2020年后反贫困战略：话语切换、顶层谋划与学界探讨

施海波 吕开宇

贫困是伴随人类社会发展的一个长期现象，反贫困也必将是一个永恒的课题[1]3。新中国成立70年来，我国从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫，出台实施了一系列中长期扶贫规划，探索出一条符合国情的特色扶贫开发道路。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确要求确保打赢精准脱贫攻坚战，将其作为对2020年如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义的攻坚战，举全国之力大攻坚，创造了人类减贫史的奇迹，中国成为世界上减贫人口最多的国家，是第一个完成联合国千年发展目标减贫目标的发展中国家，对全球减贫贡献率超过70%(1)数据来源于《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》白皮书。按照2010年贫困标准，中国农村贫困人口由1978年的7.7亿人减少至2018年的1 660万人，农村贫困发生率由1978年的97.5%下降至2018年的1.7%，2012年至2018年中国每年有1 000多万人稳定脱贫。。但是，到2020年“现行标准下农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”目标的实现，只是历史性、阶段性的解决了绝对贫困现象，并不意味着没有绝对贫困，也不意味着贫困问题的消失和消除，更不意味着中国与贫困作斗争的事业终结[2]。理论和国际发展实践均表明，在任何社会形态的国家，贫困问题是长期存在的，中国也不例外，将会始终走在反贫困的道路上。2020年后我国贫困地区的致贫因素和贫困形态都将会出现新变化，管理的碎片化、资源的部门化与工作要求整体性推进等之间的矛盾日益突出，反贫困战略思路、工作体系与制度体系也将要作出新的调整，中国反贫困事业会进入一个崭新的历史阶段[3]34，整体贫困语境也将会有所变化。由于贫困话语与语境直接相关，因而贫困话语亟需因势而变。

纵观全球，贫困问题始终是一个世界性难题，反贫困是人类共同面临的一项历史任务，每当世界各国站在重要的时代关口、关键的历史节点，反贫困战略的演进方向都备受社会各界的高度关注。当前，中国正处在全面建成小康社会目标实现之年、脱贫攻坚收官之年，也是脱贫攻坚和乡村振兴“两大战略”统筹衔接的政策叠加期，更是实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，2020年后反贫困战略走向也必然引起社会各界的高度关注和讨论，成为社会各界探讨和争论的焦点议题。在的贫困新语境下，顶层设计者、学界研究者两类主体是主要的“发声者”，也是战略走向关键的“晴雨表”。2020年后反贫困战略之所以引起了这两类主体高度关注的主要原因是：第一，顶层设计者需要继续肩负反贫困的历史使命。我国是世界上人口最多的发展中国家，发展不平衡、不充分仍然是社会的主要矛盾，反贫困是一项长期的历史任务，也是体现党的宗旨和社会主义制度优越性的重要标志，更是解决社会主要矛盾的重要措施[4]，从实现第二个百年目标出发，国家将持续关心贫困问题，采取强有力措施来逐步缩小差距，最终实现共同富裕，以此为实现中华民族的伟大复兴和全面建成社会主义现代化强国奠定坚实的基础，继续引领全球反贫困事业、为全人类做出更大贡献。第二，学界研究者需要继续夯实反贫困的理论基础。研究贫困的重要意义不仅在于贫困理论本身，而是为实践提供坚实的理论基础，或直接设计一套可供选择或参考的政策方案。当前中国处于一系列重大战略、重要政策的历史交汇期和政策叠加期，不失为研究贫困的重要阶段，可以在理论研究的基础上开展2020年后反贫困政策设计与试验。同时，全国各地生动的扶贫实践为研究提供了丰富案例素材，可以全面总结这些经验，向世界介绍中国智慧，让国际社会了解中国的制度优势。

综上所述，在新语境下，贫困话语将会切换，且2020年后反贫困战略必然引起了社会各界广泛的“热论”，并赋予不同的主体以不一样的“战略构想”，需要聆听各界“声音”。其中，顶层谋划是政策方向、学界探讨是理论基础，两者缺一不可，各个主体都在不断强化自身在“热论”中的焦点价值，究竟这两类不同主体对2020年后的反贫困战略在谋划什么、探讨什么，亟须对不同主体的“声音”进行全面系统梳理、廓清和归并，以期为2020年后的反贫困战略进一步讨论提供理论基础。

一、话语切换：扶贫、减贫与反贫困

(一)话语呈现

研究顶层设计者、学界研究者“热论”前，有必要在新语境下，进一步讨论几个相关话语，即几个重要概念，这既是对文章题目中为何使用“反贫困”的解释，也是对社会各界关注的“2020年后还叫扶贫么？”等类似问题给予一个尝试性的回答。世界范围内关于“摆脱贫困”的概念主要是：扶贫、减贫与反贫困，它们主要有三个关注点，即关注过程、程度和结果，其中扶贫、反贫困则更多地是关注过程，而减贫既有关注过程，也有关注结果。长期以来，在国内政策文件、学术期刊、基层实践等很多正式和非正式场都会提及这三个概念，但大多数时候并没有充分厘清概念间的差异，而将这三个概念混用、误用甚至乱用，尤其国内很多关于2020年后贫困问题的研究中涉及的概念更是五花八门，亟待考察辨析。

