新时代全面深化改革的多维思考

朱 孔 军

中国的改革走过了40年不平凡的历程，站到了新的历史起点上。不同阶段改革的起点、内涵、特征不同，改革的路径也不一样。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”(1)《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2014，第512页。作为全面深化改革的总目标，实际上指明了新时代改革的内涵与方向。党的十九届四中全会既总结了国家制度和国家治理体系的显著优势，也明确了新时代制度改革、制度建设的重点。学术界对于40年改革的历程、内容、成就、经验等从总体上进行了探讨，也有一些成果从宏观层面对新时代的改革进行了研究。(2)李正华：《党的十八大以来改革开放的重要特征》，《马克思主义研究》2020年第1期；昝剑森、王碧波：《新时代全面深化改革的特征与纵深推进》，《经济问题》2020年第2期；张晓林：《论全面深化改革的时代特征》，《前线》2018年第11期；等等。本文旨在分析新时代全面深化改革的起点、内涵、特征与路径，以助于推进新时代全面深化改革的实践，实现国家治理体系与治理能力现代化。

一、新时代全面深化改革的起点

党的十一届三中全会开启的改革，是在“文化大革命”结束后的背景下发生的，以纠正“左”的做法与观念、消除旧的体制机制弊端为起点。新时代全面深化改革，是在各领域制度框架基本建立的背景下发生的，以国家制度和国家治理体系的完善与发展为起点。

新时代的改革是攻坚期和深水区的改革。为降低改革风险、减少改革阻力，我国改革选择由易到难的路径，风险低、阻力小,容易突破的领域改革已基本到位，剩下的都是难啃的硬骨头，推进改革的难度较大。2014年2月，习近平在接受俄罗斯电视台专访时指出：“在中国这样一个拥有13亿多人口的国家深化改革，绝非易事。中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”(3)《习近平谈治国理政》第1卷第2版，外文出版社，2018，第101页。这是习近平对新时代改革起点的形象表达，道出了新时代改革的阶段性特征。攻坚期和深水区的改革，将进一步触及深层次利益格局的调整，意味着改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，改革的阻力加大、改革的要求更高。在此背景下，敢于啃硬骨头、涉险滩，敢于冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，才能使改革走向全面和深入。

新时代的改革主要是制度层面的改革。制度框架的确立并不意味着制度体系的定型，制度完善和发展没有“最好”只有“更好”。恩格斯曾经指出：“所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和任何其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”(4)《马克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社，2009，第588页。攻坚期和深水区的改革，面临的主要任务是制度建立和完善。党的十八届三中全会在谋划全面深化改革时，部署了15大领域、60项具体任务，这些任务多属于制度层面的改革和建设。此后，中央全面深化改革领导小组成立，具体负责改革任务的落实。从2014年1月至2018年1月，中央全面深化改革领导小组先后召开40次会议，密集出台改革文件，制定完善相关制度，布局制度建设的总体安排。党的十九届三中全会后，成立中央全面深化改革委员会。从2018年3月至2020年4月，中央全面深化改革委员会先后召开13次会议，相继推出系列改革举措，建立健全相关制度，部署制度建设的任务。在此基础上，党的十九届四中全会明确了13个方面制度建设的重点领域。党的十八届三中全会以来的深化改革，有效解决了一批结构性矛盾，不少领域实现了历史性变革、系统性重塑和整体性重构。目前，根本制度、基本制度和各领域重要制度的框架已经建构起来，但具体制度的完善和建立、制度体系的衔接、制度的实施和评价，还有不少问题有待进一步解决。比如，国家治理现代化首先要求实现政府治理现代化，优化政府职责体系是国家治理的基础。党的十九届四中全会提出，完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的政府职能，“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”(5)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2019，第35页。。如何优化政府职责体系、提高行政效能，如何处理政府“权力-职能-责任”之间的匹配关系，如何处理“政府-市场-社会”之间的协调关系，有待改革的深化、制度的厘定来解决。又如，党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”(6)《十九大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2019，第34页。；党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”(7)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第49页。。如何建设共建共治共享的社会治理格局，如何激发社会治理中各类主体的活力、调动各类主体参与社会治理的积极性，是构建社会治理共同体需要解决的问题，也是全面深化改革需要突破的问题，有待制度的建构和安排。习近平在党的十九届四中全会上指出：“我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法。”(8)同上书，第73页。这是新时代全面深化改革的重要背景。

