从“行政吸纳社会”到“行政吸纳服务”:中国国家-社会组织关系的变迁——以D 市S 镇志愿者协会为例

蔡长昆，沈琪瑶

一、导论

过去几十年间，尽管受到一定限制，中国的社会组织仍得到一定的成长和发展。伴随着经济的快速发展，社会问题日趋增多，公众对公共服务的多元化需求增强，社会治理越来越需要社会组织的参与。社会组织通过政府购买服务或社会捐赠，深入参与国家治理，分散了政府的财政压力和直面公众的压力，已成为提供社会服务、塑造国家-社会关系的重要力量[1]。其在提升政府治理能力的同时，提升了政治体制的稳定性[2]。然而，作为有组织的社会力量，社会组织也可能带来社会风险。社会组织的“双重属性”[3]决定了其与政府之间动态、复杂而又多变的关系。随着社会组织与国家的互动逐渐开始围绕地方政府展开，在地方，政府与社会组织之间的关系更为微妙[4]。在地方场域之内，地方政府与社会组织之间的关系是复杂的、动态的；理解其复杂性和动态性，既是理解我国国家-社会关系的重要窗口，也是理解地方公共服务供给的关键。在地方，国家与社会组织之间的关系发生了什么样的变化?这样的变化何以发生?

在有关中国国家-社会关系的研究中，早期的分析主要依托“社会中心论”展开。但是，在我国，由于缺乏相应的社会基础和制度条件，“社会中心论”遭到本土经验研究的挑战，逐渐式微[5][6]。康晓光和韩恒率先打破西方学者先入为主的偏见，基于中国本土经验提出了“分类控制[3]”，并进一步提出了“行政吸纳社会”[7]概念，以概括中国的国家-社会组织关系。此后，更多学者从中国实践出发，有关中国国家-社会组织关系的研究开始从结构性地讨论国家-社会关系，逐渐转向国家以及社会组织的行动策略[8]。同时，由于中国现实的复杂性，使得一些学者开始从侧重于描述国家-社会关系的某种结构形态，逐渐转向国家-社会关系的变迁。中国国家-社会关系研究进入“丛林化”时期[5]。

总体来看，已有研究存在以下不足:首先，已有解释框架大多是对某一时期国家-社会关系进行静态描述，且为数不多的国家-社会关系变迁的研究也大多站在“大历史”维度。再者，当下研究忽视了地方政府与社会组织间关系的多样性。不同于中央政府，地方政府尤其基层政府是国家与民间社会的实践场域[9]，社会组织在日常实践中面对的也主要是地方政府。对于特定的地方政府而言，随着时间的演变，政府会采取不同的策略应对特定的情境压力，这使得地方政府与社会组织之间的关系具有多样性和动态性。那么，在特定地方，地方政府与社会组织之间的关系会发生什么样的变迁?如何理解这种变迁?

为了回答这些问题，本文以D 市S 镇志愿者协会(后文简称S 镇志协或镇志协)为案例，对S 镇志协在发展过程中S 镇政府和镇志协之间的关系变迁进行了梳理。通过这一案例，本研究发现，在不同阶段，地方政府塑造了不同的政社关系模式。在镇志协成立之初，S 镇政府通过赋予其合法权并控制其组织架构、经费来源及日常活动，将S 镇分散的民间志愿资源纳入国家体制内，此时，两者关系表现为“行政吸纳社会”模式。在镇志协改革之后，S 镇政府通过放松其控制并协助其活动的开展，满足S 镇对更多更高质量的志愿服务的需求，此时，两者关系转变为“行政吸纳服务”模式。研究发现，随着经济社会环境的变化和自身工作重心的转变，地方政府会采取差异化策略，导致其与社会组织关系的变迁。

二、结构、策略与变迁:国家-社会组织关系研究的新方向

随着社会组织成为重要的理解中国国家-社会关系的“锚点”，有关社会组织的研究也主要嵌入在国家-社会关系框架之下。但是，曾经被广为使用的用来解释国家-社会关系的“社会中心论”受到了广泛而深入的批评[10]。“社会中心论”强调国家与社会的分离[11]，忽略了国家能力和自主性。在“社会中心论”之下，国家-社会关系或者表现为对抗状态，此时，国家是社会的对立面，社会是强权下的反抗者[12][13]；或者表现为协商状态[14]，此时，国家与社会之间存在着紧密的沟通与合作[15]，利益集团通过将自身利益纳入国家决策中，对决策结果产生影响[16]。但是，在中国，政府“对社会拥有相当大的权力和权威”[17]，几乎不存在完全独立于国家之外的社会领域；同时，大多数垄断性社会组织由政府强制建立，与西方国家所呈现的协商状态存在本质差异[11]。“社会中心论”虽展示了两种国家-社会关系状态，但难以为中国国家-社会组织关系的经验建立充分的概念和理论基础。

