企业工资信息指导制度的检视与重构

江玉荣

（合肥学院 经济与社会法治研究中心，安徽 230601）

工资无疑是企业主要的成本之一，也是劳动者物质利益的集中体现，又是社会分配的核心内容；在市场经济条件下工资具有劳动市场运行的信号功能，它反映劳动力市场的供给与需求、引导劳动力资源配置；同时，工资水平又决定民众的整体消费水平，从而影响宏观经济发展[1]。从建国初期的供给制到1956 年的等级工资制，从计划经济体制下中央集权的工资分配体制到市场经济下按劳分配与按生产要素分配相结合的工资制度，我国已经基本构建了以劳动力市场和劳动力价格为基础的工资体系。工资市场化表征很多，突出表现为工资决策中政府、企业、劳动者之间的角色区分，即政府从企业工资具体决策中退出，转为培育市场主体、保证工资决策程序的正当性（如禁止工资歧视）、保障失业者与弱势群体、进行工资宏观调控等；企业根据自身经营状况自主决定工资水平、工资标准、工资形式等；劳动者根据劳动契约获取工资并享受福利等[2]。

理想的市场化工资是劳动者个人与雇主在自由劳动力市场上反复博弈基础上形成劳动力市场上唯一的均衡工资率，即既没有失业、也没有供给不足的市场出清工资率。但这种情形只存在以完全自由竞争为假设前提的劳动力市场中，所有雇主总是寻求利润最大化，所有雇员都是同质的、信息是对称的、工资关系反映用工成本，工资完全受“市场驱动”。但市场化企业工资形成过程需要企业、员工双方利益主体力量的对比以及各自相互作用、相互影响的动态博弈，博弈需要力量的均衡，但实际上是很难均衡的，所以通常辅以“工资集体协商”、“最低工资”等制度提高个体协商能力让之抗衡，但这种不均衡不能被简单概括为“资强劳弱”，更多的还是信息的缺失与不对称。在这种情况下，给予劳资双方非强制性工资信息指导就尤为重要了，也是一种普遍做法。我国自1994 年开始，先后出台企业工资指导线、劳动力工资价位和行业人工成本预警等制度，与发布信息的轰动性的新闻价值相比，实践中很少有企业据此对员工工资进行调整，甚至有企业会选择性执行而损害劳动者利益（如在工资指导线增幅较高的年份对其不闻不问，一旦工资指导线下调反而将其作为调整工资依据）[3]。从数据收集、统计、整理到审批、发布，工资信息指导要耗费大量人力物力，如果不能发挥应有作用，那就应该取消；如果还有继续存在的必要，理论界、实务界必须对其性质、定位、效力及其保障措施进行探讨。否则，不仅浪费有限公共资源，还会损害政府公信力。

一、当前我国企业工资信息指导制度构成与运行的困境

（一）我国当前企业工资信息指导制度的主要构成

指导在中文词典中有“指点引导、教导”意思，并非强制命令，市场化决策中工资信息指导不会跳过市场机制，也不改变市场的自然决策过程，它可以分为广义和狭义指导。广义上工资信息指导等同于政府对企业工资的调控，包括政府强制性规范市场主体工资决策及行为准则、最低工资制度、特殊时期对企业工资的干预以及提供人工成本及信息指导和服务等。狭义上工资信息指导通常是基于一定时间跨度、一定地域范围内经济数据如GDP、CPI 的增长率、劳动生产率、行业发展等多种因素综合分析基础之上，通过测算、预判给出的特定地区、特定时间内整体性或行业性的人工成本及工资信息指导和服务。本文探讨仅限狭义上的工资信息指导制度，主要包括企业工资指导线、市场工资指导价位和人工成本预测预警制度。

