从集中作战到常态推进：2020年后扶贫机制的长效化①

曾庆捷

2013年，中国领导人首次提出了“精准扶贫”的概念，并在2014年之后出台了一系列相关政策，力图要在2020年实现我国现行标准下农村人口的全部脱贫。精准扶贫是一项宏大的系统工程，对我国各级政府的治理能力提出了新的、更高的要求。政策实施至今，已经取得了举世瞩目的成就，平均每年减贫人数在1 300万以上。目前来看，我国要在2020年完成脱贫攻坚任务、实现全面建成小康社会，虽然任务依然艰巨，但已经是大势所趋、胜利在望。同时也要注意到，精准扶贫的推进落实过程主要依靠集中动员的治理模式，不少扶贫的措施和机制带有一定的临时性和权宜性。2020年中央一号文件指出，脱贫攻坚任务完成后，“扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进。要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型”(1)中共中央，国务院.关于抓好“三农”领域重点工作、确保如期实现全面小康的意见.2020-01-02。。因此，如何在2020年后将行之有效的扶贫措施制度化，建立解决乡村贫困问题的长效机制，将是扶贫成果能否巩固的关键。

学者常用“运动式治理”来概括集中作战的政策推进模式，其主要特点是在一段时间内将某项政策目标设定为政治任务，运用强化的激励考核制度，动员相当数量的官僚为完成任务而积极工作。采用运动方式的主要目的是克服常规官僚机制固有的一些弊病，如上级与基层政府的信息不对称，部门利益阻碍集体行动，执行官员消极敷衍等。集中动员的优点在于整合有限的资源，完成紧迫的治理目标，提振官员的积极性，但如果运用不当，也会造成治理绩效不可持续和政策执行无章可循、无法可依的不良结果。精准扶贫政策实施以来，在宣传动员、人员调派、目标制定、激励考核等方面都带有一定运动式治理的特征。但精准扶贫又不同于传统的政治运动，而是将政治动员和常规官僚机制结合起来的一个治理过程。那么，集中动员和常规治理相融合的治理模式对精准扶贫的绩效有何影响？一旦运动的阶段性目标达成，所取得的脱贫成果是否可持续？在运动期间采用的一些措施和机制，如何演化为长效化的扶贫制度？这些是本文试图探讨的问题。

研究从集中作战向常态化扶贫的机制转化，不仅有助于理解中国官僚体制的运作模式，而且具有较强的现实意义。扶贫攻坚期间推行的政策“具有较强的时效性、可变性和融通性，主要依赖于政府主观机动的调适，能够在较短的时间范围内发挥作用”；而常态化制度则是“着力于长远的、具备行动可预知性的范畴”。[1]随着扶贫攻坚进入决战决胜乃至最终收尾阶段，政策的发挥空间正在逐步缩小，一些政策因其时效性限制将逐步退出扶贫的实践场域，此前按照政策规定所采取的扶贫举措能否持续发挥效用，尚缺少切实的保障，这一真空需要用常态化的制度来填补。本文的第二部分将首先对精准扶贫的动员模式进行考察，指出它不同于传统的政治运动，而是将政治动员和常规官僚机制结合起来的一个治理过程。从长远时段扶贫的绩效看，这种动员模式存在一定的局限性。第三部分针对这些局限性，从乡村内外资源对接、政策普惠性、产业发展、文化融合等角度，探讨如何在下一步的工作中形成制度化、长效化的扶贫攻坚机制。

一、精准扶贫：嵌入常规官僚制的集中动员

运动式治理在中国的国家治理体系中有着深刻的历史根源。中国共产党在漫长的革命斗争时期和建国初期，曾经发动过多次政治运动，以达到发动群众、整肃干部队伍和完成社会改造的目的。[2]改革开放以后，革命战争年代政治运动的一些做法已经不再使用，如在意识形态上强调阶级斗争、动员群众攻击党政机关等。但是，当代中国的社会治理依然沿袭了政治运动的一些基本特征。[3-5]概括起来，这些基本特征包括：第一、在一定时期内将某项治理目标作为官僚组织的中心任务，国家通过开会、下发文件、舆论宣传等方式制造“集中力量办大事”的社会氛围，与中心任务不直接相关的事项可先减少投入或暂缓处理。第二，将中心任务分解到各级部门，明确责任，运用巡视检查、干部考核、加大激励力度等办法督促官员定时定量完成治理目标。第三，组建临时指挥机构，由重要人物挂帅主持，打破科层体系的条块界限，协调动员各部门的力量执行任务。近年来，在惩治腐败、防控传染病、计划生育和经济建设等政策领域，运动式治理在完成国家目标上起到了关键性的作用。