因此，国内学者尝试超越“社会中心论”，将国家带回研究的中心，着重关注国家与社会组织的互动过程和策略[7]。例如，康晓光等通过研究政府对8 类不同社会组织的不同管理手段，提出了“分类控制”的观点，即政府在面对不同类型社会组织时，会根据其提供公共服务能力和组织性质采取不同的管理手段，从而说明政府对社会组织的管理手段虽然多样化，但始终着眼于自身利益最大化[3]。基于“分类控制”，更多的学者开始讨论政府差异化控制的内在机制。例如，江华等通过对比研究两个金融行业组织政策参与案例，提出了“利益契合”分析框架:国家对社会组织的支持或限制取决于国家与社会组织的利益契合度，两者间的互动关系是一种制度化程度低、策略性强的关系[18]。但是，仅仅从“控制”的角度来考察国家与社会组织的关系，即使在“国家主导社会”的体制中，也是片面的。实际上，在处理国家与社会组织的关系时，政府不仅采取了“被动”的“控制策略”，同时可能采取更加“积极”的“功能替代策略”，康晓光在此基础上提出了“行政吸纳社会”的政社关系模式[7]。通过“功能替代”，国家利用“可控的”或“无害的”的社会组织取代“自治的”或“有害的”的社会组织，使得与政府对立、违背政府利益、阻碍政府利益最大化的社会组织不可能出现。唐文玉认为“行政吸纳社会”虽然已经看到了政府对社会组织的“支持”，但是更多的还是强调“控制”。而在当今中国，为了增强公共服务能力，提高公共服务的质量和水平，国家对社会组织更有可能“支持”与“配合”，即“行政吸纳服务”[19]。

在国家-社会组织关系的“策略”研究中，当下研究主要关注政府的策略[7]，但是，也有学者关注强政府下社会组织的行动策略。一方面，借用波兰尼的“嵌入性”概念，在强国家、弱社会的中国，社会组织只有“嵌入”国家中，才能获得发展空间；另一方面，在实践中，社会组织的发展不仅需要国家的认可，同时也需要社会的支持。据此，张紧跟提出了“双向嵌入”的概念:社会组织“嵌入”国家以获得合法性和资源的同时，又扎根于本土社会以获得民众支持，从而实现自主性扩展[20]。除了社会组织对国家的嵌入，政府同时通过向社会组织购买公共服务而“反嵌入”社会组织中:一方面，国家通过市场竞争为社会组织的发展提供空间和渠道，刺激社会组织的兴起和发展；另一方面，国家通过直接扶持具有国家背景的社会组织甚至是官办组织，强化了其在特定领域的引领[21]。上述概念都强调国家在权力关系中的相对优势地位，社会组织为了获取合法性资源和自身发展，必须嵌入现有的制度环境[20]。社会组织被视为是国家的延伸，社会组织自主空间的获得是国家选择性让渡的结果[22]。

无论是国家的控制策略还是社会组织的嵌入策略，最终都侧重于描述国家-社会关系的某种形态，忽略了国家-社会关系的变迁。目前有关国家-社会组织关系变迁的研究大多是在“大历史”维度上进行的。郁建兴通过梳理改革开放后中国从全能主义国家到社会建设的变迁历程，发现中国国家-社会关系正处于“从社会管控到社会治理”的进程之中[23]。顾昕和王旭基于2000 年前后的北京、浙江、黑龙江三省市社会团体的调查数据，将当时专业性社团与政府的关系界定为国家法团主义模式[24]；在此基础上，张长东和顾昕利用北京大学公民社会团体研究中心“中国社会团体调查”数据库中的数据，发现在市场化改革和社会多元化发展的推动下，我国的行业协会和国家的关系正在从国家法团主义向社会法团主义转型[25]。随着政府购买公共服务成为形塑国家-社会组织关系的重要力量，“项目”成为分析政府和社会组织关系的重要研究机理。程坤鹏和徐家良通过研究社会组织在政府购买公共服务过程中采取的竞争策略，发现政府通过分享社会治理权力，赋予制度资源，提升了社会组织的服务能力，国家-社会组织关系逐渐从“行政吸纳社会”演化到制度化的“策略性合作”关系[26]。