1.企业工资指导线制度

企业工资指导线制度是我国工资制度市场化改革进程中颁布实施的第一个重要宏观调控措施。它于1994 年在成都、深圳两地试点，1996 年推广到北京，1997 年将试点范围进一步扩大，2001 年之后全国普遍适用，目前在大陆31 个省市中，除西藏以外，都建立了工资指导线制度。实施方式为主管部门依据一定行政区当年预期经济增长、劳动力市场状况、物价水平等多种因素，提出本地区当年企业工资指导意见，定期向社会公布，用于指导企业工资决策。一年一度的企业工资指导线发布总会引来媒体与大众的关注，但其实施效果却差强人意。依据1997 年原劳动部发布的《试点地区工资指导线制度试行办法》（以下简称《工资指导线试行办法》）相关规定及从各地指导线发布内容来看，工资指导线基本上分为三个部分：一是综合信息分析简短报告，主要是上一年度经济社会发展相关指标的描述，它是工资指导线制定的基础性材料；二是核心内容——工资指导预测线，它分为警戒线、基准线和底线，“警戒线”是控制利润高、发展势头好的企业工资增长上线、“基准线”是生产经营正常的企业合理调整工资涨幅建议、“底线”是效益不好或亏损企业调整工资下线建议；三是具体指导意见，根据综合信息分析与工资增长预测，提出当年工资增长具体指导性建议，一般是内容最多的部分，如2019 年《关于发布北京市2019 年企业工资指导线有关问题的通知》中就用4/5 篇幅分别给出一般性企业、国有企业建议。各地人力资源和社会保障部（以下简称人社部）负责工资指导线制定，在报国家人社部批准之后通过媒体向社会发布。总之，我国工资指导线本质上是政府在综合分析、预判基础上给出的建议，它不具备普遍意义上强制性，虽然以“加薪建议”为主，但也可以是不增长或负增长建议。

2.企业市场工资指导价位制度

企业市场工资指导价位相关制度与企业工资指导线类似，但要比工资指导线更加具体、微观，因为它要分门别类对各类职业、工种工资水平进行调查统计，最终选取公布具有代表性的职业工种的指导工资价位。根据1999 年由原劳动部颁布实施《关于建立劳动力市场工资指导价位制度的通知》，规定人社部门要定期对各类企业中的不同职业、不同工种的工资水平进行调查、分析、整理，形成各类职业、工种的工资价位，定期向公众发布，指导企业确定合理职工工资水平和工资关系。市场工资指导价位制度从全国中心城市开始试点，后不断扩大范围。截至目前，我国各大城市均已发布劳动力市场工资指导价位，覆盖范围已扩大到我国各省、自治区的中心城市。各地在原有工资指导价位制度基础上还做了更加精细的调整，如北京、天津等区域陆续推出“行业工资指导线”，聚焦各行业年平均从业人员劳动报酬与年平均销售收入相互关系，有助于不同行业的企业参考本行业工资指导线，更好地处理人工成本与企业增加值及销售收入之间的投入产出关系，增加企业市场竞争力，使企业微观工资分配与国家宏观经济发展相适应。

3.企业人工成本预测预警制度

从1996 年开始， 北京等地就试点建立企业人工成本预测预警制度。工资指导线和工资指导价位制度之后，原劳动部于2004 年发布《关于建立行业人工成本信息指导制度的通知》（以下简称《通知》），在《通知》里要求中心城市建立行业人工成本信息指导制度，以各地人社部门为主定期对行业人工成本信息进行采集、统计、整理并发布，提出了要对人工成本偏高的企业进行预警预报，指导企业进行人工成本管理。在这个部门制度的基础上，各地人社部门都制定相应的实施细则。截至2019 年底，中国大部分大中城市建立了企业人工成本预测预警制度，但实施效果却差强人意。

（二）企业工资指导制度运行存在的主要问题

1.企业工资信息本身的科学性与合理性有待提高

科学性与合理性是企业工资信息指导制度的生命线。首先从信息收集处理来看，各种社会因素、经济指标、甚至文化习俗都会影响工资水平，人社部门等相关主管部门没有很好解释说明工资相关指标选择、如何获得相关指标、各指标所占权重以及计算模型等，这些信息企业与公众都无从知晓，也无法判定这些依据是否具有合理性或者要做怎样的改进。再者，工资指导的调控对象只是员工工资性收入，但对工资范围没有清楚界定，现实中工资的内涵和外延都不一致。另外，工资信息采集系统不完善是主要制约因素，使得工资信息指导本身缺乏科学性与合理性，也难以有很好的公信力说服企业与公众采用。《行业人工成本信息指导实施办法》曾提出，各地确定调查企业要兼顾企业经济类型和规模，但并未要求人工成本各项指标一定要按照不同的企业规模进行分类统计发布。