国内的重要政策文件中，主要使用“扶贫”一词，但也出现过“减贫”和“反贫困”的概念。改革开放初期，在《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》等相关涉及贫困的重要政策文件中并未提及这三个概念，而使用“摆脱贫困”一词；自1986年后开始使用“扶贫”的概念，至今相关重要政策文件也是更多地使用“扶贫”一词，如《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》等。但是，2010年后的相关重要政策文件中，在使用“扶贫”概念的同时，也开始使用“减贫”的概念，如《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等重要文件，其中“减贫”主要有两种用意：第一，是表示结果，如减贫数量、减贫任务、减贫指标等；第二，是对外宣传和交流合作，如讲好减贫的中国故事、开展国际减贫合作等。同时，也有出现了少数“反贫困”的概念，如“中国谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章”等。在学术界研究中这三个词使用的频率大致相同，而在基层实践中常常使用“扶贫”一词。

(二)概念考辩

究竟我国2020年后使用哪种“话语”更为准确或得当，还需要详细考察三个概念的基本内涵。扶贫(Poverty Alleviation)是“中国式”表述，是面向贫困群体的行动概念。通常狭义的扶贫是指政府、社会各界和个人通过某些措施，帮助贫困群体提高发展能力，增加贫困群体的就业机会，提高贫困群体的劳动生产率，来增加贫困群体的可支配收入，以达到减缓贫困的目的，而广义的扶贫则指使用包括生产性和分配性的措施，直接或间接增加所有贫困群体的收入，它包括狭义的扶贫和通过各种社会福利政策或制度增加贫困群体的可支配收入两个主要方面[5]。减贫(Poverty Reduction)是指贫困人口的减少或者贫困程度的减缓，既有扶贫之意，也有贫困减少的结果之意，其动力来源不止是扶贫，也包括经济增长等其他各类措施。反贫困(Anti-Poverty)概念最早由瑞典学者冈纳·缪尔达尔提出，之后对此概念的认识的不断深入，是指通过个人和社会的共同努力，在政治、经济、社会、文化等多方面消除致贫因素的过程；首先需要满足人们最基本的物质生活的需求，其次在环境建设和能力建设的过程中提升自立于社会的能力，最后需要在兼顾公平与效率的过程中注重公平，缩小差距，实现共同富裕；同时，反贫困政策是指旨在缓解贫困程度，解决贫困问题，包括绝对贫困和相对贫困问题，实现“反贫困”目的的政策总和[6]。目前，理解反贫困概念具有较强的层次性，逐一递进，即减少贫困、减缓贫困、扶持贫困和消除贫困，其中，“减少贫困”“减缓贫困”均可简称“减贫”，但前者强调减少贫困人口的数量、贫困的发生因素，后者强调减缓贫困的程度及减轻、缓和贫困的手段；“扶持贫困”简称扶贫，主要是从政策实践的角度研究和落实反贫困计划与项目，我国目前在反贫困过程中，主要从“扶贫”的层面来理解反贫困，更加重视通过制定政策、计划等具体行为过程来反贫困[7]。

由此可见，中国的“扶贫”是表示“减贫”的具体行为过程，是我们国家从政府和相关组织的角度出发提出的减贫概念，是政府对政策实施或是反贫困实践的总结，已被广泛公认，严格地说它是减贫的一种具体方法或路径[8]。“扶贫”和“减贫”均有帮扶的含义，更适用于绝对贫困，而“反贫困”则是绝对、相对贫困都可以适用，且是一个更为宏观一些的概念。鉴于2020年后贫困大多为相对贫困，而致贫原因又具有多样性(在下文会作详细论述)，因此传统意义上的“扶贫”一词应由“反贫困”一词替代更为妥贴[9]74，在新语境下，需要适时将“扶贫”切换成“反贫困”新话语(2)需要说明的是：两类群体关于2020年后反贫困战略的热议内容中，在顶层设计者中更多表述成“减贫”，学界研究者们的表述中仍然三个概念都有，下文对热议的内容会基本保持原貌，其他属于笔者研究的内容均使用“反贫困”概念。。

二、顶层谋划：政策导向与制度设计

关于2020年的反贫困战略，顶层设计者主要包括党和国家领导人、相关部门负责人，他们的“声音”具有鲜明的政策导向，并对2020年后反贫困战略的机制设计作了一定的阐释，顶层设计者们“声音”的具体政策导向与机制设计内容如下。

