论国际法对人为水下噪音规制的必要性与中国的立法完善*

张晏瑲 黄平伟

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

一、问题意识

声音是由物体振动产生的，在水中亦是如此，这就不难解释声音是人类进行海洋活动时所不可避免的副产品。这些纷繁复杂的声音是否构成噪音是一个相对的概念：如声呐对人类而言是有益的，所以自20世纪以来的传统的“水下噪音”这一概念，是指包含海洋生物噪音在内的影响声呐等水下设备工作性能的多种声音。[1](P1)但这与本文所讨论的“人为水下噪音”有所区别，对海洋环境而言，声呐、爆破、航运、科研、工业活动等这些人类活动所导致的海洋环境、海洋生物等“不需要的、干扰系统正常功能”的声音就是人为水下噪音。[1](P1)

人为水下噪音对海洋环境影响相当大，因为深海能见度不高，气味辨识度也颇低，这凸显了声音在海洋环境中的重要作用。声音作为一种能量形式体现在声压和质点运动两个方面，大体上说，前者主要影响海洋哺乳动物，而后者通常为鱼类和无脊椎动物所感知。[2]总的来看，鱼类等海洋生物会通过发声和听觉进行觅食、求偶、沟通，进而保证其正常生存，更有甚者，海洋哺乳动物可以利用回声定位获得更多的信息，如感知外部环境等。[3](P342)因此，就不难解释噪音对海洋生物的巨大危害。噪音不仅会掩蔽动物信号，而且造成声损伤，进而影响其行为反应、改变其生活场所甚至威胁其生命。[4](P75-92)而这只是生物链的其中一环，经由连锁反应还会破坏生态平衡，对海洋中的其他动植物及微生物造成不同程度的危害，[5](P9-12)甚至波及人类自身，阻碍渔业等产业经济的蓬勃发展，损害水下活动人员的身体健康。但由于目前科学发展水平所限，可能还有其他未知的不利影响。可见，人为水下噪音危害巨大，不容忽视。

不仅如此，海洋还是声音传播的有力介质。一方面，声速与海洋的水温、盐度、静压力等参数正相关，在这三个变量中，温度对声速的影响最大，而海水温度又受季节变化、昼夜更替、纬度差异的影响。[6](P23-30)总的来说，海水中的声速大体在1450—1540m/s的范围内波动，略高于淡水中的声速，远高于空气中的声速。[7](P77)这些因素虽然对声速的影响有限，但对声能分布、传播距离、传播时间等声传播特性影响巨大。[6](P24)另一方面，由于海水水温、盐度、静压力等变量随深度变化呈现出不同的物理属性，[8]声音传播呈现水平分层的特征，近乎水平传播的声音会在声速最低层上下波动。[9](P55)且声波能量相对集中，不会接触海面和海底，故损失小、传播远，[10](P24)尤其是较低频声音因海水吸收少，能够进行远程声传播。[11](P5、P10-14)另外，全球变暖导致的海水酸化进一步削弱了海洋吸收噪音的能力，[4](译者序)使得情形更为糟糕。也就是说，在少数情况下，借助水下声道，噪音可以横跨海洋。传播快、范围广等特性导致人为水下噪音问题愈加严重。

值得注意的是，近年来人为水下噪音问题日益突出。自19世纪末马汉从军事战略角度提出《海权论》开始，各国逐渐将目光转向了海洋这一领域；迄今为止，海洋又因其蕴含的丰富的自然资源(1)潘迎捷曾经指出：“海洋是人类赖以生存与发展的资源宝库，蕴藏大量的生物资源、矿藏资源、风力资源、空间资源、水资源、海水化学资源和旅游等资源。”(意)马可·科拉正格瑞著.海洋经济 海洋资源与海洋开发[M].上海：上海财经大学出版社，2011.及其在通行贸易方面的便利程度吸引了越来越多的注意力。故各国纷纷制定国家海洋战略，以中国为例，涵盖发展海洋经济、创新海洋科技、保护海洋生态、增强海洋军事、维护海洋安全、完善海洋管控等诸多方面。[12]近年来人类着力研究海洋开发利用问题，例如海水淡化、海水养殖、工业用水、药用医用、提取物质、沉船打捞、交通往来、矿产勘探、能源开发、空间利用、旅游娱乐、动植物捕捞等等。[13](P1-265)立足国际层面，外大陆架资源的开发指日可待，21世纪海上丝绸之路的建设如火如荼。不难看出，人类在海洋中的活动日益频繁，而其所带来的人为水下噪音也将与日俱增。