改革开放以后的运动式治理，不是对常规官僚机制的摈弃，而是将战斗动员嵌入组织严密的官僚体系中的一种目标达成模式。[6-7]一些学者用“受管制的运动(managed campaign)”或“制度化的动员(institutionalized mobilization)”来形容动员逻辑与技术官僚逻辑之间的兼容。为了更好的理解这种融合，我们不妨借用马克斯·韦伯分析现代官僚制的框架。根据韦伯的理论抽象，现代官僚制遵循以下的运作原则：一、官员的权限由法律法规明确规定。二、官僚制是一个严格的等级体系，指挥链里的下级受到上级的明确监督。三、业务管理以成文文件和档案制度为基础。四、官僚体系内的任命和升迁根据培训、专业知识和行政能力等客观标准。五、对官僚系统的管理遵循普遍性的规则，这些规则是稳定的、详尽的且可以通过学习被掌握。[8]如果将精准扶贫作为典型案例与这五点原则相对照，可以看出当代运动式治理与原则二、三是相符合的，但与原则一、四和五则存在明显的张力。

首先，运动式治理需要将行政任务层层分解传导到基层，明确各级政府担负的责任，并以此作为考核和奖惩的依据，这显然与原则二是相契合的。在精准扶贫开展的初期，中央政府根据国家贫困线标准和抽样统计，推算出2013年底全国贫困人口为8249万。在此基础上，中央根据一定标准将贫困人口配额分配到每一个省，而各省又将配额分派到省内各地市，以此类推。在笔者调研过程中，中部某镇的镇长对我们表示：

2013年建档立卡贫困户是通过自上而下而非自下而上的方式确定的。习近平总书记曾在一次国际会议上说中国有8 000万贫困人口，然后国务院扶贫办对8 000万人口自上而下按比例划分：每个省占多大比例、省内的每个市占多大比例……像我们县，上级规定县北23%人口为贫困户、县南13%人口为贫困户。

这名镇长对于全国贫困人口指标是如何形成的认识并不准确，该指标当然不会是最高领导人在一次会议上即兴提出的。然而，基层干部会产生这样的印象，恰恰反映出扶贫指标的制定是科层制任务分解的结果。虽然各个村的贫困户是通过自下而上的方式评定的，但评出的贫困户数量大体上必须向上级指标看齐。为了落实扶贫责任，不同层级政府之间签订了“军令状”，明确规定了完成脱贫目标的时间点。[9]在笔者所调研的基层政府，负责统筹协调扶贫工作的专门办公室一般都被命名为“扶贫攻坚指挥部”或“作战室”，办公室的墙壁上经常悬挂着“扶贫作战图”。

为了督促各级政府按时完成扶贫任务，党和国家出台了一套干部考核方法，将扶贫目标的按时完成与干部的升迁和奖励挂钩。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》。根据这个办法，国务院扶贫办和中组部将牵头每年一次对省级领导班子的考核，对于完成年度减贫任务绩效显著的，给予一定奖励；对于未完成任务或出现其他违规问题的，对省级主要负责人进行约谈，甚至进行责任追究。中央出台的考核办法很快被下级政府所效仿和具体化，比如江西省上饶县规定，干部的选拔任用必须先过精准扶贫关。对于在扶贫工作中表现突出的，优先提拔重用；没有如期完成脱贫攻坚工作任务的乡镇，党政主要领导原则上不调整。[10]

