信息纠缠与权力溢出：城市紧急治理中的责任复位

姚尚建

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海201620）

一、研究的缘起：中国城市治理的紧急状态

“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的”［1］。 2019 年底到2020年春，一次始料未及的突发公共卫生事件席卷全球。 城市作为人口的聚居区，因此成为公共卫生突发事件的重灾区。 这次事件同样严重挑战了世界各国应急管理体制与城市治理体制。 为了应对这一挑战，从武汉开始，世界各国城市先后进入公共卫生应急状态，大大小小的城市先后进入紧急治理状态，以工厂停工、学校停课等方式限制人口流动，减少损失。

在2003 年“非典”疫情暴发之后的第二年，中国相继开始应急管理预案、应急管理体制、应急运行机制和应急管理法制（即“一案三制”）建设，2007 年8 月，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布，标志着中国应急管理的“一案三制”初步完成。 从管理类型看，中国应急管理包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类；从中央政府的管理主体看，通过国务院总值班室加挂应急管理办公室的形式以协调全国的应急管理工作。 2018 年3 月，国家应急管理部成立，标志着中国的应急管理机关由协调机构向实体机构转变，应急管理部主要承担安全生产类、自然灾害类的应急管理，而公共卫生与社会安全类应急管理仍然由国家卫生和公共安全机关负责。 同时，从2003 年开始，中国城市化进程加快，2003 年中国城市人口占总人口的比例为40．53%［2］，2019年，这一比例变为60．60%［3］。 因此，从地方政府的角度看，应急管理任务最终都将由地方政府尤其是城市行政机关加以完成。

2020 年1 月以来，突然暴发的公共卫生事件打断了中国人的日常生活秩序，也给下行的经济形势蒙上了阴影，全球数以百万计的确诊病例，使“禁足”在家的人们悲伤之余，得以重新反思人类的生活习惯、科学精神和治理水平。 爱因斯坦曾指出：“几乎所有人都不从事实去看理论，而是从理论去看事实。他们不能从曾经接受的观念之网中解脱出来，而只是在其中以一种奇异的方式跳来跳去。”［4］这次突发公共卫生事件也给学术界提供了反思治理理论和实践的契机。 我们看到，在中国应急管理体制已经运行了13 年之际，在中国特大城市迅速扩张的历史时期，在武汉、郑州等城市通过资源配置的行政优势追求省会城市的首位度之际，在中国快速交通网络空前发达之际，我们将如何直面众多公共事件的潜在威胁；我们也看到，在这场突发公共卫生事件的应对中，基于2003 年“非典”而构建起来的中国应急管理体系仍然暴露出权力运行、信息公开与责任模糊等结构性问题。 基于这样的思考，我们认为，在中国的城市治理中，由于紧急状态对于城市经济社会乃至国家安全的巨大破坏性及其修复的紧迫性，在本次突发公共卫生事件的处置中，无论是封城等紧急权力的使用，军队专业力量的紧急动员，还是政府对于企业特定医用产品的直接接管，其权力运行的空间性与时间性均已经突破中国既有应急管理的基本经验与制度设计，因此使用“紧急治理”一词更符合当前对于城市紧急状态的认知与消解。

二、城市紧急治理中的信息反噬

2003 年12 月，全国人大常委会公布的十届全国人大常委会立法规划中包括紧急状态法。2007 年8 月，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布，该法规定：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”紧急状态法变更为突发事件应对法，既显示了中国现有社会承受力的水平，也显示出对中国风险治理的不同认知。 与此相应的是，2003 年以来的快速交通网络发展和快速城市化，使中国形成了北京、上海、武汉等近20 座城区人口在500 万以上的特大城市。 人口的超大规模聚集客观上把社会治理压缩在有限的地理空间内，而社会治理也逐步演变为城市治理甚至是特大城市治理。