因此，面对人为水下噪音对海洋环境的恶劣影响，及早树立忧患意识，明确法律解决途径，已刻不容缓。很多国家和国际组织已经陆续意识到了这个问题，前者如美国、德国、澳大利亚，后者如国际海事组织(International Maritime Organization,以下简称IMO)、(2)国际海事组织简要分析了航运过程中产生的噪音，说明了目前相关法律规范的缺失。参见国际海事组织.2013年136号工作组报告《可持续的海事航行(sustainable maritime navigation)》[EB/OL].http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/LCLP/recentevents/Documents/PIANC report for SG37.pdf,2019-4-20.国际自然保护联盟、(3)国际自然保护联盟注意到了地震勘测活动所产生的噪音对海洋生物特别是鲸类的不利影响，为了研究这一问题，成立了地震勘测工作组(Seismic Survey Task Force (SSTF))，于2007年至2011年举行了七次会议并出具了相关报告。2011年，该工作组更名为噪音专责小组( Noise Task Force (NTF) )，以表明其研究对象不限于地震勘测活动产生的噪音，而是不同来源的噪音。NTF迄今已举行了十六次会议并出具了相关报告。参见IUCN[EB/OL].https://www.iucn.org/western-gray-whale-advisory-panel/panel/task-forces/seismic-surveys-and-noise-task-force,2019-12-6.国际捕鲸委员会(International Whaling Commission,以下简称IWC)(4)国际捕鲸委员会大会专门讨论了人为水下噪音的问题。参见国际捕鲸委员会.第SC/65b/Rep03号报告(Report of the Joint Workshop on Predicting Sound Fields: Global Soundscape Modeling to Inform Management of Cetaceans and Anthropogenic Noise)[EB/OL].https://iwc.int/private/downloads/PIspDVaxPFbW481wN9FsuQ/noise_workshop.pdf,2019-2-24.此外，国际捕鲸委员会2018年提交给国际海事组织海洋环境保护委员会第72届会议议程项目16的《有关水下噪音对海洋生物影响的进一步信息(Further information related to impacts of underwater noise on marine life)》这一报告阐述了航运、地震勘测等活动产生的噪音对海洋生物的危害，同时针对船舶提出了降噪的建议。参见IWC[EB/OL].https://iwc.int/private/downloads/TsFAGLE5I52oQACjvnxb0Q/MEPC_72_INF.9_Further_information_related_to_impacts_of_underwater_noise_on_marine_life_Internation.pdf,2019-4-20.和联合国海洋事务和海洋法司(5)联合国海洋事务和海洋法司针对性地讨论了人为水下噪音问题，分析了其来源、危害和规制等。参见联合国.第七十三届会议上的秘书长报告[EB/OL].https://undocs.org/a/73/68,2019-5-23.等，纷纷开始重视噪音污染，并对其进行研究。

本文拟探讨解决人为水下噪音的规制问题，通过梳理国际条约的规定，借鉴发达国家的立法，以寻求我国国内立法的发展方向。本文提出人为水下噪音的控制有赖于国际社会的共同努力：一方面，通过国际立法在一定程度上限制国家滥用海洋的权利，赋予各国在国家管辖范围外海域控制噪音的义务；另一方面，利用国内立法约束境内法律主体进行海洋活动时产生噪音的行为，落实国家承担的国际环保义务。不仅如此，还要发挥生物、物理、机械制造等不同领域与法学研究在控制人为水下噪音方面的联动作用。单从法律视角而言，现有环保法律框架是初步规范的重要依据，未来针对海洋噪音立法将是解决问题的有力保障。

二、规制人为水下噪音的相关国际法依据

人为水下噪音对海洋环境尤其是海洋生物具有极大的危害性。最直接的便是噪音会掩蔽海洋物种之间进行交流的声信号，并造成其物理性听力损伤，进一步引起其行为反应的改变，危害海洋生物的生活乃至生存，最终波及生态系统的总体平衡，破坏海洋环境的稳定状况。这严重影响了可持续发展目标(6)联合国可持续发展目标14：保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展。的实现，急需国际法对人为水下噪音进行规制。总的来说，大多数与海洋、生物保护或环境保护相关的公约或协定由于通过时的科学技术水平所限，尚未意识到人为水下噪音的危害性及规制的必要性，但是其条文表述的概括性、原则性为现阶段解决人为水下噪音问题提供了可能性，通过新的视角解读原有法律规范是丰富公约内容的重要途径，也是寻找法律依据的快捷方式。较少数直接涉及人为水下噪音的协定更具现实意义，这些文件不仅率先指明了解决问题的大致方向，而且为国际社会树立问题意识产生了巨大的推动作用，为国际法的进一步发展奠定了基础。由于人为水下噪音问题尚属较新的议题，国际社会和主权国家对该问题不太了解，问题意识欠缺，因此，梳理与该问题相关的国际法依据，明确规制人为水下噪音的法律框架，十分有必要。

