从权力现代化视角对社会治理发展走势的分析

黄 鹏

（天津公安警官职业学院 政治处，天津 300382）

社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的具体展开，已经成为党委政府部门的一项主体工作。社会成员对社会治理现代化也表现出强烈的参与热情，对推动共建共治共享的社会治理制度建立和完善发挥了不可替代的作用。今天的社会治理是在过往实践中积累发展而来，是对中国现代化建设规律的探索总结而来。未来的社会治理如何演变？今天的社会治理如何影响未来的社会治理走向？站在时间的截面上，为了更好地推进社会治理现代化，我们需要把眼光投向未来，对下一步社会治理的发展走势做一个分析。

一、社会治理的主要内容

2013 年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次使用了社会治理的概念。从这时起，社会治理取代社会管理成为政府主流话语。围绕这次转变，实务界和理论界进行了大范围和深层次的讨论，阐述了很多新内容。社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程[1]；是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程[2]。与社会管理相比，社会治理主体更加多元、关系更加平等、方式更加法治。这些新内容，俨然已经成为社会治理的标准说法，但是这些内容很大程度上混淆了对概念的要求和概念本身所指，把社会治理理论的应然性描述等同于概念本身。当社会治理成为一个日常用语的时候，这一概念本身所具有的内涵也被不同主体多元化。我们有必要提醒自己回到最基础的问题：社会治理的内涵究竟指的是什么？

社会治理从社会管理而来。政府文件从社会管理变为社会治理，就是一字之差，但是社会运行不可能因为文件的改变而立即产生本质性的变化，依然有其运行惯性。2004 年，十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，背景是经济社会发展面临的矛盾和问题更复杂、更突出，主要目的是建立与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序[3]。2011年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上明确指出，加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面[4]。十八届三中全会提出社会治理取代社会管理，任务指向没有特别大的变化。

社会治理随着国家治理而发展深化。2016 年，《“十三五”规划纲要》提出构建全民共建共治共享的社会治理格局。2017 年，打造共建共治共享的社会治理格局写入十九大报告。2019 年，中共中央总书记习近平出席中央政法工作会议并讲话，第一次明确提出社会治理现代化的口号。关于社会治理的最新要求是十九届四中全会提出的，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，落脚点仍是保持社会稳定、维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序[5]。

从我们国家社会治理的发展历程可以看出，其根本前提是社会主义制度和坚持党的领导，这与西方治理理论和实践中去中心化趋势明显不同[6]。社会治理的主要目的是维护社会秩序，促进社会和谐，营造良好社会环境。社会治理的主要内容也比较固定形成，包括以下几个方面：基层社区治理、社会矛盾化解、平安建设、公共服务、社会组织建设、网络社会治理、思想道德建设、社会心态建设等。十九届四中全会将科技支撑写入社会治理体系，一个重要的社会背景就是大数据等技术的兴起，有力推动了社会治理的发展。大数据社会治理迅速发展成为当下社会治理热门而且重要的内容。

二、权力现代化：考察社会治理现代化的关键概念

分析研判社会治理发展趋势，必须要有一个思考问题的参照系，这个参照系就是社会治理现代化的目标。上一部分，我们从社会治理的政府逻辑出发，分析指出，不管是社会管理还是社会治理，根本目的都指向和谐稳定的社会秩序。但是从社会视角来看，社会治理的目标是什么也是一个需要考虑的很重要的问题。社会治理整体逻辑应该由政治逻辑和社会逻辑共同构成。根据西方现代化经验，个人在权利正当基础上形成“社会”，这个“社会”是现代意义上的社会。我们国家随着改革开放的进程，客观上也产生了“社会”这样一个结构新空间。“社会”运行的逻辑要求自我赋权，要求对社会治理的参与，这样在事实上就改变了“治权在国家”的传统格局[7]。特别是互联网技术出现之后，更加放大了“社会”对权利的要求与争取。从社会治理发展历程来看，国家承认了“社会”这个空间的出现，并对其成长给予了支持，这也是社会治理体系为什么强调共建共治共享的原因。“社会”作为新事物出现，必然是打破了原有的政治社会关系。政治权力在已经发生变化的社会结构面前，必须要进行适当调整，才能保证自身的主体性地位。我们以为，社会治理现代化最根本的问题，是要重新建立好“社会”空间内政治与社会的权力关系。十八届三中全会之后，现代化的概念开始突显，因此，我们可以从权力现代化的角度来理解这种权力关系重塑。

