行政执法与刑事司法衔接的二元格局及其法治后果——以食品药品监管领域的经验为例

刘杨

一、问题与进路

近十多年来，行政执法与刑事司法衔接(以下简称行刑衔接)工作一直受到实务界和学界的高度关注。十八大以来，建设和完善行刑衔接机制被纳入全面推进依法治国的目标体系。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出要“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”①中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29(1).可见，完善行刑衔接的相关制度及运行，不仅是执法部门和司法机关的现实需求，也是推进依法治国、建设法治政府的重要内容。

从制度上看，完善行刑衔接机制具有明确的法律依据。2001 年7 月，国务院便制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，随后，为落实相关工作要求，最高人民检察院于2001 年12 月制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。2004 年3 月和2006 年1 月，最高人民检察院联合其他部门分别颁布了《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》和《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》两部规范性文件。2011 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办公室等八部门共同制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。可见，关于行刑衔接工作的开展和落实，既有法规体系已有相当详备的制度性要求。

从实践来看，完善行刑衔接有迫切的现实需求。随着社会转型加剧，违法犯罪问题日益多样化和复杂化，行政执法和刑事司法体系面临更多的挑战。通畅的行刑衔接机制不仅能保证法律充分发挥其社会控制功能，还能够使法律制度在广泛的领域中保持有效性，以达到通过法治塑造良好社会秩序的目的。而且，在法治政府建设被纳入国家法治建设的总体框架后，进一步完善行刑衔接领域的相关工作，也应当成为深化执法和司法体制改革的重要内容。

目前，学界对行刑衔接问题已有一定研究。既有成果主要运用法学的规范研究和制度分析视角。这些研究考察了当前行刑衔接的相关法规要求和制度设定，并对一些职能领域中的执法和司法实践展开分析，认为行刑衔接在实体、程序和监督等方面存有缺陷[1]。关于实体问题，有学者指出行刑衔接工作在针对特定的“违法行为”时，在行为认定和处罚折抵上均存在着一定程度的困境[2]。针对程序合法性问题，有学者指明，行政证据和刑事证据的转换标准、行政执法和刑事司法的移送方式是确保行刑衔接程序正当性的关键[3]。有关监督机制的问题，既有研究认为检察监督的缺位是造成行刑衔接不畅的重要原因。对此，研究者提出要加强检察机关的实质监督权，并构建检察监督与人大监督的联结机制[4]。

尽管已经关注到行刑衔接工作的各个方面，但既有研究仍然无法全面解释当前的行刑衔接实践困境。既有研究主要关注法律规范和制度的应然要求，没有深入挖掘具体的执法和司法经验，也未能完整揭示行刑衔接的内在体制机制问题。一方面，既有研究未能全面展现行刑衔接的实践(特别是一线实践)机制；另一方面，它们也难以解释为何在当前“有案不移”“有案难移”等问题已经不再凸显的情况下，行刑衔接的相关工作仍然存在阻力。本文力求寻找新的解释视角，不限于从法规和制度出发，更注重考察执法和司法部门的行动偏好和组织间关系，进一步探讨行刑衔接的困境成因和完善思路。一方面，本研究主要关注执法和司法部门的组织间关系，从特定组织对法规和制度的选择偏好来理解行刑衔接的运作机制；另一方面，本研究将以调研经验为基础，用具体的法律效果和社会效果来认识行刑衔接的实践状况。

本文主要围绕食品药品监管(以下简称食药监)领域的经验对行刑衔接的实践机制展开分析和解释，在充分理解行刑衔接实践的合作-对立二元格局后，探讨其具体的法治困境与完善路径。从制度的设定和实践来看，食药监领域的行刑衔接具有代表性。随着社会经济的发展和人民物质生活水平的提高，民众的食品药品安全需求日益增加。近年来，我国食品药品安全事件频发，表明该领域的法律实施亟待完善。在上述背景下，国家除了逐步完善日常监管外，还不断加强针对该领域的违法犯罪打击。为了适应新的形势，各地公安机关开始组建专门的食品药品犯罪侦查队伍，与地方食药监部门、人民检察院、人民法院和食品药品安全委员会一同构成了行刑衔接的组织体系①根据“五部门办法”的规定，各级食品药品安全委员会办公室负责推动建立地区间、部门间食品案件查办联动机制，协调相关部门解决办案协作、涉案物品处置等方面重大问题。可见，食品药品安全委员会在“两法衔接”制度中属于专门的工作协调机构，并不承担执法和司法的实体工作。本文着力于关注“两法衔接”的执法与司法实践，因此暂不将食品安全委员会的工作列入讨论范围之内。。通过考察上述体系的内部结构及日常运行，我们可以了解当前行刑衔接的现实状况，并深入理解执法与司法机构的相互关系与互动逻辑。研究期间，笔者在湖北、广东、浙江等地开展了专题调研，查阅了大量文件和材料，对各部门的工作人员进行深度访谈，并对执法、司法工作做了参与式观察，本文经验主要源自上述调研活动。