总体来看，当下有关中国国家-社会组织关系的研究，已经超越了早期的“社会中心论”，并逐渐从原有的静态的、结构性的研究逐渐转向策略研究和关系模式研究。但是，这些研究仍然存在一些缺陷。第一，虽然国家-社会组织关系的多样性与复杂性已经成为共识，但是，一方面，更多的学者站在宏观角度，将“国家”视为单一的主体，将任何层级的政府、任何政府部门与任何社会组织的互动都视为国家-社会关系的体现，忽视地方国家与社会之间的多样性。虽然有些研究已经开始关注“地方”①例如:刘鹏通过对经济发达地区的地方政府与社会组织关系进行梳理，发现2004 年以来，地方政府对社会组织管理政策呈现出“从限制走向吸纳”、“从忽视走向扶持”、“从排斥走向合作”、“从抑制走向培育”等特点，从而认为地方政府对社会组织的管理策略已经从“分类控制”转向了“嵌入型监管”(刘鹏.从分类控制走向嵌入型监管:地方政府社会组织管理政策创新[J].中国人民大学学报，2011(5).)，但是对于地方政府与社会组织的互动模式的变迁及其内在机制的揭示，仍然较为缺乏。另一方面，对于中国国家-社会关系的演变，更多的学者将其视为一个线性的过程，但是，随着国家-社会关系研究场域的“下沉”，政府和社会组织之间的关系既可能从“国家控制”转向“社会自主”，相反的方向也有可能。正是“大历史”和宏观层次的研究，遮蔽了中国政社关系非线性、多样化演进的可能性。第二，当下有关国家-社会组织关系的研究主要是结构性和静态的。但是，对于地方政府而言，在不同情境下，地方政府与不同社会组织之间的关系是不同的；同时，随着时间的演变，地方政府与特定社会组织的关系也是变化的。虽然这种多样性和动态性在学界逐渐得到关注②例如:纪莺莺.从“双向嵌入”到“双向赋权”:以N 市社区社会组织为例——兼论当代中国国家与社会关系的重构[J].浙江学刊，2017(1).，但总体来看，仍然较为缺乏。

总之，对于国家-社会组织关系变迁的讨论大多是在“大历史”维度和宏观层面进行的，在地方国家，地方政府与社会组织之间关系的多样性以及变迁，着墨甚少。地方政府与社会组织之间的关系会发生什么样的变迁?为什么会发生这样的变迁?为了回答这一问题，本文以D 市S 镇志愿者协会的发展过程为例，对S 镇政府与镇志协关系的变迁进行追踪，并对转变发生的逻辑进行了尝试性的解释。

三、研究方法

本研究采用个案研究法，以D 市S 镇志协为案例，对镇志协在发展过程中与S 镇政府所塑造的关系及其变迁进行了追踪。志愿服务，即邻里互助，在中国有着悠久的本土传统。国家-社会关系塑造了志愿服务的模式，且这种模式随着时间的推移发生了显著的变化。新中国成立之后，“义务”被更多地用来描述志愿服务，其与强烈的道德责任感交织在一起。1963 年，毛泽东发起向雷锋学习运动，志愿服务的发展得到了强有力的支持[27]。志愿服务是国家和社会不断协商的结果，其官方目标是培养有意愿、有能力参与和谐社会建设的公民[28]。所以，本文选取“志愿者协会”③在有关国家与社会关系的文献中，往往将“社会”等同于社会组织，包括“准政府组织”、“半政府组织”和“真正的非政府组织”三种类型(Whiting S H，“The politics of NGO development in China”，Voluntas:International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，1991，2(2).)，其中，志愿服务组织是“半政府组织”的典型代表。志愿者协会明显不独立于国家，在国家和政党机构之外或边缘运作(Gleiss M S，Sæther E，“Approaches to civil society in authoritarian states:The case of China”，Sociology Compass，2017，11(12).)。中国最早的镇志协出现在社区，社区镇志协被认为是半官方的基层协会，镇志协不仅被看作是社会服务的提供者以及国家-社会关系的调节者，同时被视作居民学习公民身份准则，塑造现代化公民的论坛。由此可见，作为“半政府组织”的镇志协，是政府与社会组织之互动最紧密的类型，可被视为“社会”的典型案例。作为研究中国国家-社会关系变迁的案例，具有典型性。

D 市S 镇志协是D 市第一个镇级志愿者协会①需要说明的是，D 市作为一个地级市，在市和镇之间没有县或者区这一层级，由于D 市经济发展水平较高，所以，从行政层级来看，D 市的镇应该等同于其他地区的区级政府。，2008 年4 月在市政府的倡导下由共青团S 镇委员会建立。发展至今，S 镇志协已经从一个几十人的小集体发展成为拥有11065 名注册志愿者的社会团体。截止2018 年，累计志愿服务时长178845.55 小时，志愿服务组织102 个，人均志愿服务时长16.16小时，创建了十个品牌志愿者项目，可视为地方志愿服务发展的缩影。在这一发展过程中，S 镇政府与镇志协之间的关系也发生了显著的变迁。