首先，城市紧急状态的认知偏差与信息互动。政治社会是由各个不同的社会组织构成的，事实上“富有条理的政治结构存在于这样一种社会环境中，那里有着无数大大小小的社团和机构，自发或半自发的联合体，以及全国性、地方性和城区性的集团，它们往往并不产生政治团体所关心的那种决定”［5］18。 特大城市治理无疑也遵循着这样的判断，人们对于城市政府的决定往往并不关心，但是人口的大规模聚集必然伴随着信息的交织，当不同主体都关注城市政府的决定时，基于公共舆论的政治压力随之产生。 由于公共卫生事件涉及每一个人的切身利益，信息的发布与传播必然呈现多发状态。 根据中国传染病防治法，只有中央或地方政府有权发布信息，因此政府在恰当的时间公布信息，是法定责任，也是公共信息互动的起点。

在这次罕见的全球公共卫生事件中，世界各国的城市政府甚至军队医疗力量陆续参与救治。 在这一紧急状态中，世界各国城市没有切断互联网通讯，从而使这场公共卫生事件的发展以非常饱满和立体的悲剧性形态呈现在全球面前，同样围绕这一近年来罕见的公共卫生事件的信息传播日益复杂。在突发公共卫生事件的官方与民间信息芜杂的交织与传播中，遵循着一条逐渐清晰的主线，即民间发布—官方辟谣—民间证实—官方发布—民间质疑的过程。 信息的迟滞与突发公共卫生事件的蔓延催生了信息即时性的诉求，在回应这一诉求中，世界各国的城市政府甚至中央政府先后召开新闻发布会，公共卫生专家也普遍接受记者采访，世界各国的科学家积极展开了技术合作，这些信息都及时披露在大众面前，使民间信息与官方信息逐渐同步。 在中国，中央政府启动了责任追究机制，严查地方信息瞒报现象。 2020 年1 月24 日，国务院办公厅在“互联网＋督察”平台面向社会征集地方政府防控不力的信息，从而使民间信息绕开地方政府，并与中央政府迅速达成一致。 在这一过程中，一些官员被处分，从而使公共信息透明化程度加快。 官员与民众关于冠状病毒肺炎一些认知的偏差也逐渐得到了纠正。

其次，城市紧急治理中的信息公开与公共信任的危机。 在中国，2020 年的突发公共卫生事件是在高度城市化的背景下，从特大城市武汉开始发生的，由于正值春节假期，突发公共卫生事件随着大量人口的移动从武汉蔓延至全国。 从公共信息传播与公共信任的角度看，突发公共卫生事件的快速传播最终造成了公众对于有些城市政府的信任危机。

在国家治理中，出于公共安全的需要，一些信息可能需要保密，并防止人们接近这样的信息，因为“人们在接近他们所看到的事物时可能会产生误解，同时，又没有一个人能够决定他们将如何误解，除非他能决定他们到哪里去看和去看什么”［5］35。 但是哪些属于秘密的信息则可能很难界定，在公共卫生事件中，把人们拒之真相门外也显得困难。 同时，从信息传播的路径看，信息传播的超距性与复杂性使散乱的信息迅速再积聚，并整合成巨大的舆论压力。 在这一信息传播过程中，既伴随着对某些公共部门信任的瓦解，也催生社会信任的重塑，如中国湖北省潜江市、浙江省温州市乃至美国的新罗切尔市，都由于紧急治理的成效获得普遍赞扬；在世界各国，奋战在防控一线的医护人员、警察、军队救援人员、普通爱心民众、志愿者、卡口工作人员等都得到普遍支持。

再次，城市紧急治理中的信息反噬与信赖保护的破坏。 在自媒体时代，信息的公开伴随着流量的狂欢，热点事件与热点人物往往集中大量的关注，在这一国家与社会的关系变迁中，网络的发达使大大小小的个体连接起来，而一些国家的城市政府仍然维系着工业革命以来的科层体系。 从力量比例看，这种基于网络的社会联盟与基于科层制结构的政府体系是不成比例的，一些地方的行政团队还不能适应这一结构性变化。 在本次突发公共卫生事件中，有些城市政府由于对事件的前期认知不足而引发公众的不满，有些城市治理细节被迫全过程展示在民众面前，有些城市政府在网络社会面前进退失据。