二、食品药品行刑衔接实践的二元格局

(一)行刑衔接的预设模式

2015 年12 月22 日，国家食品药品监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全委员会办公室联合颁发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称“五部门办法”)，这为食药监领域的行刑衔接工作提供了一个具体的制度蓝本。

根据“五部门办法”，涉及食药监领域的执法和司法机构在行刑衔接过程中均有较为具体的职能和职责。第一，食药监部门在执法过程中发现犯罪事实或线索，应当主动向公安机关移送案件；第二，公安机关在认可并接受移送后应当立案，并针对案件事实、证据、嫌疑人等启动刑事侦查，证据充分后移交人民检察院；第三，人民检察院依照其法定职能对公安移送案件进行审核，依法决定是否批捕和公诉，同时对行刑衔接过程中各个节点的案件移送和立案工作开展监督；第四，人民法院对人民检察院所提起的公诉开展审判；第五，地方各级食品药品安全委员会承担行刑衔接过程的协调和联动职能，协调各个执法和司法部门的衔接工作，推动不同地区间的案件联合查办。此外，围绕食品药品安全监管，上述部门还应当主动健全相互间的工作协同、线索通报、信息共享、信息发布等机制。

在食品药品安全风险日益严峻的背景下，“五部门办法”的出台反映了司法政策的转向。政策制定者试图通过调整参与部门的具体职责来提高行刑衔接的运作效率，最终达到提升法律实效的目标。具体而言，与以往的执法和司法衔接制度相比，“五部门办法”所预设的行刑衔接模式主要具有以下特点:第一，预设模式强调执法部门必须积极主动地向公安机关移交犯罪案件。长期以来，行政处罚所获罚金是执法部门的重要收益来源，为了保护部门利益，执法部门倾向“以罚代管”。“有案不移”问题构成了行刑衔接的主要障碍。预设模式强调执法部门的移交职责，就是为了克服上述问题。第二，预设模式不仅要求人民检察院行使既定的法律监督职能，还强调其应当积极介入行刑衔接的全过程，在执法部门移送案件、公安机关立案、退回案件行政处罚等环节主动履行监督和建议的职责。第三，预设模式以地方各级食品药品安全委员会为组织基础，设立了覆盖行刑衔接各参与部门和各项程序的协调机制，强调执法和司法机构应当在资源、信息、程序等方面全面开展合作。

总体上，“五部门办法”设定的行刑衔接机制主要致力于调整执法和司法部门的关系模式。为了推动行刑衔接，预设模式强调刑事司法部门应当在一定程度上摈弃以往的被动性和消极性，要求司法机关积极推动制度实施并主动发挥其法律监督职能。具体而言，一方面，预设模式要求人民检察院尽早介入行刑衔接进程。对执法部门不依法移送的涉嫌犯罪的案件，人民检察院可以采取案件调阅查询、提出检察意见等监督措施；另一方面，预设模式要求人民检察院必须对公安机关的初查和立案活动进行全面且实质的监督。公安机关在做出立案、不予立案、撤销案件的决定后，均需要将书面通知抄送同级人民检察院。为了保证人民检察院的上述职责能够得到落实，预设模式还要求行刑衔接的参与部门建立信息平台、决定通报、文书抄送等合作机制。