(一)政策导向

1.高度重视2020年后反贫困战略思路系统研究谋划

习近平总书记2018年9月21日在十九届中央政治局第八次集体学习时明确指出，2020年全面建成小康社会之后的贫困问题，要及早谋划、早作打算；2020年3月6日，在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点[10]。其实，早在2014年开始打脱贫攻坚战时，顶层设计者们就已经高度重视2020年后的反贫困战略，提出要把握好攻坚战与持久战的关系，2020年以前要实现全面建成小康社会目标，必须攻坚，但这一目标实现后并不意味着没有扶贫开发任务了，要有2020年以后打持久战的思想准备(3)人民网，2013，《国务院扶贫办主任刘永富解读“继续向贫困宣战”》。。认为到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，只是解决了中国千百年来没有解决的绝对贫困问题，也只是完成了最基本的扶贫任务，并不意味着我们解决了贫困问题，扶贫将贯穿整个社会主义初级阶段，是一项长期任务(4)顾仲阳. 5年脱贫7 000万，有难度能实现. 人民日报,2015-10-18(002)。。同时，要认真总结脱贫攻坚经验，研究谋划2020年后减贫战略，持续推进中国特色减贫开发事业(5)刘永富，2018，《国务院扶贫开发领导小组办公室关于第十三届全国人民代表大会第一次会议代表建议、批评和意见办理情况的报告》。。近年来，在中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》等一系列扶贫的重要文件中，也均提出要及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路。

2.高度聚焦乡村振兴与脱贫攻坚的战略统筹衔接

认为到2020年全面建成小康社会的目标实现后，我国的反贫困事业将会进入一个新的发展阶段，为了巩固脱贫攻坚的成果、接续推动经济相对落后地区经济社会的发展和人民生活水平的改善，要做好脱贫攻坚和乡村振兴的衔接工作，应确保脱贫攻坚和乡村振兴战略的规划衔接、政策衔接、投入衔接，现有的脱贫攻坚的巨量资金应当继续投入到乡村振兴当中，保证投入政策要不退坡，更不能退出，投入力度不能减弱(6)韩俊，2019，《2020年后扶贫资金应继续投入到乡村振兴中》。。应加快建立健全脱贫攻坚与乡村振兴相衔接的机制办法[11]。在中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》及《关于实施乡村振兴战略的意见》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》等文件中，均提出要做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接，推动两大战略有机结合相互促进。李克强总理在2019年政府工作报告中也明确指出，要加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接。农业农村部、水利部等一些部门也从各自领域出发，对脱贫攻坚与乡村振兴衔接问题进行了具体部署。

3.高度关注返贫和相对贫困、多维贫困、城乡贫困

习近平总书记在2017年参加十二届全国人大五次会议四川代表团审议时特别指出，扶贫需要下一番“绣花”功夫，防止返贫和继续攻坚同样重要(7)习近平李克强张德江俞正声刘云山张高丽分别参加全国人大会议一些代表团审议. 人民日报,2017-03-09(001)。。同时，也强调脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在(8)霍小光，张旭东，罗宇凡.打好全面建成小康社会决胜之战——习近平总书记同出席全国两会人大代表、政协委员共商国是纪实. 中国青年报,2016-03-16(006)。。即便是全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在，到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排[12]。绝对贫困解决的主要是生存问题，相对贫困解决的主要是发展、共享的问题(9)曲天军，2016，《脱贫攻坚需要全社会共同参与》。，在2020年实现了脱贫攻坚目标之后，需要用更多地精力研究返贫和相对贫困问题(10)陈锡文，2019，《上级部门检查脱贫攻坚一定要实事求是，不能高高在上》。。未来中国减贫战略将会实现三个新的转变，即由主要消除绝对贫困向减缓相对贫困转变，从主要解决收入贫困向解决多维贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变(11)定军. 扶贫攻坚下一步：从消除绝对贫困转向缓解相对贫困. 21世纪经济报道,2018-05-24(006)。。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》和《关于实施乡村振兴战略的意见》远景谋划我国到2035年相对贫困将得到进一步缓解。

(二)制度设计

1.巩固脱贫攻坚成果

认为保证脱贫的真实性是巩固脱贫攻坚成果的基本前提，但2020年全面脱贫后返贫的风险依然会存在。因此，要以长期稳定政策为起点，加快建立促进群众稳定脱贫、防范返贫的长效机制。习近平总书记在2019年解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上指出，对于这些需要长期逐步解决的问题，要有总体安排，创造条件分阶段逐步解决。同时，顶层设计者们一直认为，对已经摘帽的贫困县、退出的贫困村和脱贫的贫困人口，要继续巩固，保持相关扶贫政策稳定，减少和防止贫困人口返贫，研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果，接续推动经济社会发展和群众生活改善(12)《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》。。并要从长远着手，发展产业，增加就业，增加收入，让脱贫有可持续的能力，对返贫的和新发生的贫困人口及时纳入进行帮扶(13)刘永富，2019，《庆祝新中国成立70周年活动新闻中心发布会：全面建成小康社会，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴》。其中，返贫的人数已经从2016年的60万人左右降到目前的10万人以内，新发生的贫困人口从100多万人减到10万人以内。。

