重大疫情背景下的城市社区应急治理机制研究

严雪雁，谢金晶

(湖北大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430062)

一、研究背景与综述

顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的发展态势，2018年中央及地方进行了新一轮政府机构改革，成立了应急管理部门[1]，这意味着我国应急管理体系开始向专业化、社会化服务迈出新的历史步伐，不仅是适应国家发展战略的必然举措，更是满足“人民日益增长的美好生活需要”的重要体现。对此，党的十九届四中全会指出，必须健全公共安全体制机制，构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制，持续优化国家应急管理能力体系建设，不断提高防灾减灾救灾能力[2]。

目前针对应急管理的研究，学术界已积累丰硕的成果，如佟金萍等(2015)通过构建演化博弈模型，采取横向、纵向两个维度对洪灾应急管理中的府际合作模式进行分析[3]；卢文刚等(2016)基于生命周期MPRR理论，从不同应急阶段对广州“7·15”公交纵火案的事件主体、管理措施、风险因素进行分析[4]；周芳检等(2017)结合大数据的理念、方法和技术要求，分析了我国城市公共安全应急管理的固有弊端并有针对性地提出优化对策[5]；何林生(2017)以乡镇政府为视角，围绕自然灾害的应急管理能力建设，探讨符合沿海地区现状的基层应急管理模式[6]；李卫海等(2019)通过界定立法的一般性、强制性、必要性、被动性和比例原则，提出应急管理与国民经济动员实现“军民融合式”发展的对策建议[7]；张再生等(2019)从“一案三制”的政策框架出发，理清我国应急体系的演化过程及对应阶段性特征，讨论我国基层应急管理的困境并提出改进对策[8]。通过对既有文献进行回顾，当前基于不同学科、领域、事件、时空为切入点开展的应急管理研究成果颇丰，但纵观而言，研究重心仍高度集中于各级政府及其自上而下的行政管理手段，而对于企业、社会组织、公民等治理主体的作用有所忽略，亟待进一步充实完善。

治理的本质在于多元共治，它突破了传统、单一的政府管理模式，呼唤一切行之有效的治理力量，在牵涉面广而深的公共事务上充分合作，推进实现公共利益最大化。应当明确，国家与社会并非截然对立的，随着治理现代化理念的深入贯彻，政府在切实地推进简政放权、深化自身改革的同时，向其他治理主体让渡更多的治理权限与作用空间，由此，企业、社会组织及公民等治理主体的力量逐渐得到国家和政府的重视与认可，在事关社会整体利益的公共事务上，政府也更加鼓励其他治理主体广泛参与，通过政社、政企之间的协同合作，凝聚成强大合力，群策群力以推进公共事务的“善治”。促成政府与社会的良性合作，不仅能够节省政府的治理成本投入，也有助于充分调动社会主体的积极性，唤起人民群众的主人翁意识，实现政府与社会力量的有机叠加、相得益彰。公共安全深刻地影响人民群众的生命、财产安全，顺应时代需要适时推进应急管理向应急治理的转变，既是尊重人民主体地位及合法权利的重要体现，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。人民群众是全面深化改革的导航仪，改革成果应当更多更公平地惠及全体人民[9]，那么，从着力保障和改善民生的政策愿景出发，不断深化对应急治理的研究，又具有浓厚的现实意义。

2019年末，新冠肺炎疫情如洪水猛兽般来袭，作为突发性公共卫生安全事件，其传播之快、覆盖之广，影响全国，牵动人心，不仅危及全体人民的身体健康和生命安全，也对我国的应急管理体系带来了严峻挑战。得益于“非典”后我国社会经济的迅猛发展，疫情防控、医疗卫生、科研攻关能力都得到了极大的提升，在党中央的坚强、有力领导下，对新冠肺炎疫情阻击战做出了重要部署，全国上下紧急动员起来，国务院联防联控机制快速响应[10]，作为新时代“小汤山”的火神山、雷神山医院先后建成，“一省包一市”对口支援机制成效显著[11]，海内外同胞、国际友人纷纷进行物资支援，人类命运共同体的时代价值得到极大的彰显。在此语境下，应急管理开始呈现出向应急治理的流变，在重大疫情面前，绝不仅是国家和政府在单独作战，大量的企业、社会组织、公民都被激活起来，为打好疫情防控阻击战无私贡献自己的力量。可见，顺应时代发展，应急治理的形成是大势所趋，重大疫情正如同“试金石”，为促进我国应急治理的发展提供了成长机遇。