同时，从权力控制与权利平衡的角度，信赖保护成为重要的行政法原则，“信赖保护的条件是：受益人信赖行政行为的存在，并且根据与撤销的公共利益的权衡，其信赖值得保护”［6］。 但是在本次突发公共卫生事件中，这一原则被不断地破坏。 有些城市的物资储备与治理能力受到质疑，一些国家公共部门的信任危机持续恶化。 在公共卫生事件发展数日后，一些物资严重匮乏的城市医院通过与社会供给方的结盟解决了物资保障问题，但这一结盟同时暴露了相对封闭状态下一些政府部门紧急治理能力的不足。

三、城市紧急治理中的权力溢出

为了应对本次突发性公共卫生事件，许多国家启动了紧急状态，地方政府也相应启动了城市紧急治理。 在公共舆论的聚光灯下，城市紧急治理既涉及行政权力的扩张，也涉及公民权利的克减。 在本轮全球性的城市紧急治理中，中央政府、地方政府、社区、中介组织、企业都席卷其中，统一国家的地方差异性、社区的自治性、企业的自主性都遭遇挑战，而权力配置则深刻影响着城市紧急治理的效果。

首先，紧急治理的中央权力主体。 “紧急状态无论在世界各国的宪法与法律上、实践上还是学术研究上都是一个十分混乱的、难以准确界定的概念。”［7］实施紧急状态是国家在权力运作遭遇重大危机时，为应对非常态事件、恢复秩序所采用的重要手段。 在各国的宪法与法律制度中，紧急状态不完全代替军事状态和戒严状态，但是都规定在国家治理的紧急状态中可使用紧急权力。 “对抗紧急状态措施一个最重要的特征就是日常法律所确定的国家机关和公民之间的权利义务关系的重心向国家机关倾斜，突出的表现就是国家机关享有紧急处置权，又称为紧急权，与之相应的就是公民权利的部分丧失，也称紧急失权。”［8］

与戒严和军事状态相比，紧急状态涉及的领域较为宽泛。 中国现行《宪法》第67 条第21 款规定：全国人民代表大会常务委员会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。《宪法》第80 条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”《宪法》第89 条第16 款规定：国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态”。 因此，只有最高权力机关、国家元首、中央政府可以依法决定、宣布与实施紧急状态并采用非常治理手段，地方机关则无权宣布紧急状态。 中国《传染病防治法》第20 条规定：“地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。”因此，在国家治理体系中，在宪法及其部门法的规定中，中央行政机关主导着紧急治理。

其次，城市紧急治理中的权力运行。 建立在现代官僚制和传统集权传统上的中国政府体制，遵循着自上而下的权力逻辑，这种常态的治理结构很难应对紧急事件，行政紧急权力则应运而生。“相对一般行政权力，行政紧急权最显著的特性是行政机关可以依据它中止在正常状态下应履行的宪法义务，克减公民的基本权利。 鉴于行政紧急权具有的功能和特性，在授予行政机关行政紧急权的同时，严格限制行政紧急权的行使成为宪法的一项重要内容。”［9］因此，行政紧急权是行政权的一种，也是需要严格限制的一种权力。

为了规范行政紧急权，国家建立必要的任务性组织加以应对。 中国《突发事件应对法》第8 条规定：“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。”2020 年1 月25 日，中共中央政治局常务委员会召开会议，该会议决定：党中央成立应对疫情工作领导小组，国务院总理李克强任组长，党中央向湖北等地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作。 2020 年1 月23 日，武汉市宣布全市内外交通封闭，这是中国近70 年来第一次对近千万人口的城市进行封闭式管理，在世界城市史上也极为罕见。 这一紧急措施承认武汉市遭遇了巨大的公共卫生灾难，武汉市决心付出巨大代价防止灾难蔓延。 武汉市周边的鄂州市、仙桃市、潜江市、黄冈市、荆门市等相续效仿，切断所有内外交通通道。武汉等城市的封闭为世界公共卫生突发事件的应对节约了宝贵的时间，也提供了城市紧急治理的具体经验。 在意大利、美国等西方国家，包括旧金山在内的众多城市也先后进入封闭状态。