其次，当前的运动式治理非常强调“痕迹管理”，通过政策执行过程中的处处留痕，为日后的追溯和问责提供依据。这一点与韦伯式官僚制所要求的以成文文件和档案为基础的管理是完全相符的。在精准扶贫过程中，基层干部被严格要求遵循政策文件中规定的工作程序，并为执行过程的每一个步骤留存记录。比如在湖北某地评定贫困户的过程中，首先要由农民提出申请，然后村干部会到农户家中核实申请表中的内容是否属实。接下来，由村民代表开会讨论哪些申请人符合贫困户的标准，名单确定之后向全村公示。公示期过后，名单将交由乡镇和县政府批准。在整个流程中，基层干部都会认真的保存表格、签名和照片等资料。我们在调研时看到，村委会办公室的书柜里摆满了各式各样与扶贫有关的档案材料。

另一方面，运动式治理与韦伯式官僚制的其他要求存在着明显的张力。第一，韦伯式官僚制要求官员有明确的法律权限，有限的权力对应有限的责任。然而在政治任务的压力下，无论上级交付的任务是否超出执行者的能力，基层官员都必须为任务的完成承担责任。其结果是，权力随着责任的放大而放大，只要下级政府保证任务的完成，即使权力的使用超出了正式法规划定的范围，一般也不会被上级追究。这样一来，地方“一把手”掌握了更多的资源调配、人事任免的权力，为保证责任的完成，往往会过度运用行政权力来督促下属。动员模式因此强化了地方行政中的“个人化”色彩，这和韦伯官僚制所主张的“去人格化”是背道而驰的。[11-12]

第二，现代官僚体系在功能上是差异化的，在分科设岗之后，由受过专业培训的官员负责各部门的运作。然而，政治动员的逻辑却无法兼容专业化与差异化，在行政资源有限的情况下，地方人力必须被充分动员起来，打破原有部门间的界限，才有可能达成任务。精准扶贫推行过程中，各级政府都建立了“脱贫攻坚指挥部”，并借调各个部门的人手到指挥部临时任职。在很多贫困县，由于扶贫压力巨大，体制内所有干部都被动员参与到扶贫任务中来。在我们调研的某县级指挥部，52名工作人员中至少有30人是从与扶贫无直接关系的部门借调来的。“驻村工作队”的组建也很好地说明了不分部门边界的全体动员：为了更好地执行扶贫政策，各地都从省、市、县和乡镇干部队伍中抽调人手，进驻到被帮扶的乡村。常见的做法是，县一级的所有局委单位各自帮助一个村庄，单位的每个人各自包一个贫困户，每名干部负责将自己包的户带离贫困。[13]值得一提的是，这种将外来干部派驻到乡村中执行党的意志的做法，实际上是毛时期驻村工作队的一种延续，它体现了动员逻辑在不同历史时空的一以贯之。在笔者调研的中部某县，扶贫办副主任向我们介绍到：

全县共有近1 000名驻村干部，这还不包括已有的村委会成员。一个村大约有两到三名驻村干部，他们要在至少一年的时间内每周五天四夜驻扎在村上。全县行政编制有1 000多名干部，事业编制7 000余人，驻村干部大约占了在职干部的八分之一到十分之一。非驻村干部的工作也很艰苦，周末多得不到休息。这种情况下只能强调党员干部的奉献精神。

第三，现代官僚的行为受普遍性的、稳定的规则约束，韦伯式的官僚在行事时排除了自己的感情因素，无论对象为谁，在官僚面前都能得到平等的对待。在运动式治理中，由于任务的紧迫性和艰巨性，成文的规则条例往往不足以确保按时完成指标。而且，动员时上级指定的规则本身就是频繁调整的，官员找不到相对稳定的规则作为行为的依归。有学者在考察了乡镇招商引资的工作后，认为乡镇政权运作中存在“策略主义”逻辑，即完成上级目标的强大压力使得基层官员无法以客观的、稳定的、抽象主义的官僚规则作为其日常运作的基础，而是必须灵活变通地采取各种权宜之计，追求短期的目标。[14]在乡村社会中，基层官员尤其依赖面子、人情、常理等日常生活原则来完成治理目标，形成了“正式权力的非正式运用”。[15]如果权宜之计和人脉网络还不足以完成目标，基层人员则有可能采取花样繁多的组合策略来规避责任，甚至通过虚报数字、表面文章来欺瞒上级。[16-17]