新时代的改革是国际制度竞争背景下的改革。当今世界面临百年未有之大变局，大国之间的博弈、竞争和较量加剧；逆全球化运动、贸易保护主义和民族主义思潮涌动，并且付诸行动，引发国际局势动荡；新的科技革命对全球治理影响日益深刻，全球治理革命呼唤国家治理变革。我们既面临新的发展机遇，也面临许多不确定因素，对全面深化改革提出了新的要求。“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”(9)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。制度优势、国家治理效能是通过国家之间的比较和竞争展现出来的，哪个国家的制度能够有效凝聚社会各方面力量，激发全体社会成员的积极性、创造性，哪个国家的治理效能就更突出。尤其是随着新冠肺炎疫情在全球的扩散，如何有效应对疫情蔓延、维护人民的生命安全和身体健康，越来越考验各国的制度优势和治理能力。中国有效防控疫情的实践表明，中国特色社会主义制度有其独特优势，党的集中统一领导、集中力量办大事、以公有制经济为主体、以人民利益为中心的制度优势，在疫情防控过程中得到充分体现，也赢得了国际社会的高度肯定。

二、新时代全面深化改革的内涵

党的十八大之前的改革主要聚焦经济、政治、文化体制的改革，着眼于现实问题的解决，以促进经济发展，满足人民物质文化生活需要。新时代的改革涉及领域更广，主要着眼于制度体系的建构，在此基础上实现国家治理体系和治理能力现代化。

全面深化改革的主轴。习近平在党的十九届四中全会上指出：“新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴。”(10)同②书，第74页。这一定位指明了新时代全面深化改革的方向。党的十九届四中全会从13个方面概括了国家制度的显著优势，揭示了国家制度的价值取向、主体架构、运行机制和发展动力。但国家制度优势转化为治理效能的大小，往往取决于制度短板。根据木桶原理，短板是决定整个木桶容量大小的关键因素，国家制度建设也是如此。我国制度体系仍存在短板和弱项，如不及时补齐将影响国家治理的整体效能。固根基、扬优势、补短板、强弱项是制度建设的基本思路。对于制度建设的总目标，党的十九届四中全会从2021年、2035年、2049年三个时间节点进行了具体安排，这是国家制度体系完善优化、国家治理能力稳步提升的时间表、路线图，也是全面深化改革的时间表、路线图。全面深化改革面临的任务重、涉及的领域多，习近平要求“突出抓好重要领域和关键环节”(11)《十八大以来重要文献选编》中，中央文献出版社，2016，第248页。。党的十九届四中全会确立了13个制度建设的重点领域，对于其中每一领域都明确了具体任务。这些制度的建立、健全和完善，是新时代全面深化改革的重点。

全面深化改革的秩序选择。新时代全面深化改革既要确保重点，也要从国家治理的实际出发，优先制定“急需”和“必备”的制度。党的十九届四中全会提出，既要保持国家制度和国家治理体系的稳定性和延续性，“又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活期待必备的制度”。(12)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第67-68页。随着经济社会发展，各种新矛盾、新问题凸显，积聚的风险增加，如何及时化解矛盾、消除风险，是全面深化改革需要面对的问题。比如，抗击新冠肺炎疫情中暴露了我国国家制度和国家治理体系存在的一些短板，包括重大传染病防控依法治理的力度不够、重大疫情防控救治体系不健全、重点卫生防疫物资储备不足等。为此，在全面深化改革的过程中，要把生物安全纳入国家安全体系，拓展国家安全领域，构建国家生物安全法规体系、制度体系；健全重大疫情应急响应机制，建立集中统一的指挥体系，做到系统有序、条块畅达、指令清晰、执行有力，优化重大疫情防控救治的整体效能；系统梳理国家储备体系短板，调整储备物资的种类和区域布局，提升国家储备的整体效能，以应对各种危机和灾难。新时代的制度建设在各领域协同推进的同时，也要分清轻重缓急，“急需”和“必备”的制度要优先考虑。