中国《传染病防治法》第42 条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。”由于中国本次封闭场所扩大到武汉市全境，因此这一副省级市的封城决定应该是经过上级政府批准而作出的。 国家卫健委高级别专家组成员、中国工程院院士李兰娟在接受记者采访时也承认，“做这个决定国家也是非常慎重的”［10］。 也就是说，这次武汉封城决定同时来自中央政府的政策意图。 在西方国家，这一决定作出的机关各有差异，美国一些城市的封城决定由州或城市政府作出。

再次，紧急治理过程中的权力溢出。 在中央政府发出预警之后，地方政府相继动员起来。 在中国，由于国家没有宣布紧急状态，而本次突发公共卫生事件发展又极为迅速，2020 年1 月28 日，天津市宣布启动战时机制，以病区为单位建立500 个战斗方阵，实行军事化管理［11］。 湖北省十堰市张湾区2020 年2 月12 日晚发布的紧急通告显示，为减少人员流动，避免长期消耗，根据《治安管理处罚法》《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规，张湾辖区紧急实施战时管制［12］。 从后来的政策效果看，这一紧急措施有效地调动了资源，有助于迅速消除公共危机，但是地方政府宣布战时机制事实上突破了《治安管理处罚法》《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律规范的规定，也突破了《宪法》的规定。

紧急状态源自古罗马共和时期的独裁官制度（Dictatorship），这一制度强调绝对独裁权力的暂时性特征［13］。 这一规定承认在突发事件中行政权扩张的正当性，但是也承认这一扩张存在时间边界。在中国，武汉封城后，全国大多数的县、乡、村（居）都相继对本区域的交通行为进行管制。 湖北以外各地防控指挥部继续以颁布“通告”等形式加大管控力度，并赋予各交通卡口以行政执法权，于是紧急行政权开始溢出政府体系，全国范围的紧急态势持续紧张。 同时根据人员隔离的普遍性要求，地方政府往往要求相关人员能够在家自愿隔离；对于一些不遵守社区隔离规定的人员，社区甚至采取了诸如封闭房门等“硬隔离”手段，其间某些普通市民的信息被泄露。 为了紧急治理中的任务达成，2020年1 月30 日，某省法院下发《关于严厉打击涉疫情防控相关刑事犯罪的紧急通知》（以下简称《通知》），要求全省法院依法严惩与突发公共卫生事件相关的9 类36 种刑事犯罪，其中包括“以危险方法危害公共安全罪”或者“过失以危险方法危害公共安全罪”两种犯罪行为［14］。 这一《通知》很快在全国被效仿，一些“冲卡”人员被迅速追究刑事责任。 司法机关的《通知》对于规范民众行为有积极意义，但是有些城市的行政权力委托尚不规范，以致有些地方发生了行政越权行为。

四、城市紧急治理中的责任回归

现代政府是代议制政府，也是责任政府，这一责任既涉及清晰的权力配置，也有明确的法制保障。 本次突发公共卫生事件的应对，也暴露出某些城市政府治理责任的模糊性。 这一模糊性既存在于突发公共卫生事件的预警期，也存在于突发公共卫生事件的处置过程中。 中国突发公共卫生事件处置的法律依据是《突发事件应对法》和《传染病防治法》。 针对特定公共卫生突发事件，英国则在2020 年3 月25 日正式通过《应对新冠肺炎疫情紧急法案》（Coronavirus Act2020）。 在不同国家，各城市政府依据不同的法律普遍采用了紧急行政权。在中国，中央政府的强势介入，推动了城市政府紧急治理中的责任复位。