(一)全球层面

就全球层面而言，目前尚未有专门规制人为水下噪音的公约，但在已有的国际法律框架下，对该问题的解决并非无迹可循。噪音作为一种对海洋环境，尤其是海洋生物有重大威胁的不利因素，诸多侧重保护海洋动物的国际条约都可对其进行规范。

1、《联合国海洋法公约》

提到有关海洋问题的国际法依据，首先考虑的便是作为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》。遗憾的是，该公约并未直接提及人为水下噪音这一议题。因为公约早已于1982年在联合国大会上通过，而国际社会至21世纪初才将目光投向这一问题，这一结果是法律的滞后性所不可避免的。[14](P186)但是，条约解释又赋予了公约灵活性，以适应不断出现的国际问题。也有学者主张“框架公约”是国际环境法超前性的必然结果。[15](P38-39)无论采用何种理解方式，公约第十二部分规定了海洋环境的保护和保全，而噪音作为影响海洋环境的重要因素亦受其规制。

具体而言，《公约》第192条明确了各国保护海洋坏境的一般义务。第194条和第196条概括指出了不同的污染来源，其中第194条还提出了各国采取防污措施时不得损害他国权益、不得妨碍他国活动的限制性要求，之后又以单独的条文包括第207条、208条、209条、211条、212条进行了细化：(7)《联合国海洋法公约》第196条、207条、208条、209条、211条、212条分别规定了技术使用导致的海洋环境污染、陆地来源的污染、国家管辖的海底活动造成的污染、来自“区域”内活动的污染、来自船只的污染、来自大气层或通过大气层的污染。要求各国在其国内制定法律规章、区域一级寻求协调、国际层面实现合作，以达到防止、减少、控制污染的目的，并注意与本公约或其他条约所确定的如通行便利、海底活动、国家豁免等权利的冲突。《公约》还有与之相关的辅助规定，如跨国合作和技术援助、环境监测与评价、执行和保障办法等，从而更好地实现减少有害污染、保护海洋环境的目的。

这些条文规定了缔约国进行活动时的环境保护义务或为达环境保护目的应承担的从属性义务，而人为水下噪音的防治作为环境保护的下位概念，同样适用这些规定。

2、《生物多样性公约》

1992年的《生物多样性公约》在序言中已指明，生物多样性备受威胁与人类活动密不可分，人为水下噪音同样使海洋生物的多样性遭到挑战。为此，各国应在填补相关资料、知识空白的基础上，减少包括水下噪音在内的环境污染，以应对这一关乎全人类利益的危机。各国在行使主权时负有不损害其他国家或国家管辖范围以外地区的环境的责任；应就维护生物多样性这一问题尽量谋求与其他国家或国际组织的合作；适当调整国家发展方略以兼顾生态问题、完善配套的国内法律规章制度等。该公约的一大亮点是注意到了发展中国家的特殊情况，即“经济和社会发展以及根除贫困是发展中国家第一和压倒一切的优先事务”，其经济发展与生态保护之间的矛盾更为激烈，因此其他国家应在研究培训、信息交流、科技合作、惠益分配、财政资金等诸多方面予以帮助，以达公约之宗旨。(8)这些内容体现在《生物多样性公约》的序言、第3条、第5条、第6条、第12条、第17条、第18条、第19条和第20条中。

为达到《生物多样性公约》之宗旨，须重视人为水下噪音这一隐患，从新的角度理解条文内容，赋予成员国控制噪音的义务，从而更好地实现保护生物多样性的目的。

3、《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》

该协定制定于1995年，主要从确保鱼类的数量和多样性、保障渔业的可持续发展角度出发，“意识到有必要避免对海洋环境造成不利影响，保存生物多样性，维持海洋生态系统的完整，并尽量减少捕鱼作业可能产生长期或不可逆转影响的危险”。其中，第5条(f)款规定，捕鱼或其他人类活动尽量采用对环境无害的渔具和捕鱼技术，从而减少污染。这种污染应当包括噪音污染，也就是说，人类应当在捕鱼或其他活动中、在条件允许的情况下控制噪音向海洋环境中的排放，不致危害海洋生物。此外，第6条明确了保护海洋环境应适用预防性做法，即事前避免而非事后补救，这一点针对人为水下噪音亦有十分重要的意义。尽管质变不易，但是量变不难，水下噪音的产生实属无奈，人类可以降低声音的强度及持续时间等以减轻其恶劣影响。

4、《保护迁徙野生动物物种公约》

该公约又称《波恩公约》，签订于1979年，意在维护包括海洋生物在内的迁徙物种的活动范围，从而达到保护野生动物的目的。其明确了各国有必要且有义务采取行动，同时第3条第4款第1项进一步指明缔约国应当“保护并在可能和适宜的情况下，恢复对防止此物种濒于灭绝有重要作用的栖息场所”，这当然囊括了控制对洄游海洋生物有害的人为水下噪音的要求。