二、应急治理机制的内涵及新时代特征

“众人拾柴火焰高”，作为对应急管理模式的超越，应急治理克服了由政府单方面“大包大揽”进行管理的弊端，激发了其他社会主体的积极性与贡献力，有助于最大程度地调动、整合应急资金资源，促成人力、物力、财力的集约化动员，以动态化、精准化的协同参与模式，对政府覆盖的“盲点”进行查漏补缺，通过宏微观层面的有机结合形成“全国一盘棋”的联防联控格局。明确了应急治理的主体还不够，为了实现应急治理效能的充分迸发，打造与之相匹配的应急治理机制尤为必要，作为驱动性、发展性的系统工作方法，应急治理机制的内涵在于：在重大公共安全问题来临时，将包括政府、企业法人、社会组织、专业社工组织、公民个体等在内的治理主体快速动员起来，依托行之有效的共同参与、协商表达、利益整合、精细分工和支援响应，实现各方主体人财物等应急资源的高效匹配，有效弥补单一主体的不足与短板，打造响应灵敏、配合有序的应急治理共同体，在全力完成各自分工任务的同时又不失充分合作，提高突发事件的治理效率，群策群力以化解公共危机。

应急治理机制的构建是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然举措，其孕育于新时代，同样具有鲜明的时代特征，可表述为如下几方面。

1.以人为本

全心全意为人民服务是党的宗旨，人民是国家和社会的主人，全面深化改革，不断提升治理效能，永葆中国特色社会主义制度的优越性与生命力，其最终目的也在于不断满足“人民日益增长的美好生活需要”。应急治理作为从公共危机中挽救人民生命、财产的关键手段，其同样彰显了为人民服务的核心价值，始终坚持以人为本，通过生计帮扶、心理疏导、医疗保健、日常照料等途径，在应急治理的全过程、各阶段尽全力保障和改善民生，驱散人民的心理阴霾，实现危机化解与福祉提升的齐头并进。

2.多元共治

作为治理理论在公共安全领域的具体化，应急治理同样延续了多元共治的本质，通过多方主体的良性合作，促成国家与社会的深度融合，推动政府与非政府组织、民众的动员整合，依托平等互信、高效协商的共同参与模式，充分发挥政府的强制力与动员力量以搭建平台，注入社会组织的智库咨询、人才资源提供专业谋划，融入企业的供应链、渠道优势吸纳应急物资，感召人民群众的志愿参与，在公共安全问题上整合资源、集思广益，形成不同主体间的优势互补，打造“共商共建共治”的联动局面，推动“共享”灾后重建的美好社会。

3.法治保障

“无规矩不成方圆”，相区别于人治，法治要求制定相应的制度性文件进行规则说明、权责划分及行为约束，并依托透明、畅通的监督机制，保证治理过程的公信力。应急治理作为衔接民生与公共安全问题的重要环节，其治理成效与人民福祉密切相关，在此过程中，坚持法治原则，有助于为各方主体的合作参与确定基本规则，明确各方权利与义务，实现精细化分工，通过“紧约束”促成行为规范，以制度性文件形式明确各方主体的合法性地位，实现由危机促成的松散联盟向常态化、制度化的危机治理共同体转变，不断激发治理活力与智慧，以法治保障应急治理的“茁壮成长”。

4.共同成长

随着社会格局、经济发展形态的剧烈转变，我国的公共安全问题开始呈现多元化的发展态势，囿于公共危机存在暴发的突然性、演变的不确定性、处置的迫切性和后果的无法预测性[12]等特征，使得任何主体当下所具备的治理能力都不足以一劳永逸地应对未来危机，仍然需要与时俱进不断提升。应急治理机制不仅是参与平台，也是一个绝佳的学习契机，不同主体间的合作并非与生俱来、自动执行的，同样有赖于广泛的实践锻炼，通过对公共危机的协同参与、联手化解，培养各方主体的合作意识与合作能力，在风险预判、危机应对、民生帮扶、重建保障等方面加强磨炼，依托机制的高效运转促成各方主体的共同成长。