为了对这一变迁过程进行深入分析，笔者于2019 年初深入S 镇，进行了为期一周的田野调查，获得了大量的一手和二手资料。其中，主要的资料包括:第一，与团镇委书记、副书记以及其他相关的镇政府部门、负责志愿服务的社工等进行访谈，访谈内容主要包括镇志协的建立和发展历程，以及在不同阶段镇政府以及团镇委扮演的角色、角色转变的过程和原因。第二，与镇志协的前会长、现任会长以及理事会成员和普通志愿者进行访谈，访谈的内容主要是包括镇志协的发展状况，其组织结构和运作情况，在不同阶段与团镇委的关系，这种关系是否发生了变化，以及如何发生变化?第三，调查组系统地搜集了大量的二手资料，包括相关政策文件、文献档案、S 镇志愿者服务数据等，以辅助对转变历程的分析。

四、从“行政吸纳社会”到“行政吸纳服务”:S 镇政府与镇志协关系的变迁

(一)“行政吸纳社会”：S 镇志协成立之初的政社关系

1.志愿膨胀、政府“吸纳”

中国社会组织的产生有“自上而下”和“自下而上”两种类型，前者是指在政府主导或支持下建立的，具有明显体制内特征的社会组织；后者是指在公众自愿的基础上，由民间发起和建立、缺乏政府实质性支持的社会组织[29][30]。不同产生路径的社会组织，在政府的控制性、成员的民间性、项目的灵活性、团体的网络性以及资源的多样性方面存在明显差异[31]。在政府主导或支持下的志愿组织，政治色彩较为浓厚，大多依靠共青团组织体系建立，主要代表党政形象进行志愿服务。这类志愿服务组织的产生、生存与发展主要源于政府的职能分化和组织分化[32]，从而较多地直接承担政府部门的职能，扮演“第二政府”“准政府”角色，早期的S 镇志协即为典型。

随着S 镇经济的发展，群众的志愿服务需求日益增长，而政府在志愿服务的供给上缺位，催生了一批自发的民间志愿组织。镇志协的创建人Z 先生回到S 镇后，开始从事心理咨询类的志愿服务，并在当地传播先进的志愿服务理念。因此，民间志愿服务组织开始大量出现，但其与政府保持着松散的关系，镇政府无法对民间志愿资源进行有效的整合和管理。

2007 年7 月27 日，共青团D 市委和D 市青年志愿者联合会共同出台了《D 市注册志愿者(义工)管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。《办法》指出，各镇(街道)应该普遍建立志愿服务中心，安排专人负责志愿者注册和管理工作，并纳入志愿服务工作业绩的考核指标。以此为契机，2008 年4 月，S 团镇委主导建立了S 镇志愿服务中心，并成为其业务指导部门。镇志协因此获得了体制内的合法身份，以及得到镇政府和团镇委的长期支持。

2.作为“附属”的镇志协

S 镇政府十分重视镇志协的成立，多次召开党委会议研究镇志协成立的筹备事宜和具体工作。领导班子经过慎重考量，确立了“由团镇委副书记兼任志愿服务中心会长，S 镇C 村的团支部书记和创建人Z 先生担任副会长，村民代表大会等机关代表担任各部门部长”的组织结构(图1)。

当时的镇党委书记对团和志愿服务相当重视，十分看重志愿服务中心的组织架构设置。他认为副会长应该由基层骨干担任，同时还需要一个专业志愿者(IW10-0125②为作者访谈记录编号(下同)。)。

同时，初创期的镇志协高度依赖政府资源。镇政府下拨的志愿服务工作专项经费由团镇委管理，同时经团镇委牵线镇志协在青年企业家协会中成立志愿服务队，以获得相应的资源(ID08-0125)。作为党群部门，由于团镇委可以通过镇志协的活动扩大其社会影响力，因此，其深度介入镇志协日常活动的组织、策划和发起过程:

志愿活动发布出来，我们团镇委这边会审核它的内容、形式等，通过审核之后，志愿服务队就可以发出活动的链接，这样志愿者们都可以在“i 志愿平台”上看得到(ID08-0125)。

图1 组织结构图①资料来源:根据笔者与S 镇团镇委领导及工作人员的访谈记录整理。

在这一阶段，团镇委通过对镇志协的组织结构、资源以及日常活动进行控制来引导镇志协的运作，在扩大其社会影响力的同时不断提升S 镇青年人的志愿服务意识。实际上，当时的镇志协已成为团镇委下属职能部门:

本质上来说，可以说是政府部门的衍生，在活动组织、人员设置上，政府都扮演着重要的角色(IY05-0124)。

同时，通过镇志协，S 镇所有的志愿服务组织、志愿服务队和志愿者都纳入其管控的范围:

志愿者要注册，就需要先找一个归属组织。比如说你是志愿者，你就先要找到我们S 镇志协，然后在“i 志愿平台”注册，那你以后就是归镇志协管了。当然志愿者也可以找其他的归属组织(IY01-0123)。