(二)行刑衔接实践的二元格局

尽管“五部门办法”为食品药品行刑衔接提供了明确的制度框架，但在实践中，各项制度的贯彻情况却存在很大差异。这种差异主要表现为，负责执法阶段工作的部门之间已经建立起正常的合作关系，但它们与监督机关、审判机关之间的信息隔阂和合作壁垒却始终难以消除。具体而言，食药监部门和公安机关在执法阶段便开始合作，双方的信息沟通和工作联动机制都已经相当成熟，它们所掌握的执法权成为了行刑衔接工作的主要推力；而作为监督机关的人民检察院和作为审判机关的人民法院却始终缺乏了解案件情况、掌握执法动向的制度性手段，在整个行刑衔接过程中处于被动和弱势地位。这表明，行刑衔接的各参与部门在实践中形成了的两种完全不同的组织间关系，而基于这两种关系，行刑衔接在总体上呈现出一种二元格局。

1.行刑衔接中的组织合作

在实践中，食药监部门和公安机关在禀赋和职能上形成互补，两者在执法过程中会有协同和联合。食药监部门不仅拥有完备的行政组织体系，还具备专业的产品检验检测能力，能够为公安机关的侦查和立案工作提供人力、设备、技术等方面的支持，而公安机关拥有食药监部门所不具备的执法强制权和威慑力，能够有效化解后者在日常监管中所遭遇到的一些困境。

食药监部门和公安机关的合作通常在行政执法阶段就会有实质进展。在食药监部门开展执法的过程中，执法对象抵抗执法活动的情况时有发生，为了化解执法困境，食药监部门通常选择援引公安机关的强制力和权威，在遭遇执法冲突时请求公安机关支援执法工作，甚至直接与公安机关开展联合执法行动[5]。依法律规定，在这种合作模式下，食药监部门尚未认定违法行为的性质，也没有启动案件移送程序，公安机关的参与并不属于行刑衔接工作范畴。公安机关与食药监部门一同开展的调查、取证、分析等工作，应当认定为行使行政执法权。但是，在联合执法过程中，如果食药监部门和公安机关一致认为执法对象涉嫌犯罪，它们就会针对程序衔接进行工作部署，行刑衔接便可能会提前启动并获得实质性的开展。

在笔者调研的湖北省L 市，食品药品监督管理局在查办案件过程中遇到违法行为涉嫌犯罪的情形，都会在第一时间通知公安局共同参与执法。公安机关因此能够提前掌握案件信息，有利于其推动后续的程序衔接工作。在这种情况下，公安机关虽然以行政执法部门的身份参与案件查处，却会对照司法程序的要求来开展当事人询问、证据提取、案卷制作等方面的活动，这相当于在工作中动用了部分刑事司法权能。据调研发现，L 市近几年办理的食品药品行刑衔接案件几乎都存在此类情况。公安机关在行政执法部门正式移送案件前，已经深度参与案件办理工作，“案前”联合替代“案后”移送是实践中行刑衔接工作的主要启动方式。

作为行政执法部门的食药监部门和作为刑事司法部门的公安机关都倾向于这种“案前”联合的模式，这有利于双方进行信息共享、案情分析、证据转换和程序衔接等工作。依照法律的规定，尽管执法阶段的证据资料不能直接适用于下一步的刑事司法程序，而必须经过严格程序的转换和认定，但通过“案前”的深度参与，司法部门能够掌握准确的案件信息，对案情、证据、当事人等方面的情况都得到了直观、准确的了解。

执法部门和司法部门以“案前”联合代替“案后”衔接的工作方式无疑为程序转换提供了便利。通过“案前”联合，执法部门和司法部门的信息沟通机制得以完善，双方能够及时进行对话、开展合作，衔接工作所带来的信息成本和管理成本大幅降低。但是，我们也应当看到，“案前”联合模式虽然强化了执法部门与司法部门之间的合作关系，却仅能实现行政执法部门与公安机关的有效衔接。在实践中，“案前”联合有效整合了行政执法部门和公安机关的工作，却也割裂了这两者与行刑衔接其他参与部门的联系，进而弱化了行刑衔接的整体效果。

2.行刑衔接中的组织对立

早期的行刑衔接工作时常出现“有案不移”“有案难移”等问题[6]，刑事司法部门打击犯罪的成效因此受到限制。为了避免上述困境，人民检察院在行刑衔接过程中的监督职能受到了政策制定者的重视。通过“五部门办法”的调整，人民检察院的监督权在一定程度上得到了实质性扩张，其监督权不再局限于公安机关提请公诉的案件审查环节，而是延伸至公安机关的初查和立案等环节中。在必要的情况下，人民检察院甚至可以直接对执法部门的法律实施活动进行监督。如“五部门办法”第八条规定:“人民检察院发现食品药品监管部门不依法移送涉嫌犯罪案件线索的，应当及时与食品药品监管部门协商，并可以派员调阅、查询有关案卷材料；对于涉嫌犯罪的，应当提出建议依法移送的检察意见。”