从信息指导具体制度设计来看，以开展实施最早的企业工资指导线为例，其核心是“三线”即警戒线、基准线和底线。我国工资指导线制度是借鉴新加坡工资理事会的工资指导原则，1985 年之前也是类似的“三线”设计，但在之后新加坡将工资指导从定量原则改为定性原则，即不再对工资增长给出具体数字，只做出原则性指导意见。对工资增幅或减幅进行定量预测，并用“三线”进行框定，这种设计本身就存在缺陷，无法应对复杂多变的经济社会环境。工资指导线也几乎没有考虑到行业、地区特点，以山东省2016 年工资指导线为例，其上线为13%，基准线为8%，下线为3%，山东一共有146 个县市，无数个企业、多个行业，设置的这三个具体的“线”根本无法科学指导具体企业决策。再者，工资指导三个线之间过于宽泛，企业拥有极大自由裁量权，实际上怎么解释都很合理，如2014 年，海南省在工资指导线上线和基准线分别为14.4%和13%的高涨幅状态下，将下限设置为零增长或负增长。

2.企业工资信息指导发布不规范难以确保时效性

现有的工资信息大多是每年发布一次，发布的时间也不固定，有的是上半年，有的是下半年。《工资指导线试行办法》规定地方政府在每年3 月底之前要发布本年度工资指导线，参考数据是上个年度的工资信息，执行时间跨度一个日历年（1 月1 日至12 月31日）。但这项制度实施以来，几乎形同虚设。贺玲研究了1996 年至2014 年成都企业工资指导线发布时间，发现没有一年是按时发布的，其中2012 年没有发布工资指导线[4]。2016 年公布的19 个省市工资指导线中，没有一个按照此时间节点公布的，其中只有12 个省市在7 月之后公布，有些甚至在11 月底公布，近一半省市干脆就不发布工资指导线。2017 年11 月，只有21 个省发布了工资指导线，其中12 个地区是9 月之后发布的。2019 年只有11 个省市在8 月份之前公布了工资指导线，截止年底仍有多个地区未公布工资指导线。受新冠疫情影响，截止2020 年9 月，各地还没有公布工资指导线。企业市场工资指导价位和人工成本预警预测发布更加不规范，除了北京、上海等发达地区每年发布，很多地方根本就不发布或不规律发布。工资信息指导发布的随意性与约束机制的缺失必然影响其实施效果。

3.企业工资信息指导制定与实施中缺失沟通协商机制

工资指导信息制度中均规定主管部门要与其他部门，尤其是工会、企业共同商定，但各省市工资信息从信息收集到发布鲜有实质性的协商与论证，31 个省市也没有出台相应的协商办法。工资集体协商是劳资双方专门就劳动力价格或者说剩余产品的分配进行讨价还价的博弈，代表劳方利益的工会组织与相应的雇主或雇主组织依法针对工资水平及其增长幅度等劳动报酬问题进行集体协商，并将协商一致的结果写入工资集体协议的行为或过程。工资指导线制度设计之初就是要成为工资集体协商的主要参考依据，但事实上它几乎对劳资双方影响力很小。工资集体协商机制中包含一项诚信义务，是指劳动关系双方应当在协商中以相互诚信的方式探索达成合意的可能性。工资指导线等信息应该与具体企业的经营情况相关，否则难以成为某一个企业工资集体协商的依据。即便是区域性或行业性工资集体协商也无法依据工资信息，因为目前工资指导线“一刀切”局面，一个区域内或行业内的企业规模和效益也是各不相同，统一工资指导线根本无法反映真实市场工资情况。依据《工资指导线办法》规定，它对国有企业有约束力，在各地人社部门发布文件中也着重强调国有企业必须遵守，但它与国有企业主管部门没有建立协商机制，实践中也很少有沟通。