首先，城市官员“避责型”治理与纵向责任复位。 基于选举产生的城市政府是城市治理的主体，也是城市治理的主要责任者。 在应急治理中，城市政府如何运行权力并积极实现城市的风险化解，是城市管理者的责任所在。 我们看到，中央政府强势介入，对于中国城市紧急治理起着非常重要的指引、规范作用。 而在美国，在联邦政府采取行动之前，州政府的决定对于城市紧急治理意义重大。2020 年1 月20 日之后，中国地方政府开始积极承担责任，并层层传递到村居，大量行政人员下沉到社区一线防控，对本区域进行封闭式管理。 应该说，湖北省外的公共卫生情况迅速好转与这一紧急措施有关。 但是，一旦紧急治理的任务转向，这种被动的压力驱动型责任承担机制就需要作进一步的完善。

“避责型”治理的逻辑在于，地方政府的治理锦标赛建立在上级政府的评价上，这一逻辑认为地方行政权来自上级政府的授权，并受上级政府的监督。 但是这一认知忽略了一个事实：中国行政管理的纵向授权体制仅仅是管理过程中的分权过程，全国性行政权力来源于普遍选举产生的全国人大的授权，地方性行政权力来自地方人大的授权。 因此，当积极履责转为消极避过时，城市治理事实上已经背离了行政权力运行的基本路径和民主原则。2020 年2 月13 日，中央决定更换湖北省委和武汉市委主要领导，这一任免在不改变现有宪制权力格局的前提下，从执政党的层面确认了地方党组织领导在地方治理中同样承担主导责任，为武汉市乃至湖北省的公共卫生秩序扭转提供了组织保障。

其次，“守土有责”的地方治理与区域责任的重置。 “人口在地区间迁移是公民的重要权利，而且产业在区域间的转移也是一种客观现实。 即使没有政府政策的干预，这两种空间格局调整也会发生。”［15］从区域治理的角度看，中国近年来的区域经济一体化战略已经逐步形成了诸如长三角市长联席会议制度等区域合作治理的中国经验，然而在本次城市紧急治理中，这些经验还没有得到充分呈现。

在本次公共卫生紧急治理中，中国各省渐次启动了一级响应机制，地方政府通过防控指挥部或领导小组的形式集中承担本行政区的卫生治理责任，而区域的协同治理机制被暂时弃之不顾。在一些高速公路的省界道口的管控中，不同地方政府的反复检测付出了大量的管理成本而难以持续。 同时，无锡、苏州等市宣布湖北等七省人口需要遣返时，这些省的很多人员已经出发，其中一些人被迫回到出发地时，又被当地政府要求隔离，再次增加了行政成本，这些都凸显出紧急状态中城市政府的治理困境。

应该看到，在区域一体化的进程中，中国的城市之间、辖区之间的边界难以划分，这种利益共生机制决定了区域协同联防联控机制尤为必要。 在具体的防控过程中，在人口流动过程中，出发地政府的防范与流入地政府的控制是不矛盾的。 也就是说，相关人口防范主要应该是出发地政府的责任，而相关人口控制主要应该是流入地政府的责任，这样就减少了地方政府近一半的行政成本。随着公共卫生秩序的好转，以城市为单位的区域管控逐步放松，一些城市以包车甚至包机的形式接送异地企业员工复工，逐步缓解了以邻为壑、各自为战的地方主义思维的困境。 在长三角地区，一些合作措施取得效果。 为方便企业员工跨省通勤，上海市嘉定区与江苏省昆山市签订《嘉昆两地联防联控备忘录》，相关员工持相关证件进出两地；上海市金山区则与浙江省平湖市、嘉善县推出三地车辆互认通行机制，解决特殊时期的交通互通问题。 到2020 年3 月底，这一互认机制已经在中国大多数城市推广。