权力现代化是一个目标概念，权力要符合现代国家、现代社会的要求。同时，权力现代化也是一个相对概念，相对过去旧有的权力而言。我们重点关注权力现代化的实现过程，也就是怎样完成权力现代化，不过分纠结于什么是权力现代化的概念争论，不过分追求具体阐明一个什么样的所谓最终状态叫权力现代化。权力现代化是一个过程，演进得到的政治社会权力关系结果就是权力现代化的表现形态。我们认为，权力现代化相对成熟定型的形态是孵化演变得来，不是刻意用“模具”制作得来。权力现代化的结果并不存在一个唯一的权力形态与之相对应，每一个社会的权力现代化都会基于自身的情况演化生成。现代社会的权力模式不是唯一的，中国权力现代化模式不必然与西方权力现代化模式相一致。同时，我们也要认识到，权力现代化有其内在规律，这在任何社会都有共通一致性。我们国家社会治理领域内的权力现代化，既是基于中国国情的产物，又是呼应现代化内在规律的结果。这一方向应该是明确的。

在方向确定的情况下，我们关注的重点就落到权力现代化的过程是否符合这个方向上。如何来实现观察？在这里，我们提出一个简便有效的认识的工具：权力方向性。通过观察权力的方向性来判断权力现代化的进程与权力现代化方向之间的关系。现代社会有一个最显著的特点就是权力双向性，这是由现代社会的基础和规律决定的。现代社会之前的权力，只有从政治到社会一个方向。现代社会的权力，不仅包括从政治到社会的权力，还包括从社会到政治的权力。“社会”空间内出现的自我赋权、技术赋权就是权力双向性的体现。我们倾向于把权力的双向性看做是一种广泛的基础性存在，在每一次行动中、每一次治理中都有这种性质的体现。中国是一个重权力的社会，封建社会的权力是从上而下单向度的，不存在个体、社会对政治的权力。现代化之后，自下而上的权力开始成长。权力要现代化，就要完成从单向度到双向性的演变。

我们观察权力现代化的过程，不能简单的看事情，而是要深入到事情的内部去，看社会空间内各权力主体的关系。看事情的表面，现在与过去可能并无太大不同，过去做的事情现在可能只是换了一种方式还在做，如果就此认为不符合现代化的方向就显得武断了。一说到现代化，总有与过去告别的意思，任何事情都要是新的。事实上，现代化并不可能从零开始，彻底与过去划清界限。社会治理领域的主要事项是客观存在的，短时期内不会发生太大变化，变化的主要是处理事项的理念认识、方式方法。同样一件事，不能简单地看是否与过去相似，而要看是否具有权力双向性的特征。