精准扶贫识别贫困户的过程很好地说明了普遍性规则的局限性。在农村，村民群体的收入差距相对较小，而且很多村民有不为干部所知的收入来源，因此要用客观的标准来划定贫困线是极其困难的。在实际操作中，村集体常常使用村民会议的方式来评定贫困户，而这一过程中难免出现干部优亲厚友、假公济私的不公平现象。此外，由于上级官员的检查很大程度上决定了扶贫人员的奖惩措施，基层干部会尽量提高接待规格，以争取好的考评结果。《人民日报》报道了个别贫困乡镇为了取悦检查人员，违规提高接待标准，“在开展评估的4天里，每次晚餐都是四五桌的‘好酒好菜’，粗略估计单桌的费用就超过千元，折合人均百元以上”(2)朱隽.多下真功夫，别动歪脑筋.2018-02-04/2020-04-04.http://sn.people.com.cn/GB/n2/2018/0204/c378296-31216914.html。。还有媒体报道了干部花费大量时间在填报表格资料上，有贫困村一年花在打印上的钱就超过2万元，一个乡为了迎接检查团，打印费花费了10万多元。这些行为显然都是与精准扶贫的政策精神背道而驰的，但在动员逻辑下出现却不足为奇。

必须强调，这里将韦伯所列举的现代官僚准则与运动式治理进行对照，并非是要把韦伯式官僚制视为保证善治的金科玉律，而是借此说明后毛泽东时代的重大政策落地过程结合了常规官僚机制与动员机制的特点。不容置疑的是，运动式治理为中国的减贫行动做出了重大的贡献。在贫困人口庞大、基层扶贫资源有限的情况下，如果不以官僚动员的方式集中人力物力，很难在短时间内消灭绝对贫困。长期以来，地方政府将追求经济发展视为主要目标，扶贫并非地方工作的核心，扶贫部门在基层政府中也处于边缘地位。而在精准扶贫开展以后，各种项目资源开始源源不断地输入到贫困地区，官僚系统中没有扶贫功能的单位部门也纷纷加入到扶贫工作中，为脱贫攻坚成效的取得提供了强有力的物质和人力保障。与此同时，运动式治理所带有的高压性和临时性也为扶贫绩效的可持续性带来了一定隐患。从巩固扶贫成效的角度看，必须明确这些隐患存在的根源，并建立长效的制度将其克服。

完成目标的压力容易造成官员行为的功利性和短期性，这是运动式治理常为人诟病的一点。在问责压力下，基层干部首先考虑的是如何保质保量地完成指标，其治理活动成为一种被动式的反应行为，却未必从当地民众的长远利益出发考虑问题。我们在调研中遇到的一位村支书，原本计划利用山地特点种植油茶，但在上级政府要求下只好改为发展苗木基地。这名村支书还表示，精准扶贫本应该长远规划，至少发展3～4年，但上级要求2年之内必须脱贫出列，显得操之过急。基层扶贫干部在规划产业发展时，倾向于选择规模化、影响大、能够迅速见效的短期项目，因为这样的项目在考核时引人注目，能够得到上级的肯定。至于这些项目能否产生长期效益，深层次地解决贫困问题，往往得不到足够关注。在严重缺水的某县，当地政府为了解决农业用水问题，实施了节水灌溉等扶贫项目，当地农户依靠节水灌溉发展起了大棚蔬菜。然而近年来，由于农户缺乏大棚蔬菜的管理技术，后期的技术帮扶和资金投入也不足，导致农户赔钱的事司空见惯，大棚蔬菜项目陷入了困境。[18]这样的例子在扶贫实践中具有一定的典型性，成为了脱贫长效化的最大障碍。