全面深化改革的实践路向。国家制度效能的发挥有赖于国家治理路径的选择，党的十九届四中全会将系统治理、依法治理、综合治理、源头治理从社会治理的路径升华为国家治理的总体路径，也是将制度优势转化为国家治理效能的基本方法。系统治理就是坚持党对国家治理的集中统一领导，在发挥政府主导作用的同时，通过制度引导鼓励和支持多元主体共同参与国家治理，实现政府、社会和民众的良性互动，从而构建共建共治共享的国家治理格局。现代国家治理的本质特征是依法治理，将国家治理纳入法治化轨道，是国家治理依据、治理方式、治理效果的根本性革命。综合治理就是运用多种方式，形成国家治理合力，将法治与德治、强制约束与道德自律、自我调节与社会监督结合起来。源头治理是指从问题产生的根源入手，提出有针对性的治理之道，重在治本而不是治标。如何做到系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，是全面深化改革需要解决的问题，治理方式的转变也有赖于改革的全面与深化。

全面深化改革的主轴、秩序选择和实践路向，呈现了新时代全面深化改革的内涵，不再是一般性的制度调整或修补，而是深层次的制度建构和国家治理方式的变革。

三、新时代全面深化改革的特征

新时代全面深化改革的起点和内涵，决定了新时代全面深化改革的特征。由于新时代的改革主要针对的是深层次体制机制问题，重点突破的是制度瓶颈，对改革的顶层设计、协调性、规范性和人民利益取向提出了更高要求。

全面深化改革的顶层设计要求更准。制度是社会存在和社会发展状况的反映，其建构、改革和废除要适应社会存在和发展的需要。(13)徐斌：《中国特色社会主义制度的大众认同与完善发展》，人民出版社，2017，第5页。制度设计合理，可以转化为国家治理效能，否则将妨碍国家治理的实践。习近平在十九届中央政治局第十七次集体学习时指出：“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。”(14)习近平：《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》，《求是》2019年第23期。符合国情、有效管用、得到人民拥护，这是国家制度和国家治理体系的评价标准，也是国家制度建设顶层设计的基本依据。在对制度进行设计时，要从国情出发，不能照搬照抄他方的制度；要看在实践中能否行得通，是否具有可操作性；要看能否得到人民的拥护和支持，得到人民拥护和支持的制度才能有效管用。依据制度评价标准进行顶层设计，才能建构科学的制度体系。同时，改革的顶层设计要把握时代潮流和发展趋势，既要立足国情，又要借鉴国际社会的有益经验和做法，吸收人类制度文明的合理因素，以赢得国际社会对我国国家制度和国家治理体系的认同。

全面深化改革的协同性要求更强。制度效能要求不同层次、不同领域的制度构成有机整体，形成制度之间相互联系、相互影响、相互配合和共同作用的系统体系。一是根本制度、基本制度、重要制度协同推进。党的十九届四中全会将我国制度层次划分为根本制度、基本制度、重要制度三个方面，并对根本领导制度、根本政治制度、根本文化制度和基本政治制度、基本经济制度的内涵进行了明确界定。一般来说，经济制度是本源性制度，根本经济制度是什么，需要进一步回答；在“五位一体”的总布局中，文化的基本制度、社会的基本制度、生态文明的基本制度是什么，需要进一步厘定。各领域的重要制度，同样需要进一步系统化和具体化。二是制度制定与制度执行协同推进。制度的生命在于执行，没有执行或执行不到位，制度的效能就难以体现出来。党的十九届四中全会要求各级党委和政府、各级领导干部“强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”(15)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，第66页。。各级党委和政府、各级领导干部是国家制度的执行者，是国家治理的主体，制度能否执行有赖于其制度意识的强弱。全党全社会形成尊崇制度的社会氛围，形成对制度的敬畏，这对于制度执行和治理效能发挥着至关重要的作用。三是国家制度建设与国家法律完善协同推进。全面深化改革的过程中，将经过实践检验行之有效的制度上升为法律，既能提升制度的约束力、权威性，又能促进国家法律的完善。习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规。”(16)《十八大以来重要文献选编》上，第549页。在推进国家制度建构和发展的同时，促进国家法律的制定和完善，更能彰显新时代改革的系统性和整体性。