“五部门办法”的设定显示，人民检察院在行刑衔接中的监督职能具有整体性和主动性。人民检察院不仅始终发挥着批捕、立案审查等职能，还可以对行政执法环节进行实质性的监督，而且上述监督权可以由人民检察院主动行使。因此，在实践中，人民检察院需要以积极监督者的身份推动行刑衔接，这也会导致人民检察院与食药监部门、公安机关之间出现结构性的紧张关系。相较于食药监部门与公安机关达成的紧密合作关系，执法部门与人民检察院在行刑衔接中容易产生对立和冲突。

在实践中，人民检察院虽然拥有多项监督权，但其监督手段却比较有限。在当前的执法和司法体制中，食药监部门处于一线位置，执法人员亲临执法场景，直面违法行为，掌握着有关案件事实、证据材料等方面的第一手信息。另外，食药监部门作为特定领域的专业监管机构，拥有更加丰富的知识和技术资源。监管机构基于专业性知识和技术所出具的法律实施意见不仅是司法部门进行法律适用的重要参考依据，更是支撑整个行刑衔接制度的科学基础。由于食药监部门在制度结构中拥有一线信息和专业知识，行政执法部门相对于公安机关和司法机关拥有明显的信息优势。上述信息经由食药监部门的“加工”转化为法律文书、成为“二手材料”后通过案件移送转交公安机关，再通过案件抄送递交人民检察院。在一般情况下，人民检察院只能对案件文书进行形式审查，而仅通过案卷审查的方式开展案件移送监督和立案监督，往往难以保证监督活动的有效性。

行刑衔接的上述实践表明，以案件移送和抄送为主的文书传送机制虽然在形式上实现了部门间的信息沟通，却始终无法从根本上解决行刑衔接参与部门所面临的信息不对称问题。食药监部门凭借体制性的结构位置在一定程度上垄断了案件信息，并凭借信息垄断进一步限制了公安机关、人民检察院和人民法院的信息获取能力。在行刑衔接过程中，食药监部门的信息优势无疑为其规避监督、谋求部门利益提供了便利①关于政府及其部门的自利性研究，参见:陈国权，李院林.政府自利性:问题与对策[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2004(1).。而对于人民检察院而言，监督职能的行使缺乏其他信息渠道的支撑，监督实施始终只能依赖于食药监部门所提供的卷宗材料。由于信息匮乏问题始终存在，人民检察院只能基于职责要求对食药监部门和公安机关保持不信任的倾向，对后两者的移送案件采用更加严格的审核标准。监督者与监督对象在体制结构中原本就容易产生冲突，两者的紧张关系又会被信息不对称机制反复激化，人民检察院和执法部门在行刑衔接过程中的对立由此加深。

三、行刑衔接二元格局的成因——组织学的视角

行刑衔接是一套整合行政监管、执法和司法活动的复杂机制，在食药监领域，行刑衔接涉及各级食药监部门、公安机关、人民检察院、人民法院以及食品药品安全委员会等机构职能，基于组织合作的法律实施活动，会在整体上影响行政和司法体制的内部生态。因此，行刑衔接始终在复杂的体制结构中展开，职能机构在体制中所处的结构性位置、组织机构的部门利益、组织间的具体关系都会影响执法和司法机构的行动倾向，最终影响行刑衔接的实践效果。

马克·格兰诺维特曾提出“内嵌性”概念，用于解释社会与组织关系网络对个人行动的影响和制约。通过比照“内嵌性”理论所描绘的社会关系网络，笔者认为，行政和司法体制中各类职能机构所组成的组织网络结构同样具有“内嵌性”的特征。职能机构的组织化活动嵌入在行政和司法体制的组织关系网络之中，组织行动的内容和形式均会受到上述关系网络结构的影响②已有学者通过执法研究关注到了执法部门的“内嵌性”特征。参见:何艳玲.中国土地执法摇摆现象及其解释[J].法学研究，2013(6).刘磊.街头政治的形成:城管执法困境之分析[J].法学家，2015(4).。具体而言，一方面，组织关系的强弱和重复性会对组织行为产生影响；另一方面，关系网络的位置、结构的差异性也会导致不同的组织过程，从而使职能机构在不同的情况下主动调整自身的行动逻辑[7]。据此，行刑衔接实践呈现二元格局，应当存在组织机制方面的原因。