运动式治理的初衷是以雷霆万钧的动员声势，对部分消极懒政、因循守旧的地方官员产生震慑和激励效应。然而实践之中，对扶贫干部的一些管理方式存在简单粗放的问题，其主要手段依然是指标化的目标责任制和频繁的督察巡视。在这种激励机制下，一些基层干部选择“忙而不动”的形式主义，表面上忙的热火朝天，对任务尽心尽责，实际的工作进展却不明显。据报道，许多干部花费大量时间在填报表格资料上，在这些干部看来，“首先是表格数据，而不是实际工作本身会成为体现基层工作业绩的主要依据”。[19]我们的问卷调查(3)本文的调查数据来自于研究团队2019年在全国9个省51个村展开的问卷调研，样本包括273名村干部和1 300多名村民。显示，农村干部平均花费18.9%的工作时间迎接检查，24.1%的工作时间用于填报表格，两项活动占用时间为43%，超过了干部走访贫困户的时间(37.9%)。还有一部分干部则认为，自上而下的考评结果并不能真实反映他们的工作成效。我们在调研中了解到，检查组常常拿着复杂的调查问卷入户面访，群众对很多问题不理解，表达的意思不能反映真实情况，让被考核的干部十分着急。还有一些工作失误可能是超负荷运转下的干部主观上所不能控制的，为此干部要面临书面检查、诫勉谈话等问责手段，对他们的工作积极性无疑是一种打击。如果不改变扶贫干部管理的粗放特征，扶贫的长效机制也就无从谈起。

一些地方对基层干部制定的要求过高，脱离实际，也剥夺了干部的基本权利，这也是经常伴随运动式治理的副产品。比如广西针对驻村干部制定了“八九不离十”制度和夜访制度，指的是驻村第一书记每年要开80场群众会，与群众进行深入的交流；要做到村里90%的群众认识驻村第一书记，100%的贫困户都要走访完成。而夜访制度指的是驻村第一书记要每晚走访贫困户，了解相关的问题，倾听贫困户的需求。在实际的运作过程中，很多第一书记指出这是一种不现实的制度，因为很多贫困户都外出打工了，根本无法走访。此外，许多贫困户都忙于农活，没有时间一年参加80场群众座谈会，而且座谈会对他们而言没有多大吸引力，参与热情不高。此外，还有一些地方将周六设为“集中会诊日”，该做法后来被取消，据一位第一书记表示，他们的双休日被剥夺了，这是违反国家规定的。

运动式治理的另一隐患是以短期内大量的人力财力投入，取代了基层内生的发展动力。一旦动员模式告一段落，地方资源不足和官员因循懈怠的问题又会重新浮现。精准扶贫期间，政府投入的巨大财力让一些地方对扶贫资金产生了依赖性。在2020年实现全面脱贫之后，国家在财政资金的分配重点上可能会有调整，如果产业扶贫对政策扶持的依赖性太高，那么可能在新一轮的调整过程中无法存活。例如，调研过程中发现某村 20 多万的年度集体收入完全依赖国家光伏产业发电政策补贴。当问及除此之外有无其他收入来源时，村干部的回答是“暂时没有”。村庄若不能形成较强的自身造血能力，而仅依靠“贴息贷款”、“政策奖补”等输血渠道，扶贫效果显然难以为继。具体到贫困户身上，他们在精准扶贫期间享受了种种政策红利，但扶贫如果没有让穷人产生致富的主观愿望，改善他们的生存状态和社会交往空间，那么未来的返贫风险依然存在。正如某县扶贫干部反映的那样：“有些贫困户不积极参与(生产)，没办法，上面做(思想)工作也不去，他穷无所谓，也饿不死……等、靠、要，要不断输血。”