3.“行政吸纳社会”:成立初期的镇志协和镇政府之间的关系模式

笔者用“行政吸纳社会”来概括这一阶段镇政府和镇志协的关系形态[7]。“行政吸纳社会”中的“行政”指的是国家或者政府，在此案例中主要指镇政府，作为载体的共青团S 镇委员会，以及其他与镇志协有关的政府部门。“吸纳”指的是政府通过“控制”和“功能替代”等方式，使得与政府对立、违背政府利益、阻碍政府利益最大化的社会组织不可能出现[7]。在此案例中，团镇委通过创建镇志协将原先分散在民间的志愿者、志愿组织整合起来，同时利用镇志协满足S 镇对志愿服务的需求，进而避免了出现独立于政府的志愿组织。

“行政吸纳社会”的核心是“控制”和“功能替代”。从“控制”的角度看，S 镇政府通过自上而下地建立镇志协，直接委派政府成员担任理事会成员，以组织架构为基础，将行政权力下沉，使得行政权力触角延伸到S 镇的每一个志愿组织和志愿者。初创期的镇志协，经费来源除了爱心人士的自愿捐赠之外，很大一部分直接源于政府专项资金，由团镇委管理和支配。通过使用“i 志愿平台”，将S 镇所有志愿组织和志愿者集中，纳入团镇委的领导之下，监督和管理镇志协日常活动的内容和形式。除此之外，团镇委作为镇志协的业务指导部门，镇志协需要配合团镇委完成团市委在特定时期下发的志愿服务任务。在团镇委的引领下，镇志协实际上已经成为提供志愿服务、高度依附于团镇委的“派生型组织”[33]。

从“功能替代”的角度看，镇志协创建前，S 镇就已存在数量庞大而分散的志愿组织和志愿者。S 镇政府建立镇志协是为了通过培养可控的组织——镇志协——实现对民间志愿力量的整合，通过将其纳入国家体制框架，防止其成为侵蚀政府权威的力量。同时，根据市政府规定，镇志协需在社会组织管理局备案，且民间志愿组织需挂靠镇志协，如是，镇志协代替了原有民间志愿组织的功能，消除了民间组织独立存在的必要性，避免了独立于政府之外社会组织的出现和发展。此时，被赋予组织合法性的镇志协，其能力得以扩展，并获得了参与有关政策制定的权利，但“功能替代”所带来的能力扩展是以行政权力的“控制”性延伸为前提的。

(二)“行政吸纳服务”：改革之后镇志协与镇政府的关系

1.在控制和社会需求之间:“行政吸纳社会”模式面临的挑战

政府与社会组织关系的变革是嵌入在地方国家之中的，地方经济社会环境的变化以及地方政府的考量会深刻影响地方政府的策略，及其和社会组织关系的变迁。随着地方经济发展，2015 年，D 市外来人口数量达到了642 万，占总人口数量的77%，为D 市的经济发展做出了巨大贡献。经济社会需求的驱动，使得“服务‘外来人口'”成为新的政府议程；更好地服务于“外来人口”需要提高志愿服务的质量。同时，志愿服务作为政府工具，既为“外来人口”提供了所需要的志愿服务，又可以将“外来人口”纳入志愿服务结构之中，降低外来人口带来的社会失序和社会风险。

然而，要实现这一目标，“行政吸纳社会”模式面临很大困境。首先，真正具有“志愿精神”的志愿者和志愿组织更有可能采取“规避国家”(state avoidance)而非“联盟国家”(state alliance)的策略[13]。其往往游离于体制外，“不愿意与政府打交道，刻意与政府保持距离(IL02-0123)”。而团镇委需要将这群真正的志愿者纳入管理之中，为其提供表达“志愿精神”的平台。其次，在S 镇乃至整个D 市，志愿者主要由外来人口构成，志愿服务在很大程度上是“外来人口”服务于“外来人口”，所以，志愿者流失率较高，提供常态化、规模化的志愿服务面临着挑战。在“行政吸纳社会”模式中，镇志协缺乏自主权，也缺乏动员志愿者开展志愿服务的热情，志愿者对组织的归属感低，进一步导致志愿者流失率增高，志愿服务质量相对较低，“服务于外来人口”的目标大打折扣。

同时，2016 年全国文明城市将志愿服务纳入考核指标。市级政府开始重视志愿服务工作，“志愿之城”的建设成为其目标，多样化的志愿服务是其重要策略。于是，D 市要求镇政府将志愿服务纳入文明城市的创建，实现志愿服务的常态化、品牌化和长效化。一是要打造“暖流D 市”综合活动品牌，开展各种各样的志愿服务，形成品牌效应；二是加强志愿服务组织建设，例如志愿者驿站、示范性镇志协的建设，提高志愿服务的组织能力；三是加强志愿服务标准化建设，完善信息平台的建设和新媒体的运营，更好地运用“i 志愿平台”①资料来源:D 市精神文明建设委员会办公室印发的《D 市精神文明建设2017 年工作要点》。。