2.谋划调整贫困标准

认为中国当前贫困标准已高于世界银行最新贫困标准，未来需要根据经济社会发展水平，完善贫困标准动态调整机制(14)《国家人口发展规划(2016—2030年)》。。同时，科学设定与调整各类社会救助标准，就收入性相对贫困而言，进一步研究最低生活保障标准的设定与调整机制；就支出型相对贫困而言，进一步健全健康、教育、住房、就业等专项社会救助政策，制定各类专项救助标准，明确相应救助对象范围，从台阶式的救助转向稳定的梯度救助和退出转变(15)王姝.常委会委员：后扶贫时代 相对贫困的标准值得研究. 新京报,2019-12-28(002)。。我国也正在由统一制定国家扶贫标准，向尊重区域发展的梯度差异梯次制定区域扶贫标准转型。实际上，目前有部分发达省份早已开始探索相对贫困的标准划定，如2015年浙江省在全国率先消除家庭人均纯收入4 600元以下贫困现象，目前正在实施高水平全面小康计划，到2022年低收入农户最低收入水平达到年人均9 000元以上(16)《浙江省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》。。2015年江苏省411万农村低收入人口整体实现4 000元脱贫目标，并明确到2020年使277万建档立卡农村低收入人口人均年收入超过6 000元(17)《江苏省“十三五”农村扶贫开发规划》。。2018年广东省176.5万相对贫困人口整体实现4 000元脱贫目标，到2020年有劳动能力相对贫困人口年人均可支配收入达到当年全省农民人均可支配收入的45%，相对贫困村年人均可支配收入达到当年全省农民人均可支配收入的60%(18)《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅印发〈关于打赢脱贫攻坚战三年行动方案(2018—2020年)〉》。。

3.规划具体实施路径

虽然当前已经建立一套比较好的体制机制，这有可持续性，但2020年后仍需要在此基础上创新完善相关制度。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》明确提出，要加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制，持续改善欠发达地区和其他地区相对贫困人口的发展条件，完善公共服务体系，增强脱贫地区“造血”功能，探索统筹解决城乡贫困的政策措施。中央十九届四中全会也明确提出，要巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制(19)党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。。胡春华副总理在2019年全国扶贫开发工作会议指出，要围绕接续推进减贫工作，研究建立解决农村相对贫困的长效机制，开展工作衔接试点(20)坚决如期全面打赢脱贫攻坚战. 人民日报,2019-12-21(004)。，在2019年中央农村工作会议上再次强调，要保持脱贫攻坚政策总体稳定，抓紧研究接续推进减贫工作(21)赵超,董峻. 中央农村工作会议在京召开. 人民日报,2019-12-22(001)。。目前相关部门正在研究开展国家脱贫攻坚普查，及2020年后反贫困战略的目标、思路、路径设计，系统勾画建成现代化国家进程中反贫困战略路线图。由此看来，从机制设计上来看，顶层已经有一个较为具体清晰的框架思路。

综上所述，顶层设计者早已经高度重视2020年后反贫困战略思路系统研究谋划，聚焦乡村振兴与脱贫攻坚的战略统筹衔接，关注返贫和相对贫困、多维贫困、城乡贫困。受制于专业背景及机构限制，顶层设计者对如何巩固脱贫攻坚成果、调整现行贫困标准、规划具体实施路径等方面关注仍然相对不足。但是，顶层设计者在强化2020年后反贫困战略的焦点价值以及学术方向引领方面依然发挥着极为重要的作用。

三、学界探讨：关注焦点与争论核心

近几年，随着我国脱贫攻坚战不断向纵深推进，国内学术界研究者也逐渐开始关注2020年后国内的反贫困问题，主要聚焦在反贫困总体形势变化与战略体系建构两大问题上，同时对贫困空间形态是否发生变化、贫困线划定与否和具体方法、反贫困政策是否需要过渡期等三个核心问题也存在一定争论，学界研究者们“声音”关注焦点与争论核心的具体内容如下。

(一)关注焦点

1.反贫困总体形势变化

总体来看，学术界认为2020年后我国反贫困的总体形势将会发生“四个”重大转变，即贫困形态由绝对贫困向相对贫困转变、治理地域由农村贫困向城乡贫困转变、审视维度由单一贫困向多维贫困转变、重点人群由一般群体向特殊群体转变。当然，这几个转变之间也不可避免的存在相互叠加或可以转化。

(1)贫困形态由绝对贫困向相对贫困转变

2020年后，我国将经历贫困结构转化的过程[13]，随着长期困扰中国农村原发性绝对贫困的消失，贫困的相对性、次生性会凸显，农村贫困将进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的阶段[14]64。相对贫困是贫困现实更为真实的表现形式[15]4，具有地域差异性、城乡差异性、主观性与客观性等特征，同时在新的时代背景下相对贫困会呈现多种类型[16]。解决相对贫困问题将成为推动乡村振兴战略、城乡一体化发展和社会主义现代化建设中的重大议题[17]，也是中国进入高质量脱贫阶段的重要体现，更是“后脱贫时代”的主要攻坚方向(22)王磊. 建立解决相对贫困的长效机制. 中国社会科学报,2019-12-25(004)。。未来，在我国贫困人口构成中，相对贫困人口将成为主体部分[9]74，相对贫困人口可划分为三类，第一类包括了仍需“低保兜底”的贫困人口、遭遇风险冲击的返贫人口和易地移民扶贫搬迁安置的贫困人口；第二类是由于东西部区域发展不平衡而产生的相对贫困人口；第三类是“十三五”期间在城市化进程推动下实现了市民化而融入城市的低收入人口[18]8。