三、从权力现代化视角看社会治理发展走势

我们通过权力双向性这一认识工具，对当前正在开展的一些社会治理实践给出发展走势上的判断，以为更好推动社会治理现代化服务。

（一）关于大数据社会治理的发展预测

我们分析判断，未来大数据社会治理会有以下几个趋势：一是大数据驱动会成为社会治理的主流。大数据对社会治理，特别是社会安全治理，发挥了重要的积极作用。国外“大数据社会福祉”运动反映了这一点[8]。因为大数据前所未有的优势，已经成为我们国家社会治理实践重要的选择。大数据已经不是一个趋势，而是实实在在成为近一段时期内社会治理最重要的推进内容。大数据基础上的治理智能化也已经开启。可以预计，在接下来的5 至10 年，大数据仍然会继续快速发展，会有大量的资金和资源投入其中。在将来，大数据驱动必然成为社会治理的主流，现在这个方向性已经有所体现。大数据社会治理是信息时代在社会领域的体现，应合了时代发展的方向和内在要求，符合治理现代化的方向。二是大数据会强化政治权力，让政治权力的管控力度前所未有。网络实现了过去社会不可能同时存在的两个特点：高度分散化和高度集中化。在大数据之前，是网络的高度分散化起了更多的作用，现在，有了大数据，网络的高度集中化开始体现。这种趋势下，呈现出的社会问题、社会矛盾、社会冲突数量会较前一时期降低。一方面是政治权力通过大数据，解决了科层制结构下“信息孤岛”的问题，提高了治理的效率[9]。另一方面，也有可能社会空间内的政治、社会权力不平等状况进一步加剧，限制了社会权力的表达和增长。呈现的问题得到控制，并不等同于真正问题的减少。在大数据技术赋权大部分被政治权力拿走，而社会权力很少分享的背景下，社会管控与社会诉求之间的张力存在被挤压而增大的趋势。从权力双向性的角度来说，在政治权力强化的同时，社会权力也需要相应平衡发展。这种相应的平衡机制、减压机制还没有明显端倪。但从规律的角度来看，保障社会权力的平衡机制必然会出现。随着大数据社会治理发展的时间推移，需要密切注意这方面的新动向，做出及时的回应。三是大数据会改变社会空间内的权力结构关系。社会空间内的权力关系由政治、社会两个关系更加复杂地演变为政治、社会、技术三者之间的权力关系。现在，政治与技术结合紧密，但是无法实现对技术的完全控制，政治与技术之间不是同一的。理论上，政治与技术可以合作为一体，也可以分开成两者。这三者两两之间的权力关系都是双向性，才能有效保障社会意义上的治理现代化实现。政治权力需要得到技术权力的支持，才能实现强化。社会权力也只有在得到技术权力的帮助下，才有可能形成对政治权力的制约。而技术权力也需要得到政治权力来加速发展，利用社会权力来争取自主空间。在接下来的大数据社会治理中，我们将看到这三者的纠缠与复杂互动。

（二）关于基层社区治理的发展预测

当前，关于社区治理实践主要围绕党建引领主题展开，通过“基层党建+社区治理”的模式，以基层党建为平台，以网格化为手段，加强社区服务，整合社区群体，强化社会管控[10]。这类实践在北京、上海、天津、浙江等多个地方开展。社区党支部、居委会是党政权力在社区的派生，各类志愿者、网格员是政治权力的辅助理论，本质上是国家权力在社区层面上的下沉，属于政党组织社会[11]，国家主导社会治理的模式[12]。从权力双向性的角度来看，这种模式与现代社会个人主体觉醒、权利诉求普遍化的内在要求并不完全一致，仍是权威政治的延续。我们预测，在继续推进社区治理现代化的过程中，以个人权利为基础的社会自我发展演变，会不断给现有的社区治理提出挑战。表现在两方面，一方面社区治理的成效评价会有很大争论，认为成效显著与成效偏离的观点会同时存在；另一方面，社会需求也会推动现有社区治理发生进一步的改变，甚至对延伸在基层的政治权力进行互动调整。这个趋势，是由基层社区处于既要加强党政权力，提高管控和治理社会能力，又要适应市场经济多元、社会文化多元发展态势的张力所决定的[13]。

（三）关于社会矛盾化解的发展预测

社会矛盾化解是社会空间内政治和社会权力互动的第一线，是考察权力现代化的重要窗口。近年来社会突出矛盾已经从拆迁安置、征地补偿、劳资纠纷向教育、医疗、公共安全等社会民生领域转变，社会矛盾背后的主要群体也从弱势群体转变到中等收入群体。我们判断，社会矛盾化解领域的发展趋势是在不断往现代化的方向演进，矛盾化解的方式方法会越来越日常化，矛盾化解工作覆盖的范围会扩大到整个社会建设领域，但是极端事件在变少，承受的总体压力在变小。传统矛盾化解的强制手段依然会存在，但是随着矛盾的变化和政治社会形势的发展，运动化的方法会慢慢退去不再成为主要手段，群体性事件得到显著抑制，对话沟通会越来越明显。因此，下一步社会矛盾化解的日常化、制度化、机制化建设会成为重点。社会矛盾化解发展的另一个趋势是推动对社会稳定的再认识、再理解。绝对稳定、刚性稳定的理解式微，包容性、共生性的认识在成长。