更为具体的是，《保护迁徙野生动物物种公约》于2017年第十二次会员国大会上有一项专门针对海洋噪音的议程。[16]其基于噪音给海洋生态系统带来的不利影响，[17]附件2详细讨论了多种人类活动(9)附件2讨论了军用或民用的高功率声呐、航运、地震勘测、工程建设、海上平台作业、科学研究、影响较小的如声学威慑装置以及自然噪音等的影响和规制。的噪音影响程度及其监测、报告、审查制度，以期在国家层面上制定噪音标准，缓解这一问题。同时在附件3中大会敦促秘书处将噪音问题提请其他相关的国际组织注意，其中明确指出希望IMO最大限度地减少航运噪音，以降低对海洋生物的危害。尽管该文件尚不构成国际法依据，但是目前对人为水下噪音规定较为完整的报告之一，仍有很高的借鉴意义。

(二)区域层面

在世界范围内，欧洲地区较早地注意到人为水下噪音问题，并对此进行了研究，其相关成果在法律制度上也有所体现。

1、《关于保护波罗的海、东北大西洋、爱尔兰和北海小鲸类的协定》

该《协定》2003年的修正案第1条明确规定，欲保护动物及其所赖以生存的环境，应防止对其有影响的、尤其是声学性质的重大干扰因素。虽然该《协定》所适用的地域范围仅限于波罗的海、东北大西洋、爱尔兰和北海地区，但这是为数不多的直接规制人为水下噪音的国际法律文本，具有里程碑式的意义。与之相关的，从2000年的第三次缔约国会议开始，陆续有针对海洋噪音的决议被做出。(10)第三次缔约国会议第4号决议较早地注意到了噪音对海洋生物的不利影响；第四次缔约国会议第5号决议进一步明确了噪音的来源，并要求缔约国采取具体的行动以应对这一威胁。现这两个决议均已被废除。在这些国际法律文件中写到，预防性方法是解决噪音问题的有力途径，[18]可以通过选定人类作业地址、规避生物活动时间、采用科学技术降噪[19]等方法控制动物所接触的噪音水平。同时注意加强国家干预程度，引入审批程序以规范人类活动，各国还应注意与其他缔约方或非缔约方的合作，以减轻对生物的不利影响。[20]可以看出，这些国际法律文件较为完整地、具有针对性地对人为水下噪音问题进行了规定。

此外，与该区域相关的，2017年举行的波罗的海议会第26届年会同样涉及了对人为水下噪音的讨论，同时呼吁保护波罗的海海洋环境委员会负责协调工作，在区域层面上实现可持续发展，以达成《联合国2030年议程》中与海洋有关的目标。之后，在第27届年会再度重申了该问题的重要性。

2、《关于保护黑海、地中海和大西洋沿岸的鲸鱼的协定》(the Agreement on the Conservation of Cetaceans in the Black Sea, Mediterranean Sea and contiguous Atlantic area,以下简称ACCOBAMS)

该《协定》同样从保护鲸目动物出发，指明缔约国在其主权范围内履行其国际法上保护海洋环境的义务。虽然《协定》文本没有明确提出控制人为水下噪音的要求，但是这是其应有之意，也是实现《协定》目的的重要保障，这一点在其嗣后实践中也有所体现。值得一提的是，2015年其“ACCOBAMS地区的噪音热点概况”调查项目成立，并成功绘制了一张“人为水下噪音地图”，[21]这对人类了解噪音现状、解决噪音问题具有重要意义。不仅如此，自21世纪初以来，缔约国大会的决议再三强调了人为水下噪音的危害性及采取措施的必要性，[22]其中决议4.17还提供了一份“在ACCOBAMS地区解决人类噪音对鲸类影响的指南”，建议各国从不同种类的噪音来源入手，规制人类活动，极大地提高了可操作性。

总的来说，上述公约或协定是规制人为水下噪音的重要国际法依据，即便在问题研究的初期可以有这些成果，实属难能可贵，但仍需意识到，迄今为止并无专门调整该问题的开放性条约。不仅如此，现阶段在环境保护领域起到重要作用的一些公约，由于历史局限性还将噪音污染这一形式排除在其调整范围之外。例如，《国际防止船舶造成污染公约》及其附件可以说是规范航运业活动、避免或减少其造成污染的重要公约。然而公约第1条规定，其仅调整船舶所排放的有害物质或含有这种物质的废液而造成的污染，而声音作为一种能量形式则不包括在内的。《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》及其《议定书》也有类似局限性。《公约》第1条指明其意在“防止因倾倒废物及其他物质污染海洋”，《议定书》第2条扩大为“防止、减少并在可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染”这一目标，即便如此，噪音污染仍不在调整范围之内。欣慰的是，IMO对此问题有所弥补，大会以决议形式创设了特别敏感海域制度。(11)2005年第24届会议上通过了A.982(24)号决议，即经修订的《特别敏感海域鉴定和指定指南》。特别敏感海域制度是在公认的具有生态、社会经济或科学价值的地区，经过审批、评估等程序设立的，通过限制航行或其他方式达到保护目的的脆弱区域。参见：http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/PSSAs/Pages/Default.aspx,2019-12-6.其在传统海洋自由原则与新兴环保主义之间侧重保护后者，[23]借助减少人类活动的预防性手段，有力地减弱了特定海域内的人为水下噪音。此外，IMO又于2014年发布了《减少商船水下辐射噪音及其对海洋生物不利影响指南》，以此带动了船舶噪音立法的进一步发展。[24]整体而言，人为水下噪音作为一个较新的问题，其国际法依据尚不充分，仍需进一步完善，这有待于国际社会的共同努力。