(2)治理地域由农村贫困向城乡贫困转变

长期以来，我国扶贫开发政策主要以解决农村贫困问题为首要目标，2020年脱贫目标也是以农村贫困人口脱贫作为标准来衡量，而对城市人口的贫困问题始终关注不够[19]。未来虽然农村贫困仍不容忽视，但与农村贫困相比，2020年后我国城市贫困问题将日趋严重、更加棘手，且城市贫困具有成因较为复杂、内容涵盖较多、标准难以统一等特点，城市贫困和农村贫困并重将是全面成小社会后我国贫困问题的长期趋势[20-21]。随着城镇化的加速推进，大量农村人口涌向城市后，贫困问题从农村向城市转移的趋势明显，农民工成为城市新的贫困群体，他们不仅面临着收入贫困，还面临着消费贫困；此外，在经济结构转型升级过程中，下岗失业、待业等群体的贫困问题也逐渐显现[22]6。同时，从农村转移到城市的新市民群体以及城镇“三无”(无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人)家庭的贫困问题尤其值得关注[23]67。

(3)审视维度由单一贫困向多维贫困转变

伴随我国经济水平的不断提升和社会发展的不断加速，2020年后我国贫困问题不再是单纯的经济现象，而是集经济、社会、文化、自然等因素于一体的复合现象，即由经济贫困为主转变为经济贫困、资产贫困、社会贫困、文化贫困和生态贫困等并存状态，需要从经济发展、社会发展、自然生境等多个维度来重新审视贫困问题[23]65。未来由于致贫原因多元化、复杂化，多维贫困已然成为农村贫困的主要表现[24]133。贫困不仅意味着收入水平低，更重要的是贫困者缺乏可发展的资源、能力与机会[25]。换句话说，判断贫困与否要从多个维度进行考量，然而，现阶段我国的贫困治理主要通过收入水平来判断个体贫困与否，这种评价标准会忽视很多其他类型的贫困问题，也不利于及早发现、预防潜在的贫困问题[26]。同时，为实现这一战略转换，贫困的识别和认定也更加具有综合性，也会引发衡量指标从收入向包括收入和基础设施、公共服务等在内的多维指标拓展[9]76，[27]17。

(4)重点人群由一般群体向特殊群体转变

在消除绝对贫困阶段，国家采取的精准扶贫措施使有劳动能力的贫困户通过产业发展和就业扶持等途径基本实现了稳定脱贫，而老少病残等特殊群体需要靠社保兜底，2020年后有劳动能力人群的收入将随经济发展而逐步提高，尽管老少病残等特殊群体也将随着国家社保政策支持力度的加大，生活水平逐步得到改善，但大部分人仍难以跳出低收入群体[28]11。具体来看，老年人贫困形势将更加严峻，独居和空巢老人贫困现象更为突出，农村光棍危机与懒汉问题产生叠加，精神障碍患者是极为困难的社会弱势群体，贫困残疾人在教育、康复服务、重度残疾人家庭无障碍等方面发展严重滞后，妇女、儿童比其他人群更易于陷入贫困状态[29]。这些特殊群体属于持久性贫困群体，在脱贫过程中难以享受产业扶贫政策和就业扶持政策，存在救助政策定位困难、实施难以到位、返贫风险大等特征[30]。

2.反贫困战略体系建构

(1)调整战略总体取向。从战略方向上，2020年后需要改变原有的城乡扶贫二元战略框架和以农村开发式扶贫为主导的路径，新的农村扶贫战略应考虑两个“一体化”，即城乡一体化和开发与社会公共服务一体化[31]42，[14]65。从战略思路上，设计出差异化的减贫路径，构建共建共享减贫大格局[32]。继续巩固消除全部绝对贫困人口的成就，重点从数量型的消除绝对贫困人口的目标转向高质量扶贫，从解决贫困群体的“两不愁三保障”等基本问题转向满足贫困群体更高层次的美好生活需要上，从政府主导帮扶向提高贫困人口可持续生计能力转变，从“扶贫”向“防贫”转变[33]7，[34]83，应聚焦贫困的产生机制上，克服一边生产穷人、一边扶持穷人的局面(23)李小云，2019，2020后农村减贫需要由“扶贫”向“防贫”转变。。未来，主要面临的将是“扶持谁”“怎么扶持”两大问题，同时必须解决“扶持如何实现”；要解决好“扶持谁”的问题，必须找准贫困的类型及其原因；要解决好“怎么扶持”的问题，必须在减贫“造血”机制上下功夫；要解决“扶持如何实现”，必须寻找可持续增收渠道的突破口[35]。在国家治理现代化的整体框架内，要综合运用市场性益贫、社会性防贫、制度性减贫等手段，探寻更有效阻断致贫路径的新策略，实现从“精准扶贫”逐步向“综合减贫”转型[36]8，以内生式扶贫为抓手来推动扶贫工作发展，以政府行为转型来促进扶贫工作提质增效，实现农村发展和脱贫成果的长期性和持续性[37]。