4.企业工资信息之间割裂难以整体呈现工资真实信息

发达经济体有多层次、全方位的工资信息，包括职业工资、雇佣成本趋势、福利甚至具体养老金计划等，企业可参考该类详实的数据信息来确定职工工资、人工成本、养老保险、福利等相关指标，同时也对工资集体谈判起指导、参考作用。当前，工资指导价位制度、人工成本预测预警制度等工资信息系统目前都是各自为政，统计口径、发布时间都不一致，处于割裂状态。北京市是目前工资信息发布最规范、范围最广的地区，2018 年6 月开始陆续发布了2018 年企业工资指导线、2018 部分职业工资指导价位、2018年北京市企业用工成本状况、后又发布了2018 年部分行业工资指导线（19 个行业）、2018 年北京市劳动力市场工资指导价位与企业人工成本状况。但总体看来这些信息还有互相矛盾之处，统计口径也是不一致的[5]。

二、企业工资信息指导制度运行不畅的原因探究

（一）根本原因：工资信息制定与实施中存在缺位与越位

工资信息指导制度无论是政策出台还是落实都需要政府各个部门很好地分工协作，才能规制发挥应有作用、产生良好效果。根据我国当前政府机构改革相关规定，人社部内设的“劳动关系司”负责拟定企业劳动标准、企业工资的宏观政策，指导和监督国有企业工资总额管理和企业负责人工资收入分配；内设的“事业单位人事管理司”和“工资福利司”拟定事业单位人事改革和工作人员工资增长机制和支付保障机制。根据《深化党和国家机构改革方案》，中央组织部统一负责公务员工作，将原隶属于人事部的“公务员局”划入组织部。另外财政部、国资委等部门在工资法律规制中也发挥着重要作用。各级人社部门负责各级规制企业和事业单位工资规制职责，但同时又隶属于各级人民政府，这种双重身份意味着它们要执行本级政府关于工资政策，也要执行上级人社部门相关法律法规，并要接受上级部门业务指导。纵向关系看在工资指导线、指导价上往往更多依据地方经济社会发展的目标，并辅以行政考核和强制手段推动。横向部门关系问题也比较突出，如国有企业工资规制需要各级人社部、国资委、财政部等多个部门协作，首先是各个部门之间信息是不通畅的，信息呈分割状态，很多地方人社部不了解国有企业工资状态；其次各个部门对工资调控规制的思路和目标都不一样，缺少顶层设计。纵向与横向关系不清导致政府在工资信息指导中存在缺位、越位和错位现象，具体表现为政府超越法律授权直接干预工资行为，影响了市场化机制在工资中调节作用发挥。

（二）直接原因：企业工资信息统计、处理科学性有待提高

大数据时代，一般都拥有高超的数据处理能力，问题往往出在原始数据的获得上。首先在数据质量方面，抽样调查的样本太少，尤其是缺少具有代表性、能反映真实现状的样本，以东北某省为例，其在2008-2012 年的调查数据分别是 379 户、383 户、1300、4100 户和1104 户，调查样本数和调查样本结构在年度间发生如此大变化，势必造成数据统计结果的大幅度波动，从而影响数据的稳定性和可比性[6]。而且，由于政府机构对此类工作的人员、时间和财力投入有限，各地区在确定调查统计样本后，一般都是通过调查对象填报报表方式获取基础数据，而不是通过专门的调查员直接从调查对象那里采集基础数据，如果填报人员能力达不到要求或企业不真实填报，就很难获取精确数字。另外，工资信息指标体系缺少合理统一规范，目前国内对工资信息采集没有标准目录，也没有适度范围，各项指标只能由试行城市根据领导重视程度、调查统计能力自主选择适用。

（三）重要原因：企业工资信息指导法治化程度不高

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立、健全，劳动力市场体制的完善，劳动关系的立法也获得较快发展，但工资相关立法缓慢，表现为制度层次较低、制度破碎。对企业工资信息指导制度进行梳理，就会发现相关制度以部门规章为主，国务院颁布的行政法规级别都很少，人大及其常委会立法完全空白。由于立法层次低、法律效力有限，限制了社会影响力。另外，由于企业工资信息指导制度大多是以部门规章形式呈现，政策制定者、执行主体混同，往往会造成角色冲突。再者，法律执行力、操作性也比较弱，如作为一个实施多年的全国性制度，工资指导线的实施依据还是1997 年原劳动部颁布的《试点地区工资指导线试行办法》，没有任何修订与完善。最后，企业工资信息指导为体现相关主体责任、义务，即使不去执行或合格执行，也难以追究责任。如果制度颁布离开了执行，其意义仅仅是宣示和“观赏”了，制度成为“鸡肋”命运也难以避免。