三、城市社区面临重大疫情的现实困境

城市社区作为连接社会与民众的中间单元，其同样是人民安居乐业的美好家园，重大疫情的影响，不仅体现在国家宏观整体的紧急状态，也体现在微观社区的“战时”封闭管理。得益于我国在城市管理中所积累的丰富经验，使得绝大多数城市社区都能保持有序局面，不至被疫情打得“措手不及”，但是，就风险分级而言，受影响最重的必然是疫情核心区，在疫情的“催化”下，其中所存在的问题便深刻暴露出来。通过对武汉、湖北等疫情重点区域的现状进行分析，城市社区主要面临如下几方面现实困境。

1.参与人力方面

(1)社区人力整体匮乏。就城市社区而言，居民少则千人，多则如武汉百步亭，达十八万之众，虽然网格化管理实现了“一网多格、一格多员”的队伍配备，但相对数目众多的居民而言，几十人的社区工作队伍在数量上仍整体匮乏。重大疫情不仅对民生及管理带来严峻挑战，更提出诸如疫情检测、人员摸排、卡点管控、跟踪回访等需要大量人力投入的新任务，导致原本人力不足的社区再度“雪上加霜”。另外，应急治理是一项需要专业知识和技能的系统工作，但社区工作人员的工作重心主要在于维系日常管理，且重大公共危机发生的频率并不高，这导致他们对应急工作的经验储备不够，应急专业人才更为稀缺。于是，社区应急人力呈现出队伍配备及专业人才双重匮乏的局面，进而在应急时引发其他的连锁负面影响。

(2)干部下沉社区滞后。为了解决社区防控人力不足的困难，习近平总书记强调要推动防控资源及力量下沉，把社区防线严格守牢[13]，对此，我国城市纷纷成立社区疫情防控领导小组，强化党建引领，将各级党政领导、街道机关干部等下沉到社区一线，共同参与防控阻击战，得益于党的领导魄力，干部下沉政策在各社区发挥了有效的人力补充作用，彰显了党的先进性与战斗力。但是，有个别干部责任意识、服务意识不强，关键时刻贪生怕死、推诿拖延导致下沉社区滞后，“挂名式”下沉的案例偶有发生。此外，下沉干部的作用发挥很大程度取决于其自身素质及干群关系，个别干部平常基本不下社区，疏于联系群众，甚至放弃群众路线，未能积累起必要的群众信任及群众资源，到了疫情非常时期更无法识别、动员群众，导致基层疫情防控变成“社区干，群众看”的独角戏。

(3)社会力量参与不足。由于疫情所具有的高传染性和潜伏性，使居民人人自危、互相提防，在社区封闭后普遍选择独善其身，“利己主义者”比比皆是，志愿参与疫情防控者寥寥可数，社区防控任务在群众参与不足的情况下无法得到有效分担，成为始终悬在社区工作人员头上的“达摩克利斯之剑”。应当明确，疫情防控阻击战是一场国家战争、人民战争，任何个体都无法置身事外，即便无法志愿服务，但配合工作也是一种有效参与，虽然绝大多数居民都对社区防控工作表示支持与配合，但仍有小部分人不服从管理，自行其是，隐瞒行程、违规出行等，成为社区中的“害群之马”，破坏正常的社区防控秩序。

2.社区管理方面

(1)社区管理方式粗放。社区是疫情防控的第一线，在进入紧急状态时，依托网格化格局，能够精准地将属地管理责任向基层压实，通过厘清权责及治理边界促成疫情防控的精细化分工。但是，囿于公共危机的复杂性、突发性，使得任何应急准备都无法面面俱到，在社区工作人员配备不足、专业水平较差的现实窘境下，层层下压疫情防控任务，导致社区工作人员不得不对此“大包大揽”“硬着头皮上”。在缺乏专业的内在分工的情况下，个别社区的管理工作逐渐显得单调、粗放，大事小事缺乏优先级而“胡子眉毛一把抓”，甚至为完成任务而罔顾程序正义导致“乱作为”，针对本应当因地制宜、分类施策的政策要求，无力解决地干脆采取“一刀切”禁止。