三、规制人为水下噪音的国家实践

国际法在法律层面上人为地将海域划分为国家管辖范围外和国家管辖范围内的海洋这两个部分，以明晰沿海国和其他国家控制海洋的权力、利用海洋的权利，但是海域连续不间断的特点决定了规制人为水下噪音需要集国际法和国内法之合力，这是全球治理理论在生态环境领域的一种表现。一方面，国际社会是由主权国家组成的，国际公约的通过与生效也离不开各个国家的缔结，国际法的实施更需要国家积极主动地承担责任，无论是直接适用还是转化适用，都存在着国际法与国内法的衔接问题；另一方面，国际法与国内法之间存在着相互促进的良性互动机制，先进的立法例对公约的制定会产生极大的帮助作用，同时国际公约还可以推动法治落后国家的立法进程。因此，关注主权国家的立法现状是必要的。目前，规制人为水下噪音的实践大体集中在发达国家，因此本文将就一些不同地区的主要发达国家的立法现状进行讨论。

(一)美国

美国较早注意到噪音问题并对其进行立法，其在20世纪60—70年代一直处于领先位置。[25]尽管当时的目光主要集中在陆上噪音，但现在美国对人为水下噪音的研究及立法调整，亦走在世界前列。早自20世纪末起，美国国家科学研究委员会陆续以报告的形式介绍了海洋噪音对海洋哺乳动物可能产生的影响。[4](前言)以此为依据，1995年美国在《海洋哺乳动物保护法》框架下设定的保护海洋哺乳动物的声音阈值，[26]可以说是全球范围内较早的实践。

再者，《国家海洋保护法》从保护海洋生态的角度出发，亦注意到噪音的危害性，并以Sec.402专条规定了国家海洋噪音污染研究基金，以期通过该基金深化对水下噪音影响的研究，开发降低噪音的替代技术。此外，一些侧重保护海洋生物的法律对此也有所规定，如《国际保护鲸类法》Sec.2，Sec.4，Sec.5反复强调，海洋噪音是鲸类面临的威胁之一，减少船只产生的噪音、特别是商业航运的附带噪音，对保护鲸类和其他海洋生物、减少其死亡率具有重要意义，同时还要注意IWC、IMO在这方面起到的作用。又如《保护露脊鲸法》，其虽未直接提及噪音危害，但是Sec.2要求尽量减少人类活动对北大西洋露脊鲸的影响，也就意味着降低人为水下噪音对海洋生物的不利影响。

不仅如此，美国国会的部分决议也对人为水下噪音进行了规定：例如，第112届国会通过的H.Res.714决议指明，美国应当预防或是减轻包括水下噪音在内的对鲸类的威胁，从而实现养护海洋环境的目的；同时，第115届国会通过的H.Res.244也有类似的规定，有所区别的是，该决议旨在支持日本停止捕鲸活动并加强鲸类保护。另外，国会还通过了一些决议实现对海军的拨款，便于进行科研，以降低战斗机引擎噪音；(12)See 107th Congress (2001-2002), S.Amdt.2421; 115th Congress (2017-2018), S.Amdt.3830 to S.Amdt.3695.同时研究低频主动声呐对海洋生物的影响也是美国海军的一项重要任务，[4](译者序)这些都对解决人为水下噪音问题有所助益。

(二)德国

德国地处欧洲，位于北海和波罗的海沿岸，其作为欧盟的成员国有其特殊性，即国内法律制度还要受到欧盟立法的约束。因此，本文讨论德国规制人为水下噪音的实践时，将主要依照时间顺序，从德国国内法层面和欧盟法视角综合评述。