(一)通过目标责任制实现组织合作

由于行刑衔接工作必须通过部门合作来实现，各参与部门之间的组织关系便可能直接影响衔接的实际效果。具体而言，在具有紧密组织合作关系的部门之间，衔接工作容易达成；而在相互对立、关系疏远的部门之间，行刑衔接则往往难以实现。在实践中，食药监部门与公安机关频繁交流，双方在日常执法工作中相互援助，在总体上建立了紧密的合作关系。食药监部门和公安机关之所以能形成紧密的合作关系，缘于这些部门拥有相近的内部管理制度。食药监部门和公安机关长期处于一线监管和一线执法的位置，主要处理一线事务。一线工作通常远离上级管理者的视野，因此存在难以有效控制的问题③有学者通过研究城管部门的违建执法活动，认为一线部门的绩效与生俱来的难以管理考核。参见:陈柏峰.城镇规划区的违建执法困境及其解释——国家能力的视角[J].法学研究，2015(1).。尽管行政体制的内部管理制度不断优化，依法行政、执法规范化等方面的要求日益严格，一线工作的监管难题仍然在实践中较为普遍。在此情况下，为了捕获一线监管和一线执法的实施状况，也为了制约一线人员，管理者通常采取目标管理制。管理者将工作任务指标化，配套相应的量化考核制度，并将任务指标的完成情况与工作人员的薪酬待遇、职级晋升相挂钩，从而形成对一线监管和一线执法的有效管理[8]。

长期以来，目标管理制度下的各项任务指标均是食药监部门和公安机关的主要工作目标，对相应的执法工作形成了实质性激励。以笔者调研的湖北省L 市为例，L 市食品药品监督管理局每年的罚款任务为100 万元。从2016 年开始，尽管执法罚款的完成额已经不再与执法部门的年度预算相挂钩，但仍然属于上级部门下达的主要考核评价项目。而L 市公安局则给下设的食品药品和环境犯罪侦查大队下达了每年办理8 起案件的任务指标，这对警力配备有限的大队形成了不小的工作压力。

在实践中，食药监部门在监管和执法过程中经常会遇到监管对象抵抗执法的情形，尤其在执法部门进行行政处罚时，执法对象拒不接受处罚决定，甚至暴力抗法的现象时有发生。食药监部门缺乏足够的强制权，对此类问题往往束手无策。在此情况下，公安机关的参与不仅能够对执法对象形成一定的震慑作用，还可以在极端情况下提供强制执法权，进而有效解决上述执法困境。此外，公安机关还时常在行政执法过程中充当见证人的角色，帮助食药监部门在执法对象拒不配合的情况下完成执法程序。

公安机关则主要面临案源缺乏和专业性不足的问题。由于在基层缺乏完善的组织机构网络，公安机关发现食品药品违法犯罪线索的能力不足，在此情况下，公安机关必须依靠食药监部门提供案源，才能完成每年的任务指标。此外，在此类案件办理过程中，公安机关往往缺乏必要的监管知识和执法技术，需要食药监部门提供专业帮助①目前，公安机关组建的食品药品犯罪侦查队伍，都是在本部门原有的人员和组织基础上建立起来的。队伍中的民警暂时还缺乏相应领域的专业知识和技术素养，公安机关也仍未成立配套的专业检验检测机构。。可见，食药监部门和公安机关在目标责任制下拥有同类任务目标，而双方通过日常的互动发现通过组织合作可以实现权能和资源的互补，最终食药监部门和公安机关以目标责任制为基础建立起紧密的合作关系，而且由于上述部门均长期面临任务指标的考核压力，为了顺利完成考核目标，双方必然倾向于保持长期合作，合作关系由此相对稳定。

在实践中，食药监部门和公安机关的上述组织关系影响了双方在行刑衔接工作中的互动逻辑。由于食药监部门和公安机关在日常工作中已经形成了良好的合作，双方具有一定的信任基础，相互之间的组织协调程度高、工作联动能力强。这种日常化的合作关系延伸到行刑衔接工作中，不仅有效协调了差异化的部门利益，还整合了相关的执法和司法职能，法律实施活动也因此能够从执法阶段顺利过渡到司法程序。