(2)促进战略有机衔接。脱贫攻坚与乡村振兴是实现中国农业与农村现代化、农民生活富裕必须完成的两大重大战略任务[38]，其中摆脱贫困是乡村振兴的基本前提，打赢精准脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的重要内容和优先任务，作为不同发展阶段的战略任务并不是相互孤立的，而是紧密相连、各有侧重[39]。它们在县级这一行政单位和县域这一区域范围内具有明显的连续性和继起性特征[40]，只有两大战略相互支撑、协调推进，“两个一百年”的奋斗目标才能最终实现[41]。乡村振兴可以借鉴脱贫攻坚的有效经验实现稳健推进，而脱贫攻坚也能够利用乡村振兴机遇谋求纵深发展[42]。具体来看，未来需要长短结合、标本兼治，建立脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接机制，关键要实现观念的衔接、规划的衔接、产业的衔接、体制的衔接和政策的衔接[1]3，要根据不同地区社会经济发展的现实情况，既要抓好梯度跟进、又要抓好优化升级[43]。

(3)完善战略政策框架。2020年后扶贫制度设计将从政治任务式扶贫转向精细保障式救助，扶贫开发政策将从集中叠加式兜底转向专项长效性扶持[44]，需要建立城乡减贫联动、扶贫社保融合、减贫良性互动三项机制[36]2，避免减贫对象和其他低收入群体在政策待上的“悬崖效应”和“福利陷阱”[22]11，构建并完善城乡一体化综合性的社会安全保障网络，以及为相对贫困人口提供制度化的福利供给成为未来扶贫工的关键所在[45]。由于反贫困形势的变化，2020年后的政策重点也将会有重大的变化，应在完善现有政策框架基础上，继续加大对重点扶贫地区的产业扶持和交通、通讯等基础设施建设[46]48，制度化建设以基本权利公平为基础的社会保障体系，持续扩大社会保障覆盖面，提高医疗、教育、养老等社会保障水平，完善专项救助制度，制定针对特殊人群的救助政策，扶贫财政体系改革和金融机制创新也是扶贫战略可持续的重要支撑[47]13，要持续关注非贫低收入户和返贫户，设立防贫返贫保险基金[34]84。此外，2020年后仍然要贯彻精准原则，借助大数据和互联网建立相对贫困人口的监测机制和帮扶机制，构建扶贫第三方评估长效机制[48]，[49]8。

(4)优化战略治理体系。新的贫困格局和战略需要培育一个综合的贫困治理机制，并开展扶贫制度的供给侧改革[14]66，要从经济、政治、文化、社会、生态、党的建设、法治建设等方面多维度推进国家贫困治理能力现代化建设。2020年后我国的减贫治理体系的职能将常规化，扶贫工作会嵌入到政府常规性的职责中去，减贫职能也会由分散型向集中性转化，集中整合扶贫资源和部门力量，作为一种新型的、在整合分散性资源基础上的减贫机制[50]80。未来的反贫困治理方案中需要从前提上克服二元化视角的认识倾向，建立城乡统筹的贫困治理体系是扶贫战略实施的组织基础，重塑经济与文化、技术理性与文化价值以及权力知识与传统文化之间的关系，重视对贫困群体的生活世界的关怀，倡导多元、平等的对话，共建反贫困共同体[51]，[47]12。其中，政府职责的再界定及农民自主性的激发，是后脱贫时代贫困治理场域政府主体性及农民主体性建构的核心问题，需要加快均衡性的贫困治理体系的构建，实现政府政治主体性与行政主体性及农民权利与责任的对称性均衡[52]。

(二)争论核心

1.贫困空间形态是否发生变化

(1)贫困分布由集中连片向面广分散转变。部分学者认为在消除绝对贫困阶段，我国贫困人口区域集中度相对较高，但经过区域性扶贫和“精准扶贫”，国家对集中连片特困地区的扶持力度不断加大，通过制定一系列更有针对性的政策措施，绝大多数地区已经摆脱了绝对贫困，按照现行标准，到2020年我国在2011年划定的14个集中连片特困地区整体脱贫、592个国家扶贫开发重点县集体脱帽，集中连片的区域性贫困问题得到较大缓解，到2020年后“集中连片特困地区”已经不再存在，集中连片贫困区将基本上消失，过去我国长期存在的地域性、连片化、块状型的贫困将总体不复存在，虽然贫困现象在一些地区可能依然相对集中，但就全国而言，贫困将呈现出一种弥漫状、散点型、插花式的图景[36]5，[53]，[28]11。