早期德国立法亦集中在航空、陆路运输和工业活动噪音等领域，例如《联邦排放控制法》的规定。及至21世纪，解决水下噪音问题成为德国的环境目标之一。[27]为此，德国在立法层面有所作为，其着眼于水下噪音对海洋环境的威胁，意识到规避人为水下噪音是保护鲸类和海豚等动物不可或缺的方面，而完成环境影响评估报告是现阶段的重要举措。[28]欧盟第2008/56/ EC号指令，(13)欧盟的指令实为立法性质,是所有欧盟国家必须实现的目标。参见[EB/OL].2019,https://europa.eu/european-union/eu-law/legal-acts_en,2019-12-6.即《海洋战略框架指令》，为了实现保护海洋生态系统、可持续利用海洋的目标，要求建立海洋环境政策领域的集体行动框架，并且在附件1中明确指出要确保人为水下噪音不会对海洋环境产生不利影响。之后，欧盟第2013/53/EU号指令，第22条又对船舶噪音进行了规定，同时附件1以发动机功率作为区分标准确定了三档不同的最大声压级，提供了噪音排放的基本要求。不仅如此，欧盟《2020年环境行动计划》重申了保护生物多样性对生态的重要性，并将保护自然资源作为欧盟环境领域的第一个优先目标，其中提到了水下噪音是到2020年实现良好环境状况的重大阻碍因素。[29]至2015年，德国绿党提议在世界范围内保护海洋，要求国家采取行动，包括应当减少水下噪音，以阻止生物多样性的丧失。[30]其后，德国又于2017年依据《海洋战略框架指令》，为波罗的海制定了环境目标，旨在避免海洋生物遭受人为因素的影响。[31]

可见，在德国，国内行动和欧盟举措相互推动，在两个层面的综合作用下就人为水下噪音对海洋环境的影响做了较为完善的规定。

(三)澳大利亚

澳大利亚四面环海，因此，保护海洋环境对于该国来说尤为重要。人为水下噪音作为影响海洋环境的重要因素之一，经历了一个发展过程。起初，澳大利亚注意到了在军事活动领域产生的噪音对潜艇速度和声呐系统等功能的限制，[32]后又扩展到对生态环境的影响。[33]人为水下噪音对海洋生物存在不利影响这一点率先被学界发现，并对其进行了研究；而国家实践跟进的脚步相对较晚，在这一方面，澳大利亚参议院环境与通讯常设委员会扮演了重要角色。

麦克弗森先生等人是呼吁解决人为水下噪音问题的积极倡导者，其主张被参议院环境与通讯常务委员会所采纳，并形成了2014年管理大堡礁的报告，重点在控制商业航运噪音的第23个建议。[34]之后，在2017年关于澳大利亚大海湾石油或天然气生产的报告中再次提到了噪音问题，并将噪音来源扩大到交通运输、地震勘测和资源勘探等不同领域。[35]而澳大利亚2017年的《海洋保护(防止船舶污染)修订(极地规则)条例草案》是在立法上针对人为水下噪音问题的尝试，虽然停留在问题意识层面没有深入探讨，但亦是不小的进步。此外，尽管《保护环境和生物多样性法》未直接规定噪音问题，但在实践中亦应当予以考虑。因为水下噪音严重危及海洋生物的多样性，一旦忽视这一威胁，就很难达到立法目的，法律尚未提及，仅是由于人类认识有限，但随着科学研究的进步，国家不应回避而应控制水下噪音以保护环境及生物多样性，这样才符合立法本意。同时，一些非官方机构，如澳大利亚动物组织、海洋保护协会同样十分关切水下噪音污染，这在一定程度上推动了问题的解决。

四、对我国的借鉴意义

虽然我国早在2011年就已经宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但是我国现行立法仍存在很多不完善之处，同时科学技术的迅猛发展也对法律规范提出了新的挑战，人为水下噪音就是一例。梳理我国对人为水下噪音的立法现状，是借鉴国际立法和其他国家实践的必要前提。在此基础上，结合我国自身的特点学习国际条约或国家立法规制的先进之处，尤其是实体内容的规定。通过发挥行业部门对立法进程的推动作用，落实专门针对海洋噪音的法律出台，从而实现取长补短、完善我国立法、控制人为水下噪音的目的。

(一)我国的立法现状

在国际法层面上，就上述提及的条约而言，我国是《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》和《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》的缔约国，因此根据条约必须信守的原则，[36](P272-273)应当积极履行保护海洋环境、养护海洋生物的国家义务。但我国不是对人为水下噪音规定较为详尽的《保护野生动物迁徙物种公约》《关于保护波罗的海、东北大西洋、爱尔兰和北海小鲸类的协定》和《关于保护黑海、地中海和大西洋沿岸的鲸鱼的协定》的缔约国。国际法作为一个各国利益妥协的产物，兼之尊重各国主权的要求，往往具有规定较为模糊的特点。海洋法、国际环境法亦是如此，其原则性地确立了各国应当承担的义务与责任，而无具体的行为准则和可量化的操作标准。国家的海洋环境保护义务有赖于其国内法的进一步规定。