二、从运动式扶贫走向常态化扶贫

随着2020年之后扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进，如何克服运动式治理固有的局限性，建立脱贫致富的长效机制，将是扶贫成果能否巩固的关键。在精准扶贫向常态化和制度化发展的过程中，对以下几方面问题的关注是必不可少的。首先是建立一套可持续的制度安排，实现村庄外的干部资源与贫困村和贫困户的对接。在精准扶贫的过程中，这种干部资源的对接主要通过驻村干部、结对帮扶干部、对口帮扶单位等方式展开。驻村干部指的是由上级政府安排驻村第一书记和工作队员长期驻扎在村内，配合村两委干部完成脱贫攻坚等工作。结对帮扶指的是政府各部门干部、企事业工作者与贫困户“结对子”，他们不会长期在村里吃住，但会定期前往对象家中了解情况，解决贫困户的困难。对口帮扶单位是指各级政府和企事业单位与贫困地区对接，进行有针对性的帮扶，为其提供项目、资金和政策上的支持。干部资源与贫困村庄的对接，极大地增加了村庄获取项目和资金的途径，对村两委干部的工作起到了显著的带动作用。根据我们的问卷调查，95%的干部认为推进精准扶贫设置驻村第一书记是必要的；84%的干部认为精准扶贫目标完成后，第一书记制度应该保留；82%的村两委干部认为，第一书记来到村子后，工作更好开展了；53%的村两委干部认为，如果现在取消第一书记制度，工作将更不好开展；在第一书记发挥的最主要作用这一问题上，46%的干部认为是“带动村干部工作”，39%认为是“拉资源”。由此可见，保留和完善驻村干部等干部资源对接制度，对于贫困的常态化治理是至关重要的。

2020年后，各种干部资源对接的做法是否保留、以何种形式保留，目前尚未有政策法规予以明确。不过在脱贫攻坚期间，许多地方都针对已经摘帽的贫困村，提出了“保持驻村工作队伍不撤、帮扶关系不变、帮扶力量不减”的工作方案。如江西省广昌县提出，要“着力培育一批懂扶贫、会帮扶、作风硬的扶贫干部队伍，打造‘永不撤退’的工作队”。[20]2019年4月，习近平总书记在重庆考察时也指出，贫困县要做到“摘帽不摘政策。扶贫工作队不能撤，做到摘帽不摘帮扶”(4)加强对脱贫摘帽后‘四不摘’情况的监督.中央纪委国家监察网.http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202003/t20200302_212629.html。。未来干部资源对接的机制若要实现制度化，应当重点考虑的几个方面是：第一，从顶层设计的角度，以法规条文的形式明确对口帮扶单位和驻村干部应如何选择，如何考评，任期长短，加强干部对接机制的稳定性和规范性。应当尽量避免对干部的临时性动员，避免所在单位的正常工作秩序遭到冲击，以致降低各机关单位的行政效率。第二，实现对驻村干部和结对帮扶干部的标准化培训，培训内容包括目标村的基本情况，农村发展的一般经验，农村产业发展的基本常识等。第三，改善对接干部的待遇和条件保障，让驻村干部轻装上阵，无后顾之忧。在我们调查的驻村干部中，多数对目前的工资待遇是较为满意的，但也有接近20%的干部表示对目前待遇“比较不满意“或”非常不满意”，且长时间的驻村工作导致和家人相处时间减少，家庭矛盾容易产生，这些都需要在后勤保障工作上加以改进。扶贫干部一旦被选派之后，就应当被委以充分的信任，对干部的监督问责活动尽量精简，缩短他们应对检查、参加会议和准备文字材料的时间，保证他们有足够的时间用于实质性工作。

除了干部资源与贫困村对接之外，发达地区与欠发达地区的对口帮扶在扶贫过程中也取得了显著成效。为了巩固脱贫的成果，实现常态化扶贫，这一跨区域的资源对接应该深入推进，成为一种制度化的合作模式。例如，广西融安县与广东遂溪县进行了有效的对接，2017—2019年广东遂溪县投入帮扶资金9 786万元，在广西融安县共实施40个扶贫项目，涵盖危房改造、贫困村基础设施建设、饮水工程、扶贫微车间、产业园区、异地扶贫搬迁点配套学校等，受益贫困人口超6万人。在这一东西协作的模式下，2019年，融安县新增转移广东就业2 984人，新增县内就业7 802人，并引进成功了5个广东企业(5)看这些年，融安为脱贫都做了哪些工作.中国共产党融安县委员会宣传部.https://3g.163.com/news/article/FC7LDC950514D4OE.html?from=history-back-list。。又如，贵州黔西南州与宁波市加强联系与协作，两地在产业合作、园区共建、人才交流、劳务合作、旅游互动、教育医疗帮扶以及农产品销售等诸多方面展开了全方位、多形式的合作帮扶。[21]发达地区与欠发达地区在扶贫领域的合作，能够将发达地区的资金、技术、人才等资源以及先进的思想理念注入到贫困县、贫困村中，最终惠及广大贫困人口。