三、企业工资信息指导制度之重构

（一）企业工资信息指导提供模式选择

除了特殊状态如战争，发达经济体一般不直接干预企业工资，但进行不具有强制力的工资指导是普遍的做法。根据提供主体不同分为三种：一是由政府部门提供，美国劳工统计局每年定期根据国家调查结果向公众提供建议；法国统计局定期调查及公布季度和年度的建议；英国由就业署负责工资调查、工资和薪金调查以及人工成本调查；日本国家统计局在每年统计年鉴中公布每月中不同行业、不同规模企业的人工成本平均值及其构成项目、不同行业劳动生产率指数[7]。二是由相对中立机构提供，以新加坡工资理事会，为典型代表，它由政府、雇主、工会代表各一名再加上一名自由人组成的全国工资理事会根据调查结果商定，理事会每年4 月召开会议，由主席主持，劳、资、政三方共同协商确定当年的加薪幅度，提交到内阁审批后予以公布，作为当年加薪的指导方针。三是由多家非政府机构提供企业工资指导如香港地区，每年年底由立场相对中立机构如人才管理协会、人力资源管理学会及人力资源管理顾问公司、香港浸会大学工商管理学院人力资源策略及发展研究中心等机构进行调查并提出建议；另外，立场偏向劳方的香港职工会联盟（简称职工盟）及偏向资方的机构如香港雇主联合会也通常集中在每年11 月底、12 月初发布指导方案。以上这些指导建议成为劳资双方协商的重要参考依据。

我国由人社部门负责实施工资指导线制度是借鉴新加坡工资理事会的工资指导原则，目前其他工资信息指导制度的主要实施机关也是地方和中央各级人社部门。同时，我国非政府机构提供信息越来越多，如中国英才网、中国网等，某些岗位如基金经理同行之间调查成为聘任的主要依据，但这些都是局限与某个行业或某个地区。鉴于我国地域范围广阔，建立由不同利益代表博弈的中立性组织目前可能新不大，由非政府机构提供并博弈方案暂时还行不通，全国范围内大规模的工资信息指导提供主体还必须依靠政府。比较务实方法是在原有的基础上改进，由人社部门主导的统计部门、审计部门、财政部协同制定模式。鉴于简政放权方针，政府可以购买部分服务或者与第三方合作的方式获得资源，如通过由专门的市场调查和研究机构完成部分数据收集工作，政府通过“使用者付费”方式获得。

（二）企业工资信息指导制度具体完善建议

1.整合现行工资信息指导制度，构建人工成本及工资信息指导与服务整体体系

工资指导本质就是提供可靠的工资相关信息，信息越专业、越详细对现实越有参考价值。我国目前已建立了工资指导价、人工成本预测预警、最低工资等制度，目前这些制度各自为政呈现碎片化特点，不仅在数据调查统计分析数据方面浪费人力、物力，通常这些数据还存在矛盾、互相冲突地方，影响相关主体判断，公信力也会受损。政府应该进行顶层设计，对现有的工资信息指导制度进行梳理，构建人工成本及工资信息指导与服务整体体系，按照行业、地区的分类方法统计本地特定时期内劳动力分布及构成、工资水平、与上期相比较的劳动力流动、工资变化趋势等，使得市场参与者能够对当地各区域、行业的劳动力状况、用工成本有清晰的认识，既方便企业的投资经营决策，也能够促进劳动力的高效配置，让其成为工资水平及劳动力市场信息服务真正发挥宏观指引的作用。人工成本及工资信息指导与服务整体体系中相关主体权责要界定清楚，做到事事有人负责。