在我国国内立法中，《民法总则》第9条确定了公民进行民事活动时的绿色原则；《环境保护法》第2条、第4条、第5条和第42条载明了保护环境是我国的基本国策，同时明确规定了保护海洋、防止噪音的义务和保护优先、预防为主的原则；《海洋环境保护法》第94条指明了海洋环境污染损害包括对海洋环境产生有害影响的能量，即人为水下噪音作为一种海洋污染形式受该法规制；《军队环境噪音污染防治规定》第10条提及了部队舰船声响信号需要按照规定使用。然而，《环境噪音污染防治法》作为一部专门规制噪音污染的法律却把人为水下噪音排除在适用范围之外。总的来说，我国海洋噪音立法略显粗糙，较为零散，且呈现出针对性不强、可操作性不高的特点。

(二)我国的立法完善

立足于我国的立法现状，借鉴国际公约和其他国家实践，为我国指明立法完善的方向。

首先，明确先污染后治理的老路是走不通的，噪音作为一种能量形式而非物质污染，具有无形性、易扩散等特点，一旦进入海洋环境中便覆水难收。只有预防性方法才是解决人为水下噪音问题的重要原则[37]和主要途径，即从源头上控制噪音的产生。但这不意味着完全禁止海上活动，而是政府结合实际情况和现实需求，在比较社会总经济利益与环境污染后果之后做出的抉择，[38]在一定程度上规范人类活动产生的水下噪音。一方面，国家可以直接设定人为水下噪音限值，并对违者处以警告、罚款或责令停业、搬迁等不同程度的行政处罚，增加其违法成本以迫使其遵守法律；[38]另一方面，政府可以通过征收排污费或环保税的方式，使企业加大环保成本的投入，也就是将这部分花费内化为优化生产设施、降低噪音排放的支出。

其次，在解决问题之前的准备阶段中，科学研究具有不可或缺的作用。绘制海洋噪音地图是反应人类活动现状的重要途径，而认清噪音污染的强度和范围有利于人类针对性的采取措施，因地制宜，着重在噪音严重的地区缓解人为水下噪音。这是符合经济学上的边际效益递减规律的，对提高环保效率十分有帮助。同时，基于人为水下噪音对海洋生物的危害尚不明朗的现实，重视科学研究使其结果清晰化，从而可以对症下药，以作为采取规制措施、避免不良后果的切入点。此为许多国家和国际组织共同努力的方向，因此注意与其他国家的合作、发挥国际组织的纽带作用，实现信息交流、情报交换、成果共享，可以大大加快人类认识自然的进程，奠定解决水下噪音问题的基础。

再次，从规范水下噪音对海洋环境影响的法律渊源来看，我国现阶段对海洋噪音进行单行立法的可能性不大。考虑到水下噪音来源广泛，横跨多个行业，兼之主管部门对其负责的行政事务专业经验丰富，因此落实缓解噪音的具体措施要依靠部门主导立法，即制定行政法规或部门规章。其中包括制定不同行业的噪音标准以降低噪音排放，限定人类活动的时间地点规避生物(特别是具有洄游特性的生物)活动，完善相关海上活动的登记备案或审批程序等内容。[2]需要指出的是，由于航运业具有国际性，交通运输部在制定规章时应将我国根据国际公约承担的义务考虑在内。此外，还有学者主张，降低人类活动频率、提高载体运转功率也是削弱人为水下噪音的可行方法。[39]另外，重视先进技术在降低噪音方面的重要作用，尽管这项措施成本略高，但是长远来看收益还是较为可观的，因而国家应当提供资金大力支持科学研究，支持环保事业。水下活动可以分为两类，一类是有意产生声音的，如地震勘测和军事声呐，应通过替代技术控制噪音；另一类是无意发出噪声的，如航运和打桩，可发展源安静方法降低噪音。[26]采用现代技术减少噪音主要是针对后者而言的，变频器、[40]隔振措施、[41]阻尼材料、水性涂料[42]等都是降噪的可行途径，即便如此，设备的定期维护亦不可忽视。[26]

最后，在实施环节，考虑到没有人为水下噪音的特定受害者可以提起诉讼要求停止侵权、请求损害赔偿以及公益诉讼尚不普及这一客观情况，所以海事、海洋、渔业等相应部门明确行政执法权责、加大管理监督力度、依法进行违法惩戒尤为重要。此外，还要支持环保组织和动物保护组织的发展，通过政府向NGO购买服务、减免税收等方式为非政府组织提供活动资金，以发挥其在环保事业中的重要作用，推动海洋环境保护的进程。[43]同样，行业自律组织在约束其会员行为方面亦扮演了不可忽视的角色。政府管理和社会组织监督的双轨执行体制，多元主体参与的环保制度，是解决海洋噪音问题的有力保障。