(2)过激行为违背法治。疫情防控作为非常时态的“急时行政”，虽然采取必要的强制手段能够达成工作效率的“最优化”，但并不意味着能够超越法治底线，为达目的而不择手段。在实施社区封闭、出行限制等易于引起民怨的强制性政策上，个别社区干部不仅不注重政策解释、民意征集工作，反而采取暴力手段强力执行，对存在异议的居民直接进行拘留，甚至由于对政策的误读导致矫枉过正，出现入室打砸麻将桌等过激事件，此外，“一家人不能一起吃饭”等不合理规定也偶有出现。服务是社区防控中的重要环节，但在缺乏高效监督、问责机制的情况下，个别社区干部恣意妄为，甚至采用环卫车、殡仪车运输平价菜品，此类行为不仅令人“大倒胃口”，更超脱了法治底线，伤害了人民感情，成为激化干群矛盾的导火线。

(3)防控任务落实不严。作为疫情防控大局的微观基础，城市社区是防控任务抓落实的基层地带，防控任务主要由社区工作人员承担，但疫情初期的基层防疫资源、防护条件整体不足使他们陷入极大的感染风险中，这无助于激发他们的执行决心及参与动力，由此，持续增加基层工作负担，只会深陷“既想马儿跑得快，又想马儿不吃草”的现实窘境。疫情防控任务的落实效果，与社区工作人员的管理水平、社区硬件设施、居民配合程度有关，我国大部分城市社区在以上几方面都具备良好基础，得以形成群防群控的良性局面。相反，小部分条件较差的社区，难以形成紧密防控网络，社区漏洞频现，在任务负担的“紧约束”下，只能被动采取“上有政策下有对策”的规避手段，导致形式主义、官僚主义、瞒报虚报缓报等问题逐渐催生出来。

3.民生保障方面

(1)物资供应难以保障。重大疫情的暴发，不仅带来生命健康威胁，更重要的是封闭城市交通和社区后所造成的物资供应困难，这直接影响着居民的日常生活。疫情正如同放大镜，使我国应急物资供应的短板一览无余，最直观的便体现在口罩、防护服、消毒药品的极度短缺，加之疫情的高传染性，导致缺乏防护的社区工作人员、居民被动暴露在感染风险中，成为埋藏在社区中的“地雷”。社区封闭后，居民最为急需的是为长期“禁足”做好生活物资储备，当这种意识成为共识时，导致对生活物资的需求在同一时间膨胀，对于人口众多、受疫情波及较深的城市，难免超越城市的日常供应能力，在未来一段时间产生物价上涨和物资匮乏的消极影响。随着居民早期储备的生活物资消耗完毕，这时则要依赖社区进行物资采购，但在社区人力不足、防控任务重的情况下，往往分身乏术，社区在管理和服务上的重度失衡导致居民的生活服务需求难以得到及时满足。

(2)市场违法行为滋生。应急物资的短缺也容易催生“发国难财”的不法动机，使得囤积居奇、哄抬物价、制假售假等违法行为偶有发生，这不仅扰乱了正常的市场秩序，更会在紧急时态加剧居民的恐慌、不安，动摇疫情防控的社会心理。另外，在生活物资的提供上，随着社区服务及物资供应能力逐渐恢复，在社区依旧封闭的情况下，“物业+商超”的联合供应模式无疑打通了生活物资到居民家庭的“最后一公里”，但由于采购套餐的内容及价格往往由物业发布，居民大多只有选择买或不买的权利，在价格信息不透明、不对称且缺乏动态监督机制的情况下，容易滋生物业与商超勾结牟利的异化行为，使得虚高定价、倒卖储备猪肉、提供腐败蔬菜等行为零星发生着，严重伤害居民对社区的信任感。

四、城市社区应急治理机制的功能定位

不论是重大疫情，或是其他形式的公共危机，都会对人民的日常生活造成破坏，社区既是生活共同体，更在危机中首当其冲，虽然城市社区在重大疫情中暴露出许多弱点，但辩证来看，这也点明了构建城市社区应急治理机制的必要性及其成长方向，从而为解决现实困境、预防未来危机精准发力，其功能可归纳为如下几方面。