（四）关于平安建设的发展预测

抓平安建设一直被视为政府应当承认的责任，从政治权力的角度看，关于平安建设的力度也确实是在不断加大。随着近年公共安全领域的问题多发，各地方党委和政府加强平安建设责任越来越突出。从治安防控具体建设看，以大数据为代表的信息化、智能化技防是建设的主要内容。从权力双向性的角度看，社会权力虽然表现出了自我保卫的萌芽，但是依靠政府的思想还广泛存在，自觉性、主体性偏弱，把平安建设作为自身责任和份内事的认识不足。我们判断，短期内平安建设仍会以政治力量主导为主，表现为平安建设的政治一条腿长，社会另一条腿短。长期来看，理论上社会的短板也会逐步补上，平安建设社会化会在比较长的一段时间之后成为重要的发展主题。

（五）关于公共服务的发展预测

改进和提高公共服务水平是党和政府在现阶段大力推动的事情，在此背景下，社会治理领域的公共服务也在不断发展。主要内容是通过信息化提升公共服务效率和质量。在信息化公共服务体系还没有完全建立之前，以“互联网+”为核心的政务改革仍将继续。这方面的内容并不是引领性的，而是补课性的。过去十余年互联网在经济领域、社会领域快速发展，已经实现了广泛应用，但是对政治领域的改变则很小。现在的信息化公共服务改革只是在消减与经济、社会领域的差距。这也可以看作是社会对政治的一次倒逼改革。从权力双向性角度看，这种倒逼改革是社会权力和政治权力在社会空间内宏观层面互动的结果。政治系统的公共服务改革是应最高层次的命令而展开，并不是直接回应社会而生出，而且在时间上有非常明显的错后性。社会权力与政治权力的互动不是直接的，而是需要政治最高层作为联接主体。这也就意味着，在接下来的一段时期内，公共服务发展的逻辑主要还是党和政府系统内部的自我调整、自我改革，与社会之间仍会呈现相对分开的状态。长远来看，政治公共服务要实现与经济、社会同步，必然要回到直接回应上来，减少中间过程和时间差。再有一个趋势是，政府部门对区块链技术的扶持发展，会进一步提升公共服务的效率与质量，甚至革命性重塑公共服务体系，这对社会而言是利好的，但是对政府系统而言，也意味着内部权力关系、权力逻辑调整，需要引起关注。

（六）关于社会组织建设的发展预测

社会组织建设是从提出社会管理一开始就明确的内容，社会对此兴趣和热情非常高，体现出社会权力对组织化的诉求。但是，政治对社会组织的态度则显得很犹豫，既想要发展来分担社会治理事务，又害怕组织化之后对自身造成不可预期和不可控制的影响。总体而言，政府对社会组织的政策是偏紧的，社会组织发展的实际状况也不理想。在可见时期内，这种状况不会有太大变化，社会组织的发展仍然会存在诸多限制，趋势并不明朗。同时，社会对发展社会组织的内在要求也一直存在，对政治形成压力。我们对社会组织发展趋势总的判断是，混沌与压力并存。从权力双向性角度理解，这种状况的出现，是因为实际情况中政治权力对社会权力保持优势地位，而在理念认识层面上社会权力形成的“压力势”又对政治权力产生影响。社会组织发展还有一个可能的趋势要密切关注，就是类社会组织。所谓类社会组织，是在社会组织发展受限的情况下，出现的社会组织变化类型。社会权力需要找到出路，在原有社会组织这条路走不通的情况下，会旁生出另外的路径。类社会组织可能是社会组织的补充、替代，也可能是社会组织的异化。在现代化的视角下，不管是社会组织，还是类社会组织都要纳入可控的渠道、框架之内。

