企业、地方非营利性组织等多种机构的核心社区合作伙伴。

我国传统的学校管理模式中，社区和学校二者之间相对独立。近年来，发展基层社区力量成为处理现阶段我国社会矛盾和满足民众需求的途径。构建社区、学校与青少年社区足球活动伙伴关系平台，一方面可以实现青少年足球开展在校园和社区的链接关系，能更广泛地使得青少年足球活动实现课上和课下的自然联结；另一方面，能通过青少年足球运动在社区开展，吸引争取更多年龄层次的足球爱好者参与。