1.畅通民意反馈，提升民生保障

应急治理不仅要全力化解公共危机，更重要的在于逐渐消弭对民生的负面影响，城市社区是重要的居民聚落，也是民意的主要来源。应急治理一头连接危机，一头连接人民，二者不可偏废，为了达成二者之间的最优解，促进民生保障工作的精准化，实现民意的“下情上达”至关重要。对此，城市社区应急治理机制应充当居民与社区之间的“桥梁”，采取专人负责与志愿参与相结合的方式，在社区组建一支常态化、专业化的民意征集小组，坚持群众路线，通过扎实日常服务而“以战养战”，不断磨炼应急服务能力；加强信息化建设，依托社区网站、手机app等途径拓展民意反馈渠道，通过人治与智治的有效结合，最大程度地减少信息失真，实现民意的顺畅表达，通过对民生需求的吸纳整合，制定应急物资、服务需求清单，尽可能满足居民的个性化需求，有针对性地加强人文关怀，提升民生福祉。

2.优化指挥协调，推动系统治理

应急治理是一项系统工程，并非任一主体能够独自完成的，从多元共治的本质出发，为了实现分工与合作在实施层面的紧密配合，有赖于响应灵敏、反馈及时的指挥协调机制，社区作为应急治理的前线“战斗堡垒”，也不例外。对此，城市社区应急治理机制要发挥中流砥柱作用，不断深化指挥协调能力建设，大力吸收有经验的党政干部、社区工作人员、社会组织负责人等人才，成立社区应急治理领导小组，持续加强应急理论和实践学习，提升专业水平和指挥能力；应对未来危机提前谋划，建立社区应急预备役队伍，发挥党员的先锋作用，将其编入人员列表，统一管理调度，划定党员责任区，并按照志愿原则吸纳居民力量，填充到各个责任区中；建立常态化的应急工作议事制度，促成领导小组与责任区负责人之间的系统性磨合，不断优化指挥协调成效。

3.深化法治监督，促成严格履责

法治在社区治理中发挥着基础性作用，作为非常时态的非常措施，应急治理更应当如此，法治重在执行，为了确保应急治理始终维持在法治轨道，行之有效的监督必不可少。城市社区应急治理机制要坚持法治底线，构建行政主管部门监督、司法监督、行业监督、媒体舆论监督、社会公众监督于一体的应急治理监督机制，引导全社会广泛参与，全方位调动法治监督力量，实现对应急治理全过程的动态化监督；通过“市长热线”、应急监督网站等形式，畅通对应的举报渠道，对于侵犯居民合法权利、瞒报虚报缓报、工作落实不到位等现象进行实时举报；“知责必履责，失责必问责”，制定严格的问责制度，将受理并核实的举报数量进行汇总，作为各社区的工作数据并实时更新公开，凭借问责压力敦促社区进行整改，促成严格履责不懈怠。

4.安抚社会心理，强化宣传动员

公共危机对人民带来的打击，既有身体、财产上的，更有精神上的，主要表现为对公共危机的恐慌、不安，甚至随着危机的持续而产生对国家、政府的不信任感，长期以往不利于社会稳定。城市社区应急治理机制作为与人民联系最为密切的基层防线，应当发挥对社会心理的安抚作用，依托社区信息平台、网站、公告栏、广播等载体，及时宣传防控政策措施和工作情况汇报，通过减少居民对应急治理工作的信息不对称，打消他们的疑虑和担忧，结合民生的改善，再度唤起他们的希望，稳定社会人心；扩大宣传动员，引导居民正确看待应急治理工作，大力表彰社区防控先进个人、团体，传播正能量，以社会荣誉感激发他们的参与意识和奉献精神，打造“人人有责，人人尽责，人人享有”[2]的社区应急治理共同体。

五、城市社区应急治理机制的构建路径

重大疫情的暴发，对我国社区及应急治理能力开展了一场大考，虽然暴露出其中的弱点与短板，但也为实现二者的深度融合提供了新的成长机遇，城市社区应急治理机制作为一种新事物，其成长也并非一帆风顺，而应当攻坚克难，结合当下现实困境，城市社区应急治理机制的构建可从如下几方面进一步着力。