（七）关于网络社会治理的发展预测

我们知道，因为网络的发展，给政治社会关系带来了深刻改变。网络社会是社会空间的重要组成部分，网络社会呈现的政治权力与社会权力互动，可以说是社会空间内政治社会权力关系演进的风向标。在一定意义上，网络社会治理就是社会治理。关于网络社会治理，我们有以下几个方面的预测：一是网络社会治理还将处于政治权力集中化专项治理继续巩固的阶段，之后会转入常态化。当前网络社会治理，针对的还是网络社会存在问题的表象，还没有深入到本质。政治权力通过专项化的治理实现了重新占据主动，但是还没有形成一套能管长期的完善的治理体系，还没有形成稳定的网络社会政治权力结构。这个结果，将伴随网络社会空间治理从专项化向常态化的转变逐步实现。这将会是政治权力关于网络社会治理的发展趋势。二是网络社会的冲突和交锋仍会广泛存在，意识形态的碰撞会越来越多。从社会权力角度看，网络社会自治体系还没有形成，自治秩序也还没有完全成型，网络社会负面的东西也还没有得到彻底净化。从发展方位看，网络社会治理正处于集中爆发期过后逐步温和化的阶段。这个阶段对应于政治权力的专项治理阶段。从这个角度看，互联网社会治理的另一个发展趋势是，社会权力生长的野性被束缚，开始更为理性化的发展之路。这个过程伴随与政治权力的复杂交锋而逐步演变。三是网络社会治理将从2.0 时代迈入3.0 时代。所谓网络社会治理2.0 时代、3.0 时代对应于web2.0、web3.0 的概念而言。网络社会治理2.0 时代，政治权力与社会权力在社会空间内自由互动碰撞，最终形成一个权力格局。网络社会治理3.0 时代，政治权力与社会权力将在共同的框架下，形成新的结构关系。四是网络社会治理会对网下现实社会治理产生溢出效应。网络社会与现实社会不是分离的，从治理的角度看，网络社会相较于现实社会具有一定的超前性，网络社会治理形成的成果会逐步推开到包含现实社会的所有社会空间。

（八）关于社会治理中思想道德建设的发展预测

思想道德建设在社会治理中的重要性不会减弱。社会治理现代化不仅仅可以从权利路径来考察，也可以从价值路径来研究。加强思想道德建设是社会治理沿着价值路径展开的必然结果。我们认为，社会治理中关于思想道德建设的重要性会越来越突出。新思想新道德是什么？怎样形成？这两个问题将是政治权力与社会权力互动碰撞的重要议题。从权力双向性的角度看，政治权力与社会权力必然要寻找出一个共同认可并以此为行动根据的新价值来。百年来不可抗拒的总趋势，这就是在西方现代文明冲击下，中国文化力图寻找一种可欲的新道德理想[14]。新价值确立的过程，也就是社会秩序完成新建的过程，可以预计这个时间不会太短。第二个判断是，社会治理的思想道德建设与法治建设之间的关系仍将出现较长时间的纠缠。中国传统文化以道德为社会正当的最终判定依据，现在法治社会要求以法律为最终准绳，表面上是从道德向法律过渡，本质上是整个国家、文化的结构性转型，从现代化的规律来判定，这个转型一定会发生，如何完成这个过程就是社会治理正在进行和未来要完成的事情。所以，思想道德建设与法治建设的纠缠演化将是社会治理今后比较长一段时间内的重要议题。

（九）关于社会心态建设的发展趋势

加强社会心态建设是新提出的内容，是把社会治理落地到个体层面的举措，这个视角在过去的社会治理实践中不多见。社会心态与“人心”相连，人心向背决定一个国家的前途和命运，其重要性不言而喻。可以预见的一个发展趋势是，未来一段时期内，关于社会心态建设的理论研究和宣传引导会逐渐多起来。微观层面上如何开展具体操作，暂时还缺少强有力的突破。从现在的情况看，除了心理学意义上的干预之外，现在还没有特别的内容呈现。心理层面上的支持建设会在“治标”上产生一定的效果，但如何在“治本”上取得进展，还有待于在时间和事情发展中提出更好的对策。

通过以上社会治理九个领域的发展走势分析，可以看出，中国社会治理现代化进入到深水区，政府推动的特色治理体系基本形成，但是与社会互动形成中国特色社会治理现代化的模式还没有最终定型，仍处于迭代演进过程之中。这也提示实践和理论部门，需要对社会治理进行持续性的跟踪观察和研究。