再次，多重压力驱动下的紧急治理流程重塑。紧急治理是由于突发事件导致日常治理的中止，不得不集中大量社会资源予以结构性修复的非常态治理过程。 这一治理方式仍然是国家的制度性安排，仍然需要在法律框架内完成、在责任政府的框架内实施。 从国际经验看，每一次突发事件都会带来责任体系的重塑，带来政府治理流程的优化。 中国的政府间关系集中体现在纵向关系的构建上。 本次突发公共卫生事件迅速突破了湖北省的边界，使中央政府成为紧急治理的责任主体。国务院联防联控机制成为国家层面的信息发布、行政指导性的任务性组织。 同时在紧急治理中，各城市政府是事实上的承压单位，中央政府通过指导、督导等形式对重点区域进行施压，推进了各城市紧急治理的进程，也在一定程度上加重了城市治理的焦虑；同时城市政府通过类似中央政府的指导、督导等形式对基层社区进行压力传递，要求基层社区反复提供相关数据与人员信息，加大了基层治理的难度，而在行政人员下沉到社区一线之后，基层人员不足、表格泛滥等诸多困难随之解决。

在2020 年突发公共卫生事件的紧急治理过程中，城市政府辖区内的社区、物业、学校、工厂都被纳入治理主体之中，由于缺乏明晰的法律规定，这些政府之外的力量如何确定治理责任与法律后果则存在制度性不足。 早期由于信息传递阻碍，政府与基层社区之间无法共享信息，一度导致病人在社区等床位与医院空余床位等病人两种状况并存，物资分配与物资需求之间也有脱节现象，以致不同地区一刀切的社区封闭与停业等紧急措施影响了经济复苏，也形成社会稳定与经济发展责任的脱节。 在2020 年2 月中下旬，基于大数据的技术优势，浙江省率先将全省以县区为单位确定风险等级，并采取差异性的治理措施，这一分类优化了紧急治理的刚性流程，为后续的全国范围的紧急治理提供了经验；同时在国内风险释放、境外风险加剧的情况下，继续在国内大范围实施交通管制已无必要，大量工作人员分流到国际机场和基层社区，夯实了入境和社区防控的责任，完成了纵向管理向扁平化治理的流程转变，从而形成政府管理城市边界、企业和学校管理厂区和校区、社区工作者管理社区的责任分担局面。

结 语

无论是面对事故灾难、自然灾害、社会安全乃至公共卫生事件，城市都是中国地方紧急治理的主战场，这一判断不仅基于市管理县体制的制度考察，也基于中国快速城市化趋势的基本逻辑。城市治理中的权力结构、法制基础决定了城市治理的主体设定与责任体系。 在2020 年初突发的公共卫生事件治理中，中国中央政府统一调度，各级地方政府服从指挥，充分发挥了协同治理的优势，全国医护人员、志愿者、普通民众不惧牺牲，抢救了生命，鼓舞了人民，并在国内局势好转的情况下积极投入全球公共卫生治理之中。 但是在这次事件的早期治理中，信息纠缠对于城市政府能力的反噬、紧急治理中的法律真空等不足，暴露了中国一些区域城市治理体制落后于城市规模的扩张，给中国城市规模化战略提出了新挑战、新要求；在突发公共卫生事件的中期治理中，从一级响应到“战时管制”，一些城市政府通过层层加压的方式治理社区，虽然取得一定效果，但也在一定程度上弱化了数十年积极探索的法治政府和社区自治的理念；在突发公共卫生事件的后期治理中，中央政府撤换有关官员以重新明确治理责任，一定程度上扭转了城市紧急治理的颓势。

世界城市化的浪潮注定了城市是人类社会的宿命，这次仍在持续的公共卫生事件是对人类城市生活的重大考验。 在可以预见的将来，人们无法离开城市，在中国，大城市乃至特大城市必然呈几何数量增长，这就要求我们必须重新反思城市规模与城市治理的关系问题，反思城市治理的有效性与合法性的关系，研判中央政府的一致性要求与城市政府的能力差异性之间的差距。 这次突发公共卫生事件也给我们一个重新明晰政府责任和治理流程的时机，即在紧急治理中，中央政府与地方政府、政府与社会组织、政府与企业，只有在目标明确、法制完备、行为有效、参与及时的基础上，才有可能真正厘清治理责任，共同承担社会风险。