2.完善指标体系、改进计算方法，保障工资指导科学性

工资调查是工资信息指导的关键步骤，由于企业数量庞大，应由当地人社部门统一制定的表式、统一编制的软件逐级布置，同时统计部门、财政部门、审计部门都有义务参与进来，发挥部门职责与优势，共同推动。其次，改进工资调查的抽样方法、明确工资统计范围，目前我国工资统计中不包含奖金、津贴、补贴、股权性等收入，这使得调查数据不完整，也不能真正反映实际工资收入实际水平，必须将其纳入工资指导线的调查范围之内。另外，需要建立适应市场经济体制要求并符合国际惯例的统计指标体系，运用完善、先进的统计方法和手段对影响工资增长诸多因素中进行筛选并计算权重。最重要、最关键的是保证采集的数据真实性，目前我国工资调查并没具备强制性，如果企业不配合，调查部门约束机制缺乏，可以考虑增加强制性或惩罚性措施；另外，利用审计核查，通过抽样审计，对结果进行评估并校正；再者，可以通过个税资料进行查验；最后，统计中要充分利用现代信息技术和方法，使得信息收集、分析更加简便、快捷、准确。

3.与工资集体协商形成良好互动关系

我国工资信息指导制度与集体协商制度几乎同时产生，而且工资信息指导制度设计核心前提在于提供与工资集体协商有关的信息，它作为职工代表与企业代表依法协商确定职工年度工资水平的参考因素之一。但工资集体协商与指导之间并不是单方依存而是互动关系，前者乏力是影响后者功能发挥的主要因素，反过来后者缺乏科学性、合理性也会制约前者实施效果。从内部来说，在工资指导制定阶段就要引入协商机制，修改相关法律，细化工会、行业组织、公众等参与协商机制，确保最后的工资指导是一个多方协商、博弈并被普遍接受的结果。从外部来说，工资集体协商制度是工资指导线发挥作用重要渠道，所以要从整体推进行业性、区域性、全国性的工资集体协商制度。

4.规范企业工资信息指导发布机制

信息获得的及时性是信息有效前提之一。一是发布时间的常规化、定期化问题。当前工资指导线发布非常不规范，最为常见的是时间普遍延迟，有些地方甚至拖到年底。最为急迫的是固定一个发布时间并随之固定适用期限，新加坡的工资指导原则是每年五月份发布，适用时间为6 月到来年的5 月。考虑我国风俗习惯（加工资一般都是春节之后一段时间），将相关信息在元旦前后或春节之前发布会比较契合国情。二是规范发布模式。目前除北京之外，各省市基本都是单独发布工资信息指导。整合工资信息系统之后，应该统一对外发布，将工资指导价、预警等信息列为附件统一发布。三是发布内容应当丰富但应当简单易懂，“信息被关注、接受的程度与其可理解性成正比”，“如果接收需要受众具有专门的知识储备，或者是需要进行时间密集型的准备学习，则无异于从一开始就埋下了传播失效的种子”[8]。

5.提升企业工资信息指导法治化程度

工资法律制度建设还不完备，整体存在碎片化、位阶低等现象，工资信息指导制度更是如此。当前要在做好顶层设计、构建人工成本及工资信息指导与服务整体体系的基础上，加快修订法律、法规，推动专门企业工资信息指导的专门立法，特别地对原规定中含糊不清、弹性过大或过时内容加以科学解释、弥补改正，并设计与之匹配的定期发布制度，通过制度约束指导线制定和发布行为。在提升企业工资信息指导法治化过程中，最重要是厘清政府相关部门之间的权责范围，建立责任追究机制，增强法律的执行力。

当前，在全球新冠疫情肆虐、经济复苏缓慢的形势下，面对个别国家围堵，我国正在筹划更深层次改革、更高水平开放加快形成内外循环的战略抉择[9]。国内各个地区在减轻企业负担、降低准入门槛、增加市场活力等方面密集出台了不少新政，相对于发放真金白银的“红包”，让工资真正发挥劳动市场运行的信号功能，反映劳动力市场的供给与需求、引导劳动力资源配置更为重要。从最早的企业工资信息指导制度（企业工资指导线，1994 年）颁布实施，距今已经有26年了，企业市场工资指导价位制度颁布实施也已经21 年了，但它们的运行并没有达到预期效果，当务之急是对现有工资信息指导制度进行整合，构建工资信息及人工成本服务综合系统，并完善制定、发布、执行等相关环节，让企业工资信息指导制度真正发挥实效。