精准扶贫识别出了贫困户，并有的放矢地给予他们政策帮扶，这种对贫困和非贫困人口差别对待的做法，有利于避免政策在中间环节被截留损耗，可以让最贫穷的一部分人口享受到切实好处。然而在绝对贫困被消除后，常态化的相对贫困治理应该更加强调普惠性而非差异性。如前文所分析，农村中居民收入水平相对接近，如果一定要区分贫困和非贫困户，那么再完善的评定程序都可能在部分村民中引发嫉妒和不满。“大家都一样穷，为什么他评上了，我没评上”是调研中经常听见的群众意见。问卷调查显示，贫困户和非贫困户对个人收入的感知及对扶贫政策的评价都有明显差别。当问及“与前三年相比，您和您的家人在收入状况方面有什么变化”时，48.6%的贫困户认为上升了，只有11.3%认为下降了。相比之下，43.6%的非贫困户认为上升了，认为下降的则有17%。更让人深思的是，当问及“您所在的村目前存在扶贫帮扶不公平问题吗”时，只有17%左右的贫困户认为非常严重或比较严重，而非贫困户中这一数字是25%。这一方面说明贫困户的确获得了更多物质实惠，对政策有着更高的评价，但另一方面也反映出精准扶贫在村民中制造出了意见的分野，可能导致一些非贫困户因相对不受益而出现心里不平衡。在扶贫政策走向制度化的过程中，应当尽量消弭这种心理认知上的裂痕，尤其在教育、医疗等民生问题上，着力推进公共服务均等化，追求一视同仁和皆大欢喜的处理方法，为长远实现乡村振兴奠定良好、均衡的社会发展基质。

在构建扶贫长效机制时，对贫困状态建立动态监测和预警机制是十分必要的。在脱贫攻坚期内，动态调整机制有效提升了贫困人口识别与退出的的精准度。2020年之后，为了防止已经脱贫的贫困户返贫，必须建立动态的监测和预警机制，切实开展“回头看”“回头帮”工作，巩固脱贫成效。在近几年的扶贫实践中，多地已在此方面开展工作。例如，河南省于2019年出台的《贫困村驻村第一书记帮扶任务清单》明确指出，切实加强重点人口动态监管，一旦出现返贫，及时采取针对性措施(6)贫困村脱贫后，河南省驻村第一书记怎么做？.新京报，2020-01-20.http://www.bjnews.com.cn/feature/2020/01/20/677101.html。。广西崇左市建立返贫预警机制，根据贫困户脱贫状况，进行分类跟踪，并组建县、乡、村三级脱贫户返贫预警分析专业队伍，对已脱贫户实施跟踪和动态监测，鉴别出稳定脱贫户、巩固脱贫户和临界脱贫户，并根据不同类别采取不同干预措施(7)崇左“四不摘”持续巩固脱贫成效.广西日报，2020-03-13.http://www.gxzf.gov.cn/mlgx/gxjj/zyjgmlq/20200313-800729.shtml。。在未来，对贫困人口以及易返贫人口进行常态化的追踪、监测并及时采取帮扶措施，应持续深化，这也是新的历史起点上解决相对贫困问题、实现长效化扶贫的应有之义。

在产业发展上，运动式扶贫导致一些地方的帮扶多采用托管托养、入股分红等方式，贫困户对产业的参与程度低、扶贫效果的可持续性很弱。扶植产业的政策经常遭遇“精英捕获”现象，能人大户获益的同时没有真正带动贫困户。产业扶贫的可持续性依赖于人的素质的提高，只有当贫困户在精神面貌、文化水平和身体素质等方面满足一定标准，才能真正参与到产业致富的过程中。正如一位村干部说的那样，“他们(贫困户)真不缺生活物资，缺的是素质、文化和教育。”贫困户很可能将自己的教育文化缺陷传递给下一代，进而造成贫困状态的“代际传递”。因此，产业发展是一个长期性的系统工程，它与农村教育文化和医疗保健水平的提升是密不可分的。只有加大对贫困家庭子女的教育扶持力度，提升子女的文化水平，才能阻断贫困代际传递的路径。[22]当前，诸如“雨露计划”等行之有效的政策，以及对贫困户进行的产业技能培训，在未来的一段时期内，理应持续推行，惠及更多农村群众。总之，“造血式”扶贫远比“输血式”扶贫的影响更为深远，激发贫困户的内生动力远比单纯依赖国家政策补贴的脱贫效果更为持久。