全面深化改革的规范性要求更高。新时代改革的系统性、整体性和协调性，要求改革具有规范性。制度建设是一种创造性的实践活动，需要科学的方法引领。党的十九届四中全会对制度建设的谋划和布局，蕴含着战略思维、历史思维、系统思维、辩证思维、法治思维和创新思维。(17)陈金龙：《新时代制度建设的思维向度》，《马克思主义与现实》2020年第1期。这些思维方法是习近平全面深化改革方法论的集中体现。全面深化改革是在全面依法治国背景下展开的，以法治思维、法治方式推进改革，是新时代全面深化改革的重要特点。习近平强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”(18)《把抓落实作为推进改革工作的重点真抓实干蹄疾步稳务求实效》，《人民日报》2014年3月1日。新时代改革文件的出台、改革决策的制定都遵循相关程序和法律规定，改革举措、改革内容的确立更注重与现行法律的衔接。改革政策的制定和实施蕴含风险，尽可能回避改革带来的风险才能保持社会稳定，实现改革目的。习近平指出：“对重大改革尤其是涉及人民群众切身利益的改革决策，要建立社会稳定评估机制。”(19)同上。社会稳定评估机制的建立，是避免改革偏差、回避改革风险的有效方法。改革的思维方法、法治方式和社会稳定评估机制的引入，是全面深化改革规范性的表达。

全面深化改革的人民利益取向更为明显。人民是改革的主体，深化改革的目的在于让改革成果惠及全体人民，增进人民福祉。党的十九大报告将“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”(20)《十九大以来重要文献选编》上，第14页。确立为新时代我国社会主要矛盾，更加要求改革以人民为中心，从人民利益出发谋划改革，制定改革政策，以满足人民的改革诉求。习近平指出，改革要做到“老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感”(21)《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社，2017，第103页。。党的十九届四中全会在布局新时代的制度建设时，将坚持和完善“统筹城乡的民生保障制度”从社会建设制度体系中独立出来，表明对民生保障制度的高度重视。坚持以人民为中心的价值取向，切实解决人民关心的问题，保障和实现人民利益，是新时代全面深化改革的重要特征。

四、新时代全面深化改革的路径

新时代全面深化改革，既要坚持党的集中统一领导，又要遵循改革发生的内在逻辑，从凝聚改革共识、激发改革动力、找准改革突破口、凝聚人民智慧和力量等方面着手。既要大胆探索，又要稳妥前行。

坚持党的集中统一领导。党的集中统一领导是中国特色社会主义制度的本质特征和最大优势。习近平在党的十八届三中全会上指出：“全面深化改革，任务十分艰巨，必须加强和改善党的领导。”(22)《习近平总书记重要讲话文章选编》，党建读物出版社、中央文献出版社，2016，第99页。坚持党的集中统一领导，才能优化改革的顶层设计，确保改革的系统性、整体性、协调性和规范性，确保改革的社会主义方向。全面深化改革涉及各方面利益关系的调整，需要由党统揽全局、协调各方，平衡各种利益关系，化解各种矛盾和挑战。坚持党的集中统一领导，才能保证改革方针政策的延续性和稳定性，使国家制度和国家治理体系既一脉相承，又因时而变、因势而新。坚持党的集中统一领导，维护党中央的权威，才能确保改革举措落地生根，否则容易导致改革“空转”，难以收到预期效果。正因为如此，中央全面深化改革领导小组，由习近平任组长；中央全面深化改革委员会，由习近平任主任。中央全面深化改革领导小组、中央全面深化改革委员会每次召开会议，习近平都亲自主持会议并发表讲话。党的集中统一领导是新时代全面深化改革的根本保证。

凝聚全面深化改革的共识。党的十八大以前的改革，主要是变思想、变观念，改革释放的红利具有普惠性质，全社会容易达成改革共识；攻坚期和深水区的改革，涉及利益格局调整，全社会的改革共识减少，分歧增加。面对同一项改革举措，有的赞成，有的抵制，出现了“众口难调”的局面。如何消除分歧、达成改革共识，关系改革举措的制定和实施，关系改革能否走向深入。习近平指出：“凝聚共识很重要，没有广泛共识，改革就难以顺利推进，也难以取得全面成功。现在，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，凝聚改革共识难度加大，统筹兼顾各方面利益任务艰巨。这就更需要我们下功夫去凝聚共识。”(23)《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社，2014，第45页。引导全社会以辩证的眼光客观看待改革成就，让全体人民切实感受改革带来的成果，充分吸纳人民群众参与改革决策，尽可能满足人民的利益诉求，是凝聚改革共识的基本思路，对于全面深化改革至关重要。