(二)部门利益冲突导致组织对立

行刑衔接追求案件办理工作在执法和司法程序之间高效切换，使法规适用尽可能地符合案件事实。从宏观的法治效果来看，行刑衔接机制无疑有利于实现法律的整体目标。在制度设计上，行刑衔接的参与部门较多，这些部门的主要职能和工作目标具有差异，在面对某些具体的事务时往往很难完全达成一致。在行政和司法体制中，独立的部门和机构都具有一定的组织自主性②关于组织机构自主性的研究，参见:[美]斯科特.制度与组织:思想观念与物质利益[M].姚伟，王黎芳，译.北京:中国人民大学出版社，2010:178.，它们在参与法律实施和公共管理过程中都会抱持谋求部门利益的倾向。在大多数情况下，行刑衔接工作可能并未成为执法和司法部门的核心业务或重要事务，因此难以得到这些部门的重视，部门间的消极应付属于常态，尤其在治理资源相对匮乏的情况下，如果缺乏强激励，参与合作的部门往往不会在主职工作和主要业务以外投入过多的人力和物力。

针对上述问题，立法者和政策制定者已经有所顾虑，人民检察院的监督职能在行刑衔接机制中受到高度重视。从“五部门办法”的规定来看，立法者试图建立一套制度化的法律监督机制，这套机制在规范执法和司法衔接程序的同时，也对参与衔接工作的部门和机构形成一定程度的合作激励。在目前的体制下，行刑衔接过程中的监督职能由人民检察院承担，其监督职能和监督范围基本上涵盖了行刑衔接的全过程。然而，在实践中，围绕检察监督权行使所建构的激励机制没有发挥出既定的效果。在工作考评上，大多数执法部门和司法机关尚未针对行刑衔接设定明确的考核标准；在激励手段上，参与部门也缺乏相关的内部考核制度。由于激励目标不够清晰，规则和制度层面的要求便难以转化为刚性约束，无法真正调动参与部门的积极性。

对于食药监部门和公安机关而言，人民检察院推动的监督机制在总体上属于外部监督，而在实践中，如果外部监督无法通过可操作的方式转化为被监督部门的内部组织压力，这种监督方式便仅能产生微弱的激励作用。相反，以目标管理制为核心的内部管理和考核制度，与执法部门和公安机关的工作绩效和部门利益直接关联，也直接影响部门内部人员的利益，因此始终受到部门及其内部人员的高度重视。在现实中，以组织管理和严格考核为基础的监督机制，确实对执法部门和公安机关的工作形成了直接且显著的激励作用。

总之，对于食药监部门和公安机关而言，虽然行刑衔接事务和自身的主体业务都源自法定的职责要求，但两者在日常工作中具有明显的轻重缓急之分，因而形成了不同的激励效果。对于执法和司法部门而言，激励机制始终存在强弱之别，他们面对不同的监督机制采用不同的应对策略。行刑衔接事务主要源自组织外部的需求，且缺乏明确的考核要求，不会给食药监部门和公安机关造成明显的工作压力。而执法罚款数额和犯罪打击量的要求则来自组织内部管理制度，属于食药监部门和公安机关的核心业务范畴，并会带来显著的考核压力，因此，对于各部门而言，完成核心业务无疑比配合行刑衔接更加重要，尤其在上述两项工作出现注意力和目标冲突时，执法和司法部门出于维护部门利益的考虑，内部管理制度所要求的工作内容无疑具有优先性。

执法和司法部门对内部管理要求的侧重，体现了组织自利性对组织行为的深刻影响。在执法和司法体制运行过程中，具有利益冲突的部门在组织网络结构中容易产生对立。在制度上，执法部门和司法部门作为公共权力行使者，应当依法用权和追求社会公益。它们需要自觉克服组织的自利性，实现政府的公共性[9]。基于上述要求，行刑衔接的参与部门应当严格依照相关法规和制度的要求，保障执法和司法程序的流畅衔接，并配合人民检察院的监督。然而在实践中，参与部门的组织自利性始终存在，这种过度追求部门利益的倾向不仅会阻碍行刑衔接的进程，更成为了参与部门规避和对抗监督的动因，导致食药监部门和公安机关始终与监督机关存在对立和冲突。