针对一些地方追求短期内见效快的增收项目，导致产业发展低端化、同质化的倾向，应当强调立足当前、着眼长远，将立竿见影的扶贫项目与长期稳定脱贫的产业结合起来，引导特色农产品走品牌化、高端化的发展道路(8)参考全国人大副委员长武维华在2019年2月26日在第十三届全国人大常委会第九次会议上做的《全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于脱贫攻坚工作情况的调研报告》。。产业扶贫政策应当凸显“因地制宜”的原则，充分考虑到当地的实际情况，发挥各地的资源优势，打造具有地域特色的产业和农产品，形成“一村一业”的格局。与此同时，稳定产业发展成果的思路应当从单维度朝向多维度转化。此前产业扶贫重视产品的产出产量甚于重视产品的流通和交易，重视政策支持力度甚于关注市场调节能力。为了让政策“放手”后的扶贫产业能够“脱敏”于政策，独立应对市场带来的挑战，政府需将产业进一步做深做实，加强政府与社会、企业的合作，引导和鼓励农产品企业与贫困村对接，在贫困地区投资建厂，将贫困户与市场主体有机衔接，切实强化产业合作社的建设，使其能够真正运转起来。

最后，还应注意到，贫困地区的发展必须以当地本土文化模式的发展作为前提和基础[23],市场化的扶贫手段应融入到社会化的乡村网络之中，才能实现扶贫产业的健康可持续发展。也就是说，实现了市场公平、政策公平，不意味着同时实现了社会公平。乡村有自己的一套判定社会公平的伦理和道德准则，“帮穷”的政策话语与基层的“帮能”、“帮亲”、“帮弱”、“帮需”的社群伦理存在差异，有时甚至发生冲突和矛盾，难以完全构成村民心服口服的标准。[24]短时间内扶贫政策的迅速进入，欠缺政策与基层社群伦理相互融合的考虑，在初期引发了“精英捕获”“扶贫就是扶懒”“关系式扶贫”“扶贫就是社会治理手段”等消极观感，这体现出精准扶贫的施政思路与乡村基层伦理还有较大的磨合空间，这种磨合应当是持续而长久的、一以贯之的。即使精准扶贫已取得了根本性胜利，仍应注意在扶贫与乡村文化契合的方面进行严把关。扶贫的制度化应当进行长期的观照和思考，找到后续巩固脱贫成果的制度举措与乡村社会伦理的契合点。

三、结论

2020年是我国脱贫攻坚的收官之年，随着精准扶贫工作的扎实推进，人们的目光开始更多转向构建长效化的乡村脱贫机制。精准扶贫政策依托常规官僚制的运转，结合集中动员的治理模式，在较短时间内取得了举世瞩目的脱贫成效，但动员模式所固有的时效性和局限性也逐渐显现出来，比较突出的有官员行为的短期功利性、监督考核方式的简单粗放、依赖外部资源注入导致内生动力不足等。因此，精准扶贫向常态化和制度化发展的过程中应当做到：一、建立一套可持续的制度安排，实现优质干部资源与贫困村和贫困户的对接、发达地区与落后地区的资源对接；二、强调各项惠民政策的普遍化而非差异化，实现公共服务均等化；三、建立对贫困状态的动态监测和预警机制，防止已经脱贫的农户返贫；四、提升农民的教育文化水平和劳动素质，发展因地制宜、与市场主体有机衔接的特色产业；五、充分照顾乡村社会的伦理和道德准则，做到扶贫政策干预与乡村文化的高度契合。可以预见，随着精准扶贫中一些行之有效的做法演变成制度化、可持续的长效机制，中国乡村不但能够告别绝对贫困，而且能有效缓解相对贫困所带来的社会问题，实现农村人口的全面发展。