激活全面深化改革的动力。党的十八大前的改革，主要依靠利益驱动来推进和实施，改革的利益预期是促使全社会参与、认同和支持改革的重要因素。新时代不同群体、不同阶层对于改革的利益预期出现分化，有的选择观望，有的选择离场，有的选择反对。当前，绝大多数领导干部在积极谋划和推进改革，也有部分领导干部推进改革的动力不足，乱作为的少了，不作为的多了。如何激活全面深化改革的动力，通过何种机制激发人民的改革热情，促使领导干部愿意担负改革责任，关系改革的速度和质量。除利益驱动外，需要寻找新的激活改革动力的途径，需要相关制度的创新。

找准全面深化改革的突破口。改革是一个动态的过程，是一个在发展中逐步前行的过程，认清新时代改革的内涵与特点，才能找到改革的突破口。通过制度创新解决发展不平衡不充分的问题，缩小地区、群体之间的贫富差距，满足人民日益增长的美好生活需要；通过改革实现国家治理体系和治理能力现代化，彰显我国制度优势，提升国家治理效能，在坚定制度自信的基础上，增进人民对于国家制度的认同；通过改革实现高质量发展，以彻底转变经济发展方式、调整产业结构，满足人民高品质的生活需要；通过改革完善共建共治共享的社会治理结构，保持社会稳定和社会公正；通过改革完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。这些突破口既是改革重点，也是改革对象。

凝聚人民的智慧和力量。尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，是改革成功的重要经验。全面深化改革仍然需要依靠人民的智慧和力量，没有人民的支持和参与，改革难以走向深入。为此，改革决策过程中，要倾听群众呼声、反映人民诉求、表达人民意愿，以集中人民的智慧。人民是制度的制定者，也是制度的实践者，完善制度体系要以实践创新为基础，人民群众的实践经验、实践智慧是制度创新的源泉。制度不是凭空想象出来的，而是经过实践探索逐步形成的。对经过实践检验行之有效的治理理念、治理方式、治理手段及时进行总结和提炼，将其上升为制度形态，才能推动各方面制度的完善和发展。对经过实践检验发现的制度偏差和漏洞及时进行调整和弥补，才能使国家制度更加成熟和定型。习近平指出：“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进。”(24)《习近平谈治国理政》第1卷第2版，第98页。这是新时代全面深化改革的重要环节。

既要大胆探索，又要稳妥前行。改革的复杂性、艰巨性和敏感性，决定改革既要大胆探索，又要稳妥推进。习近平在党的十八届三中全会上指出：“设计改革措施胆子要大、步子要稳。”(25)《习近平淡治国理政》第1卷第2版，第74-75页。一方面，面对改革难题，要大胆试验和突破，不可迟疑和退缩，“改革面临的矛盾越多、难度越大，越要坚定与时俱进、攻坚克难的信心”(26)《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第40页。。否则，容易导致改革停滞不前，错失改革的历史机遇，延缓改革的历史进程。另一方面，在谋划和实施改革过程中步子要稳。谋划改革要“统筹考虑、全面论证、科学决策”(27)同①书，第88页。，方向一定要准，尤其不能犯颠覆性错误，偏离改革的社会主义方向。实施改革要先试点、投石问路，在试点的基础上再推广。习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议时强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。”(28)《树立改革全局观积极探索实践发挥改革试点示范突破带动作用》，《人民日报》2015年6月6日。对一些矛盾问题多、攻坚难度大的改革，习近平要求充分发挥试点对全局改革的示范、突破、带动作用,以防范和降低改革风险，使改革行稳致远。

新时代全面深化改革是在新的历史起点上进行的，由于认清了全面深化改革的内涵与特点，选择了合理的改革路径，新时代全面深化改革推动党和国家事业发生了历史性巨变，国家制度和国家治理体系日渐成熟定型，国家治理能力和治理效能逐步提升，也赢得了国际社会的广泛赞誉。

英国学者马丁·雅克认为：“如今的中国处在与邓小平实行改革开放时截然不同的地位。中国不再弱小，而是变得强大了。中国现在需要以一种不同的方式进行思考，可以有梦想了，憧憬一种截然不同的未来。这是一种重要的历史分界。进入新时代的中国需要以一种不同的方式来审视自我。中国想要建立一种怎样的社会？这种社会有哪些特征？中国在世界的地位以及未来是怎样的？”(29)解读中国工作室：《读懂中国：海外知名学者谈中国新时代》，天津人民出版社，2019，第6页。这是国际社会对新时代中国改革的肯定，也表达了国际社会对新时代中国改革的期待。