(2)老少变穷地区仍然需要长期持续关注。部分学者认为2020年后革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区(老少边穷)仍然是反贫困的重点区域，其中以“三区三州”为主的深度贫困地区仍然是“贫中之贫，困中之困”[22]6，仍需要帮扶的县主要分布在青藏高原高寒区、三级阶梯的过渡地带、西南喀斯特地区等生态脆弱区和少数民族集聚区[54]。未来这些地区发展不足、发展不充分的基本态势没有改变，自身发展条件和发展潜力非常有限，仍旧呈现出区域性的整体欠发达状态，如果贫困标准上调，其依然是新标准下的贫困地区，贫困治理任务依然非常艰巨[55]，[24]133，[56]。主要是与其他地区相比，这些地区仍然存在生态依然脆弱、地理条件差、基础设施不完善、社会保障机制不健全等问题，加上历史上就是自然灾害频发、地方病和传染病多发地区， 且面临的自然风险、健康风险和市场风险仍然较大，各致贫因素的交互系数高、交互形式多元，脱贫人口重新返贫或处于贫困线边缘的低收入者陷入贫困的可能性较高[23]66，[57]，因此需要继续促进这些地区的经济发展，缩小与其他地区发展的差距[49]8。

2.贫困线划定与否和具体方法

(1)是否需要划定贫困标准。对于是否需要划定贫困标准存在一定争议，有学者认为中国可以考虑取消国家贫困线标准，转向不同地区依据地区生活成本而设定的低保标准，同时逐步缩小城乡低保标准的差异，形成从统一性标准向多样性标准过渡，与此同时，要求各个地区的低保标准设定动态化，与地区的经济发展水平相适应[58]。但也有学者认为贫困标准的划定是估算贫困人口的规模、特征和分布的前提，有利于确定具体的工作方向[47]13，消除绝对贫困需要有一个贫困标准，以利于识别扶持对象、衡量减贫效果，转向对相对贫困群体提供日常性帮扶后，同样需要划定一个贫困标准，但在理念和方法上应与以前制定绝对贫困标准有所不同[28]12。

(2)贫困线划定的具体方法。现在对2020年后贫困线划定的具体方法存在较大争议，主要包括五种：第一，按照收入的绝对水平予以确定，与现行贫困线的全国性统一标准不同，相对贫困标准依据地区发展水平设定，中国的减贫应向高贫困线看齐[31]42。第二，对全体家庭收入进行排序，取收入中位数或众数的固定比值，在此基础上再考虑全民收入分布特征和家庭结构，划定不同类型家庭的收入阈值，采取一家一线的方案。如2021—2025可以按照前一年全国居民人均可支配收入中位数的40%划定次年贫困线，期间贫困线绝对值仅随价格指数调整[15]13，[59]，[28]12。第三，与低保线挂钩进行确定。农村贫困线的划定与当地城市低保标准线挂钩为宜，而不应全国农村统一，改变目前城乡分别计算贫困线的做法，而只是计算城市贫困线，农村根据城市贫困线来划定贫困线，考虑到现实生活差距和操作条件，农村贫困线是城市贫困线的%[60]7。第四，参照国际标准进行确定，联合国、世界银行和其他发达国家均有相应的贫困指导线或救助标准，在综合我国国情实际和对比分析的基础上确定相对贫困线。如在“十四五”时期参照世界银行3.2美元的中低收入国家贫困线标准作为国家贫困线，“十五五”时期按照世界银行5.5美元的中高收入国家贫困线标准，到2025年和2030年全部消除按照相应标准的贫困人口[33]10。第五，利用多维贫困识别和测度作为相对贫困和制定多维减贫政策的标准，逐步把“两不愁、三保障”的物化标准量化，构建包括教育、医疗卫生、住房等在内的多维度指标体系，客观、全面衡量全社会的贫困程度，制定省际差异化的标准体系[22]8。

3.反贫困政策是否需要过渡期

(1)由运动式向制度化转变。部分学者认为打赢脱贫攻坚战，从中央到地方都实施了一系列超常规的政策举措，这种运动式扶贫脱贫的成就是巨大的，但成本也是巨大的，2020年以后不能简单复制、延续所有的短期政策，而应挖掘体制性、机制性的因素，依靠制度建设实现可持续脱贫，要建设一个稳定、内嵌式的新型扶贫机制，由集中性减贫转向常规性减贫治理战略[60]8，[3]34，运动式、大规模的扶贫开发在2020年后将会转向制度化与社会保障兜底[61]，这种转变不仅具有客观必然性，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[18]11。即使在2020年全面建成小康社会之后，各贫困县也都是摘帽不脱政策，也会有相关政策的持续支持，但扶贫工作应该加快从运动式治理向制度化治理的转型，探索精准扶贫的长效化、制度化的实践机制[62]。也有学者认为，除中西部少数经济特别落后的地区，尤其是仍然需要采取易地搬迁方式扶贫的地区外，沿海及其他绝大多数地区应由全民总动员的大规模运动式扶贫，转变为常规化、制度化减贫[46]47。