四、行刑衔接实践呈现二元格局的法治后果

行刑衔接实践所呈现的合作-对立二元格局不仅加深了相关法律实施工作的复杂性，还引发了一系列的消极后果。在实践中，上述二元格局虽然化解了早期行刑衔接工作普遍存在的“有案不移”“有案难移”等问题，却引发了刑事司法权的过度扩张，并削弱了法律监督机制的实际效用。

(一)“案件”联合引发执法和司法失范

在行刑衔接实践中，执法部门和公安机关通过“案前”联合达成组织合作，并以这种合作关系为基础促成了执法和司法的有效衔接。这种工作模式有效纠正了行政执法部门过去在面对涉嫌犯罪案件时的“以罚代刑”倾向[10]，也在一定程度上整合了执法和司法体系，实现了案件从执法程序到司法程序的流畅传递。

但是，当前的“案前”联合模式并不完全符合行刑衔接的内在要求。在一些个案中，执法部门和公安机关过度依赖“案前”联合来推进行刑衔接，这在一定程度上违背了法律程序的设计初衷。立法者和政策制定者之所以强调规范执法与司法的衔接，原因在于执法和司法活动在办案程序、证据标准、组织机构和工作方式等方面均有显著差异。而在“案前”联合模式中，执法部门与公安机关的工作有高度同质化的倾向，两者为了实现协同，往往忽略了执法和司法程序的差异性要求，进而在程序运用、证据认定和法律适用等方面出现混同。

具体而言，“案前”联合本属于行政执法工作范畴，但由于公安机关提前进入并深度参与，行政监管和执法环节中便容易产生具体的刑事司法活动。根据法律程序的要求，公安机关在联合执法过程应适用初查制度，其调查行为应属于行政执法行为，而非刑事司法行为①目前学界对于初查制度的性质仍然存在争议，笔者持执法行为说的观点。参见:徐启明，赵静.论公安机关初查制度[J].山东警察学院学报，2014(1).。但在现实中，公安机关为了实现程序衔接，通常会模糊处理联合执法过程中的工作性质，甚至在行政执法环节中行使诸多司法权力。比如，在收集和调取证据的过程中，由于公安机关从一开始便深度参与行政执法，与执法部门一同开展相关人询问、勘验检查、现场搜查等取证工作，因此能够提前掌握证据。而基于对案情的清晰了解，公安机关可能会忽略行刑衔接的证据转换要求，将行政执法阶段获取到的证据直接适用于刑事司法程序。在这种情况下，公安机关相当于在执法过程中开展刑事侦查工作，扩大了初查的权限范围。虽然跳过证据转换环节并不一定会对案件的事实认定和法律适用产生偏差影响，但这往往会导致行刑衔接工作出现程序瑕疵，最终削弱刑事司法进程的合法性。

上述经验表明，公安机关容易在“案前”联合过程中混淆初查和侦查的界限。按照侦办刑事案件的相关程序规定，公安机关必须在正式立案后方能行使刑事侦查权，进而开展收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据等相关活动。而在实践中，公安机关在立案前便深度参与案件的行政执法环节，并开展了一系列实质性的司法工作，进而造成执法权和司法权的混用，而且司法权的扩张也造成了行政执法工作的失范。执法部门发起“案前”联合，原本是想通过援引公安机关的职能和权威来保障行政执法进程。但是，联合执法不仅为司法权的扩张提供了空间，也使执法部门容易在刑事侦查权的推动下越出法定轨道，甚至有可能损害执法对象的合法权益。

(二)组织对立造成监督失灵

在早期的实践中，检察监督长期处于缺位状态，造成行政执法与刑事司法衔接不畅[11]，但通过近年来多项法规制度的出台和推行，上述问题已经得到初步解决。对“五部门办法”进行分析可以看出，行刑衔接中的检察监督制度已经比较完善，人民检察院在执法和司法衔接过程中拥有了全面且实质的监督权。人民检察院不仅负责行使司法和执法程序转换的案件审查权，还能够干预食药监部门和公安机关的具体法律实施活动。然而在实践中，上述监督制度的发挥始终受到行政和司法体制结构的制约。由于被监督部门与人民检察院的冲突始终存在，加上信息不对称所造成组织对立的深化，行刑衔接过程中的检察监督时常失灵。