D 市是文明城市，所以每年都要“保牌子”。文明城市创建活动归文明办管，文明办属于宣传口……交通路口有没有志愿者站岗，车站等地方有没有设志愿者服务站，这些指标都很重要(IY01-0123)。

当S 镇政府面对D 市政府提出的“保牌子”要求时，团镇委需要做出回应。然而，团镇委工作人员数量有限，工作任务繁重，无力动员和组织镇志协日常活动的开展，并且镇政府的志愿服务专项资金不足以支撑“创建文明城市”对志愿服务的需求，镇志协需自主解决经费和物资问题。再者，由于以往运动式和强制性要求市民和机关人员注册志愿者，存在大量“沉睡的、僵尸式志愿者”，而完成“创建文明城市”的志愿服务目标，需要动员大量真正具有“志愿精神”的志愿者参与，团镇委既无资源，也无能力实现这一目标。

2.作为“合作伙伴”的镇志协

在“更好地服务于外来人口”、完成“保牌任务”的压力之下，2018 年1 月，以S 镇志协理事会换届为契机，镇政府对S 镇志协进行了改革。理事会会长仍由团镇委副书记担任外；增加一名秘书长，由创建志愿服务中心的一位“元老”担任，协助会长管理镇志协的各项事务；2 名常务副会长、5 名副会长以及27 名理事均由原来的机关代表替换为具有代表性的志愿者骨干。此次理事会换届大会仍由团镇委副书记主持，但镇志协拥有了更多自主权；除了会长职位仍由团镇委副书记担任外，其他的理事会成员均由镇志协推选。

改革之后，新项目的产生，首先由理事会成员提议、讨论、决议，然后由会长交予团镇委审核。

通过大家讨论审核……再拿到上面去审核:项目能不能开展、经费是多少、需不需要外援、需要什么流程……团镇委讨论之后觉得可以，我们就会层层发放任务，跟进开展工作(IL04-0124)。

项目的组织策划也从团镇委转移到了镇志协手中。项目策划由项目负责人组织志愿者撰写活动策划、管理活动现场等。在这一过程中，团镇委并不参与，更多扮演协助和“底线控制”角色。按照团镇委的说法:

我们不用直接组织活动，都是镇志协的人自己去组织。只是我们的理事会和一个负责志愿者服务的社工来辅助他们开展志愿者活动。如果不对劲，我就会帮他们改(IW07-0125)。

改革后，团镇委的角色从对志愿服务活动的“大包大揽”和对活动内容的严格监督与管控转向“幕后”，协助镇志协活动的开展。例如，镇志协开展活动时需要其他政府的配合(例如提供场地)，但镇志协很难调动其他政府部门资源，此时，团镇委则代为出面协调。

我们镇志协挂在团镇委的下面，团镇委就会给我们提供相应的保障，比如我们需要城管、交警、妇联的配合，我们就是靠团镇委去沟通、协调(IL03-0124)。

此外，团镇委也会为镇志协提供必要的物资，以确保其日常活动的顺利开展。

团镇委还是镇志协开展活动的信息源。以“微心愿”①S 镇志协的“微心愿”项目创建于2016 年，针对S 镇的青少年，满足他们300 元以内的心愿，让他们感受来自社会的关怀和正能量。同时联合S 镇XGR 服务管理中心的社工一起开展关爱外来人口困难家庭活动，定期进行爱心探访。目前，已累计帮助85 个青少年学生，志愿服务时数372 小时；累计探访外来人口家庭近70 户，志愿服务时数近586 小时。项目为例。在“微心愿”开展的过程中，“微心愿”的案例主要来源于“S 镇XGR 服务管理中心”②D 市XGR 服务管理局是D 市人民政府的下属部门，专门负责管理有关D 市外来人口的事务。S 镇XGR 服务管理中心是D 市XGR 服务管理局在镇阶设立的分属机构。，案例信息经社工传到团镇委再到项目负责人或者直接传给项目负责人。此外，志愿者会联合“S 镇XGR 服务管理中心”的社工一起开展关爱外来人口困难家庭活动，定期进行家庭探访。在“微心愿”项目负责人看来:

XGR 服务管理中心的社工，掌握着很多需要服务的群体信息，也掌握了很多有能力提供服务的组织信息。另外，每个社区都有一个社区服务中心，他们都会有人跟进，如果他们有需求就会联系我们，看能否帮到他们(IL04-0124)。

除了XGR 管理服务中心之外，民政局、妇联等也是镇志协的重要信息来源。

随着团镇委从“台前”退居“幕后”，镇志协的角色也从政府的“手”转为政府的“帮手”。这种“帮手”主要体现在以下两个方面。一方面，在特定时节，团市委会给团镇委发布相应的志愿服务任务，此类志愿服务已经属于镇志协的日常活动范畴。