1.完善制度设计，深化法治保障

坚持规划先行，做好战略谋划，持续完善制度顶层设计，建立公共危机数据库，通过对国内外历史上的公共危机进行政策分析，借鉴优点、克服缺点，不断推动工作流程的精细化，并做好对未来危机的预警，遏制源头以避免“蝴蝶效应”；在社区实施层面尊重各地的能动性，在确保国家政策落实的基础上不过多干预，预留政策创新空间，赋予必要的自由裁量权，结合城市社区工作形式、社会结构、民生需求、服务水平等方面特征，因地制宜推动应急治理机制在城市社区的转化落地；健全应急治理的相应法律法规，增强合法性地位，构建行政监督、司法监督、行业监督、舆论监督、社会监督等在内的应急治理监督体系，畅通配套的举报途径，坚决抵制违法乱纪行为，通过全方位监督形成“紧约束”，倒逼社区应急治理工作始终坚守法治底线，避免侵犯居民的合法权利。

2.融合技术治理，优化社区服务

引进大数据、人工智能、云计算等现代科技，打造数字化社区，通过社区服务网站、手机app、微信公众号等形式，构建社区综合应急服务平台，完善区、街道、社区、物业及相关部门的信息联动机制，打造上下畅通、立体互动的应急便民服务体系，实现应急时态的健康医疗、老人照料、物资采购、生活服务需求的“网上申请，线下解决”，以精准化的服务对接提升社区应急服务效率及民生福祉；借鉴雪亮工程，在社区各要道、出入口、公共区域安装摄像头，构建强大的监督网络并融入居民的日常生活，促成应急防控的互相监督、同看共管，依托技术便捷激发居民的参与热情，弥补社区人力不足的困难，对社区应急工作的“盲点”进行二度覆盖；整合教育、心理咨询、法律、人才交流等专业服务，加强终端和配套设施建设，打造社区应急“云服务”，以网课的形式实现“停课不停学”，向居民提供一对一的心理咨询、法律援助、招聘面试等服务，尽力满足居民的个性化需求。

3.推进三社联动，充实网格平台

加强基层党建引领，坚持群众路线，密切党组织与社会组织、专业社工机构的联系，以社区党群服务中心为活动基地，设立社区应急工作联席会议，促进党组织与社会组织在价值理念、追求目标上达成共识，通过工作联议、项目联作、社区联治，充分发扬民主，尊重社会组织的治理主体地位，形成党组织与社会组织在应急资源、人才、治理任务上相互支持的良性局面；针对应急时态的突发性特点，加强应急服务的供给侧结构性改革，健全并畅通政府购买、社会组织承接、专业社工执行、社区定向实施的应急项目供给模式，保障三社联动的运作资金，提升三社联动的协同效率及治理效能；深化区、街道、社区间的干部下沉联动机制，针对社区各网格的人口容量、地域范围、硬件设施、人力状况等进行统筹规划，科学地组建应急治理队伍，以三社联动、干部下沉及志愿参与的机动模式，在应急时态快速整合，强有力地充实网格平台。

4.加强组织建设，凝聚社会合力

切实下沉自治权，向社区及居民赋权，激发社区内在的自治活力，充分发掘社区积极分子，从居民内部遴选楼长、片长、任务小组长，引导社区中的党员、大学生、退休干部等精英广泛参与、踊跃担责，以踏实的日常服务积累群众基础及社区威望，为实现应急动员的“一呼百应”做好准备；成立社区、网格两级的应急议事制度，依托线上、线下平台定期召开，将分散的居民按所属片区组织起来，针对应急治理中的服务需求、批评建议等事项进行充分协商，通过构建社区内部的有序自治组织，调动居民的参与活力，实现主体认同感，依托最大程度的利益整合，形成社区全体广泛接受且为之不懈奋斗的应急治理目标，转变以往居民对应急工作漠不关心、社区治理人力普遍不足的窘境，凝聚强大合力，构筑众志成城、共克时艰的稳固社区防线。