一方面，组织对立消解了监督机关和被监督部门之间的合作基础。行刑衔接强调部门间的组织合作，立法者为此制定了一系列促进部门间合作的制度。这些制度主要包括行政执法部门、公安机关、人民检察院、人民法院之间的线索通报、案件移送、信息共享、信息发布等工作机制。上述工作机制需要各部门相互间的积极配合，尤其需要作为监督对象的行政执法部门和公安机关之间的主动合作，然而由于监管部门和公安机关始终存在组织自利性，监督对象会因为谋求部门利益与人民检察院形成结构性的对立关系。这种对立状态消解了部门间的合作基础，导致行刑衔接的相关制度始终难以在实践中发挥作用。合作机制的失效使得人民检察院无法通过部门间的正常制度渠道开展监督，实践中的检察监督被扭曲为一种片面的监督机制。这一机制不仅过度依赖监督机关的单向度工作，而且只能依靠卷宗文书进行形式审查，检察监督的效力因此难以保证。

另一方面，组织对立切断了监督机关与被监督部门之间的信息沟通，进而影响了部门间的相互信任。法律监督工作依赖完善的信息机制，监督机关需要在全面了解被监督部门具体工作的情况下，才能有针对性地行使监督职能。在当前的行刑衔接实践中，案件的具体信息基本被行政执法部门所垄断，尽管公安机关也能够深度参与执法，但其与执法部门的紧密合作关系反而强化了一线部门的信息优势。在上述情况下，被监督部门出于规避监督的动机，往往缺乏与人民检察院开展信息沟通的积极性，而同时人民检察院缺少深入了解执法部门和公安机关具体工作的有效手段，监督机关与被监督部门的信息不对称问题一直无法解决。信息机制的缺失限制了监督机关的主动性，削弱了人民检察院的监督能力。在难以及时完整地了解监督事务的情况下，监督机关必然容易对监督对象产生不信任感，而双方信任度的缺失，无疑会进一步加深组织间的对立。

综上所述，行刑衔接实践中的法律监督权失灵是组织机制的一个连锁过程。基于组织自利性而形成的组织对立消解了行刑衔接的合作机制，从而塑造出一种过度依赖人民检察院的单向监督机制，而信息沟通机制的缺失又进一步限制了人民检察院的监督能力，使得行刑衔接实践中的监督权无法得到有效发挥。总体上，检察监督的失灵对行刑衔接的规范化进程构成了直接障碍，失去有效监督的行政执法部门和公安机关更容易在衔接过程中片面追求部门利益，使法律制度的实施过程不断偏离原定目标。

结论与启示

本文尝试从组织网络结构的视角对行政执法与刑事司法衔接展开考察与分析，主要关注实践中各类执法和司法部门的组织间关系，以及组织关系对组织行为的影响。在实践中，执法和司法部门间的合作与对立塑造了行刑衔接的二元格局。在当前的行政和司法体制结构下，行刑衔接实践呈现二元格局有其深刻的组织原因。监管部门和公安机关在目标责任制下拥有相近的压力，它们在日常执法工作中实现联合，达成了紧密的合作关系，而人民检察院肩负监督衔接运转的职责，在体制结构中与被监督部门存在结构性冲突，而且这种冲突被部门间的信息不对称问题所激化，导致监督机关和被监督部门之间的对立不断加深。上述二元格局虽然解决了早期行刑衔接工作中存在的部分问题，却给后续的执法和司法工作带来了新的挑战。监管部门和公安机关之间的紧密合作关系容易造成执法和司法程序的失范，而人民检察院与其他部门的对立使自身在整个制度系统中处于孤立状态，法律监督权能的行使失去了组织基础。

行刑衔接的法治后果为我们审视和反思当前的法制建设提供了有价值的参考。作为旨在提升国家打击违法犯罪能力的一种法律运作机制，行刑衔接致力于增强执法权和司法权的运行效度，进而实现国家权力的整合。当前的经验表明，完善的法规和制度仅仅是法治的必备要素之一，法律的实施必须依靠执法和司法体制的良性运转，尤其在行刑衔接这类涉及众多职能部门、牵动不同组织关系的法律实践机制中，各类公共职能部门之间保持良性互动和积极配合，既能够有效避免法律目标在制度运转过程中发生耗散[12]，也有利于法律制度发挥出其整体性的功效。