例如，春运的时候就会让我们做春运志愿服务，每个镇的镇志协都要做，也不算是强制的发布任务……因为他发下来的文件每年差不多都是这样的，所以我们就知道这个月应该要做什么事情了……因为有规律，所以大家就会提前做准备(IW07-0125)。

另一方面，镇政府其他部门对志愿服务也有特定的需求，一旦有相应的需求，其他部门也会向团镇委求助，团镇委动员志愿者组织和志愿者满足这些需求。

他们需要找志愿者就会找我帮忙。隔壁体育中心就经常找我们……他们如果需要志愿者的话都会找我帮忙(W07-0125)。

在与镇志协理事和志愿者访谈过程中，他们多次表达了“政府是我们的强有力的保障”“我们做活动肯定是不能给政府惹麻烦的”这样的观点。所有的受访者都有强烈的“底线意识”，清楚地了解组织志愿服务的边界，自觉将志愿服务活动限定在政府许可范围内。在志愿服务的积极分子看来:

觉得没什么把握的事情我们肯定是不会去做……比如违规、违法或者犯罪的事情。或者，从我们的角度来讲可能会对服务对象产生一些负面影响，(这样的)事情我们肯定不会去做。有政治敏感性的事情我们绝对不会去做(IL03-0124)。

3.“行政吸纳服务”:改革后镇志协和镇政府之间的关系模式

随着镇志协成为镇政府的“帮手”，镇志协和镇政府逐渐成为了“合作伙伴”。改革后的团镇委和镇志协的关系，可界定为“行政吸纳服务”[19]。“行政吸纳服务”中的“行政”与“行政吸纳社会”中的“行政”意义相同；“吸纳”指的是政府通过支持社会组织的发展并给与其一定的发展空间，使其能够提供更好的公共服务，成为政府的“帮手”。“服务”指的是社会组织能够提供的公共服务或拥有的公共服务资源，即S 镇志协能够提供的志愿服务和拥有的志愿服务资源。在这种关系中，核心的互动机制是政府与社会组织之间的相互“支持”和“配合”。

从“支持”来看，S 镇政府将组织架构的决定权归还镇志协，并放松对其日常活动的控制，更多扮演协助的角色，并成为其强有力的保障，提供更多更高质量的志愿服务。其主要表现为为志协的日常活动提供经费、物资、场地以及案例信息等。团镇委对镇志协的“控制”也从改革之前的全方位的直接管理转变为底线控制，即保证志愿服务活动的开展不违反法律法规、不会产生坏的社会影响、不给政府“制造麻烦”。

作为“支持”的交换，镇志协需要“配合”政府的工作，满足其对志愿服务的需求。镇志协需要接受团镇委、团市委下达的志愿服务任务，同时在团镇委的协调下为其他政府部门“帮忙”。同时，镇志协也会将活动限定在国家认可的范围之内。总体来看，镇志协主要充当镇政府在志愿服务方面的“帮手”，扮演“拾遗补缺”的辅助角色。

总体而言，“支持”与“配合”也是团镇委和镇志协之间资源依赖的表现。团镇委通过给予镇志协以合法性和相应的资源，并给予其可控范围内的自主权，实现了S 镇志愿资源的整合，提高了志愿服务的质量和水平，增强了其提供公共服务的能力、业绩和威望；同时，镇志协也获得了生存和发展的必要资源、政府支持和一定的自主权，有利于其提高提供志愿服务的质量，实现镇志协的发展壮大。

(三)小结

对于政府而言，社会组织具有“双重属性”:一方面，社会组织可以提供公共服务，辅助政府履行政府职能；另一方面，社会组织所拥有的组织能力，对政府而言是潜在的挑战力量。国家既需要社会组织提供公共服务，实现社会治理，又需要对其进行管控以规避其社会风险。于是，针对不同的社会组织，国家会采取不同的策略。但是，与“分类控制”所假设的针对特定的社会组织所采取的“静态”的控制机制不同，与“政社关系”的线性发展假设也不同，随着时间的演变，对于地方政府而言，由于外部环境的变化，即使针对同一社会组织，政府也会策略性地改变其治理结构。

S 镇政府最初成立镇志协，一方面是为了完成上级政府下达的任务，但更主要的目的在于动员和整合S 镇的志愿服务资源。S 镇政府因受制于其“官方”形象，更倾向于利用镇志协这一民间身份，将民间志愿组织和分散的志愿者纳入国家体制框架中，防止出现不可控的风险，同时保持公众对镇志协的社会认同[34]。为了更好地实现这一目标，S 镇政府需要将镇志协置于自身管理之下，采取“行政吸纳社会”模式。这主要表现为:政府对镇志协组织结构的控制；政府直接任命理事会的成员，理事会成员均由政府人员构成；政府对镇志协日常志愿服务活动的干预。