(2)防止政策断崖式的退出。而另外一部分学者认为2020后应当给脱贫攻坚政策设立过渡期，防止“断崖式”退出[63]。脱贫工作应该一以贯之，在脱贫攻坚结束后，应给予贫困地区和贫困人口一个政策稳定期和过渡期，以巩固脱贫成果[64]。就贫困县而言，2020年摘帽之后，原有财政支持、项目援助等摘帽不摘政策的“扶上马、送一程”机制短期内仍将延续，以巩固贫困县经济社会发展和减贫成果；就贫困人口而言，按照现行标准脱贫的群体并不代表其贫困脆弱性得到彻底解决，依靠教育扶持、就业促进、社保兜底等综合举措的减贫路径仍需一段时间的缓冲期，以阻断返贫之路[50]78，[27]17。2020年需要继续执行以中央、省级政府为主，市、县级政府为辅的减贫经费投入机制，对已摘帽的贫困县再延续三年的专项扶贫和行业扶贫相结合的过渡期支持政策，实现脱贫攻坚和减贫政策的无缝对接[22]10。

四、结论与讨论

本文探讨了2020年后我国贫困语境变化，即是使用扶贫、减贫还是反贫困话语，并梳理、廓清和归并顶层设计者和学界研究者关于2020年后反贫困战略的“声音”。总体来看，我国贫困语境将有所变化，需要适时将“扶贫”切换成“反贫困”新话语。从两类主体的现实“声音”来看，顶层设计者高度重视2020年后反贫困战略思路系统研究谋划，聚焦乡村振兴与脱贫攻坚的战略统筹衔接，关注返贫和相对贫困、多维贫困、城乡贫困；在机制设计上，正在持续巩固脱贫攻坚成果，谋划调整贫困标准，规划具体实施路径。学界研究者的“声音”主要关注的焦点是2020年后反贫困形势变化与战略调整；其中，认为反贫困形势将发生“四个”重大转变，即贫困形态由绝对贫困向相对贫困转变，治理地域由农村贫困向城乡贫困转变，审视维度由单一贫困向多维贫困转变，重点人群由一般群体向特殊群体转变；未来需要调整战略总体取向，促进战略有机衔接，完善战略政策框架，优化战略治理体系。同时，学界在贫困空间形态是否发生变化、贫困线划定与否及具体方法、反贫困政策是否需要过渡期等三个方面存在争论。由此可见，顶层谋划是政策方向、学界探讨是理论基础，两者“声音”相互呼应、支撑与依赖，但也各有侧重、存在差异与矛盾之处。

值得关注的是，在压力型体制下，基层扶贫干部长时间、高强度投身第一线，运动式治理往往会使地方政府在运动初期表现出高涨的工作热情，但是随着运动的持续和深入，这种工作热情将会慢慢淡化[65]。2020年以后到底怎么办？这几乎是所有基层参与扶贫攻坚战干部和群众关心的问题。笔者在基层调研发现，当前基层总体舆论导向有：上面怎么安排怎么干、扶贫政策还会再延续、松口气歇歇脚再上路等，这些导向均带有迷惑与猜测。很多干部群众非常期待，这个阶段国家顶层能尽快出台扶贫后续政策或明确政策导向。同时，基层干群们也存在很多担忧，如非贫困县比贫困县、非贫困户比贫困户还差，这样一直持续下去怎么办？2020年以前的扶贫主要依靠的是密集的政策支持、密集的资金投入、密集的人才进入，随着经济下行的压力不断加大，高度依赖财政转移支付比较困难，而县级财政收入很少，很多县已经难以支付公务员的工资，怎么解决？扶贫工作队撤回来后，村上的干部能不能干好？然而，以上这些基层期盼与现实担忧并没有一个稳定畅通的渠道得到有效的反馈，导致长期以来基层干群们对2020反贫困战略始终是“集体失语”。

基于此，笔者认为2020年后我国反贫困战略需要着重考虑以下三个方面内容：第一，构建现代多维反贫困治理体系。推动“扶贫”向“防贫”和“助贫”转变，探索解决相对贫困的长效机制，加快构建市场化手段为主、行政手段为辅、城乡全面统筹的现代多维反贫困治理体系。第二，提升反贫困治理效能。要对当前脱贫攻坚政策体系进行系统梳理，将实用的部分纳入乡村振兴这一框架统筹安排。需要从提高治理效能、促进国家治理现代化的视角，来进一步明确2020年之后哪些政策不宜继续坚持，哪些政策需要进一步修改以后继续坚持，哪些政策亟待改革创新。第三，关注不同主体的“声音”。这一点也是重中之重，国家顶层在制定2020后各类反贫困政策时，要注意倾听包括学术界研究者、基层干部群众等社会各界有益“声音”，畅通信息反馈渠道，让全社会能真正有效地参与到2020年后的反贫困事业中。