总之，解决人为水下噪音对海洋环境的影响离不开国家法律的规制，因此立法的完善就显得尤为重要。为此，在厘清噪音分布及危害的基础上，我国尚需从基本原则、具体措施、实施监督等不同环节出发，全方位、多角度地规范人类活动以减少噪音，保护海洋生物及海洋环境。

五、结论

目前可以肯定的是，人为水下噪音对海洋环境存在不利影响，主要体现在噪音会干扰海洋生物的生活习性、危害水下动物的生命健康、破坏海底世界的生态平衡等方面。但是，生物界、法学界或各国乃至国际的问题意识仍有待加强。人为水下噪音作为一个新兴课题，究竟会以何种方式、在何种程度上对海洋哺乳动物、鱼类、无脊椎动物等产生副作用，仍有许多不为人类所知悉的地方，亟待现代科学进行研究。

这不单是一个学科的任务，也不仅是一个国家的问题，而是事关海洋命运共同体的重大使命，需要全世界各个国家齐心协力、合作攻坚。在此基础上，实际解决人为水下噪音问题亦是如此，单靠一国之力是无法完成的，全球共进才是良策。但是，这不意味着各国的具体环保要求一致，基于发达国家和发展中国家的经济发展水平、科学技术能力、地理位置因素各不相同这一客观事实，各国应当根据其实际情况有差异地积极承担国家责任、履行环保义务，同属国际环保法分支的《巴黎协定》确立的共同但有区别的责任原则对人为水下噪音问题的解决提供了极好的思路。同时，发达国家还要在科学知识、先进技术等方面对发展中国家进行援助，以落实可持续发展的目标。

而人为水下噪音根据其产生地点不同，可以分为国家管辖范围内产生的噪音和国家管家范围外产生的噪音。对前者进行规制会与国家主权产生冲突，取决于国内立法的利益衡量；对后者进行规范会与公海自由发生矛盾，需依赖国际公法的协调约束。可见，国际法与国内法在解决噪音问题上相辅相成、共同作用，而且国际法的实施最终要通过国内法的规定来落实，二者联系密切。国际法与国内法是解决海洋噪音的两只手，缺一不可。又因其作用对象具有同一性，国际法与国内法、国内法之间均可互相借鉴，日趋完善。

要承认的是，无论是国家立法还是国际条约，针对人为水下噪音的规定大都处在一种初步探索的阶段，呈现出规定不全面、要求不具体、措施不清晰、监督不明确的特点，从而导致可操作性不强的结果。而立法或缔约周期长、程序冗杂、利益博弈矛盾大，因此，利用已有的国内或国际环保法律框架，赋予进行水下活动的当事人以控制噪音的新的环保义务。同时，发挥现有国内机构、国际组织在实施、管理、监督方面的作用，对缓解人为水下噪音之于海洋环境的不利影响十分重要。然而，这仅是权宜之计，不等于放弃对海洋噪音进行专门立法。换言之，即便未来相关法律或条约出台，仍脱离不了现有体制而单独运作。解决海洋噪音，并非从头开始，而是对国内或国际环保法的新发展。

考虑到人为水下噪音对海洋环境中的生命体在多大程度、哪些方面上产生影响尚不明朗，兼之噪音来源的可移动性、传播过程中能量损耗等影响因素，在科学认定不算清晰的基础上，国际公约和国内立法对人为水下噪音问题的规制不宜太过具体。量化的方式不如概括性的义务承担，以便于今后的调整和修改，这是法律稳定性和可预期性的要求，但又与规范的适应性和可操作性产生了矛盾。为求在二者之间寻求平衡，今后在制定专门规范人为水下噪音的公约时，可以借鉴IMO的默认生效制度。以《海员培训、发证和值班标准国际公约》为例，若修改公约的原条款，需经三分之二的缔约国接受方能生效，耗时较久，确保公约的稳定性；而其技术附则采用默认规定的方式，只有足够数量的缔约国抵制时才不发挥效力，否则修正案可以在较短时间内生效，符合法律的适应性。[44](P9)规制人为水下噪音的国际公约亦可采用公约条款和技术附则二分的方式，分别规定原则性内容和细节化要求，并采用不同的修改条件；国内立法同样如此，以中国为例，可以在《海洋环境保护法》中概括性地提出规制人为水下噪音的要求，确立相应的法律框架，再通过委任性规范授权国务院某一部门制定行政法规细化标准。法学仅能解决规制人为水下噪音的基本原则、主要途径和法律后果等内容，至于噪音限额等具体指标则有赖于与科学技术相适应的行业标准，之后由法律予以确认，使之成文化。

总的来说，从法律制度上规制人为水下噪音、保护海洋生态环境任重而道远，需要各个国家和国际组织在已有法律框架下通过合作予以解决，最终实现人类社会的可持续发展。