然而，随着经济社会发展和外来人口的增多，为了让“外来人口”拥有更多的归属感，为了满足S 镇对于更多更高质量志愿服务的需求，为了完成上级交付的志愿服务任务，S 镇开始优先考虑社会组织的“提供公共服务并帮助政府解决社会问题”这一属性，降低对志愿组织的控制程度，从而使“行政吸纳社会”转变与“行政吸纳服务”模式。

在“行政吸纳服务”模式中，团镇委虽然仍处于主导地位，但更多扮演“支持”的角色。其主要表现为:政府放松对镇志协组织架构的控制，将决定权交予镇志协；不干预并协助镇志协开展日常志愿服务活动。此时，政府对镇志协仍然没有脱离控制或者吸纳的逻辑，但这种控制更多表现为底线控制，确保镇志协不会违背国家的基本意识形态和法律法规。

五、结论与讨论

在中国，随着地方在经济社会发展中扮演越来越重要的角色，地方政府被赋予了更多的社会发展责任。给定社会组织在地方社会发展中可能扮演的多重角色，地方政府在与社会组织互动的过程中，会呈现多样化的关系模式。如何理解这一动态性和多样性，是认识当代中国国家-社会关系的一大挑战。当前国家-社会关系研究逐渐从结构论争转移到了主体-行动策略研究，提出了“分类控制[3]”“行政吸纳社会[7]”“行政吸纳服务[19]”“双向嵌入[8]”等解释框架。但是，目前有关国家-社会关系研究大多聚焦于宏观层面和“大历史”维度，将国家-社会组织关系的要么视为静态的，要么视为线性的，无法解释地方政府与社会关系的多样性和动态性。

本文通过考察S 镇志愿者协会与S 镇政府关系的演变，揭示了两者关系由“行政吸纳社会”到“行政吸纳服务”模式的转变过程及其原因。这一案例说明，首先，中国国家-社会关系是一个动态、复杂和多变的过程。与既有研究相比，本文从地方的角度而非在宏观的、历史的维度上来考察中国国家-社会关系的变迁，将视线聚焦于地方政府与社会组织关系，讨论地方国家-社会关系的变迁及原因。对于特定的地方政府，在不同的情境下，会发展出多样化的地方国家-社会组织关系。地方政府可以根据经济社会环境的改变以及任务环境的改变，策略性的改变政府-社会组织之间的关系。但是，需要注意的是，S 镇政府对镇志协从“高控制”到“高支持”的转变，并不代表历史的演进方向；事实上，在地方，逆向演进同样存在。

其次，S 镇政府与镇志协的关系之所以发生转变，在于政府基于“服务于‘外来人口'”和“保住‘文明城市'的牌子”的目标，以及对更多更高质量的志愿服务的需要。经济社会需求的转变，以及地方政府议程的转变，是理解这一转变的关键。这说明，社会动员能力较弱的政府部门会根据地方的经济社会发展需求以及自身的工作重心，选择放松对社会组织的“控制”，“支持”社会组织提供政府无力提供的公共服务，解决其需要解决但是解决不了的社会问题。一方面，地方经济社会需求的变化，某些政府无力承担的公共服务为社会组织的发展提供了机会；相对丰富的社会资源也为社会组织提供了更丰饶的土壤。另一方面，政府和社会组织的功能差异导致两者在特定公共服务领域的注意力分配存在差异，为顺利完成目标，政府在可控范围内更愿意优先考虑社会组织的“服务”属性，与社会组织进行合作，协助其完成任务。

但是，本文对中国国家-社会组织关系的研究也面临不少缺陷。首先，本文采取单案例研究，这既是优势又是挑战。优势在于，其可以深入地方国家的肌理之中，理解其变迁的地方性和特殊性逻辑；挑战在于，单案例所获得的“变迁”可能是特定的，给定变迁过程的非线性和多样性，其外部效度存疑。其次，促使国家-社会组织关系转变的原因是非常复杂的，依靠单一案例发现所有转变的原因是不现实的。单案例研究的“机制”虽然可以为这一“黑箱”的打开提供指引，但是更多的原因以及这些因素如何组合引致地方政社关系的何种变迁，这仍然是一个未解的难题。

这也说明需要更多的案例研究才能理解这一复杂的画面。一方面，需要更多的案例比较以揭示出转变的方向、逻辑和结构；另一方面，需要更多的比较研究来寻找“转变”的多因素及其组合动力学。最后，需要进一步讨论的是，一旦将国家-社会关系视为一个动态过程，S 镇政府与镇志协现存的“行政吸纳服务”关系模式是否会转变为“行政吸纳社会”模式，或者发展为另一种新型关系模式?这些问题的解答，需要更为深入的研究与思考。