我国潜在区域发展新空间的识别与发展方向

2020-01-07高国力滕飞李天健

改革 2020年12期

高国力滕飞李天健

摘要：积极培育发展势头较好、资源环境承载力较强、经济发展潜力较大的潜在区域发展新空间，是塑造我国区域发展新格局的关键一环，对维持全国经济发展动力、保持经济平稳增长具有重要意义。在剖析潜在区域发展新空间内涵与特征的基础上，通过实证研究识别出跨省连片地区、省内连片地区、省会及周边地区3类11个区域共54个城市作为我国潜在发展新空间，明确了不同类型区的发展方向和重点，提出加快软硬件建设、发挥科技创新、加强人才保障、促进区域合作等相关建议。

关键词：区域协调发展;潜在新空间;空间识别

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）12-0057-10

随着我国区域协调发展战略的深入推进，发展势头较好、资源环境承载力较强、经济发展潜力较大的潜在区域发展新空间逐渐受到国家重视。早在2014年，国务院总理李克强就在《政府工作报告》中提出要“谋划区域发展新棋局”和“通过‘拓展区域发展新空间来协调推动中国经济稳定增长和结构优化”。2015年10月，党的十八届五中全会提出“要拓展区域发展空间”。2020年，习近平总书记提出“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，而潜在区域发展新空间无疑是拓展国内大市场的重要区域。优化提升第一代区域发展空间、拓展区域发展新空间、培育潜在区域发展新空间、拓展海洋发展新空间是现阶段拓展我国区域发展新空间的四个重要方面，尤其是，培育潜在区域发展新空间将是今后一个时期推动我国区域发展形成新格局的关键一环。

一、潜在区域发展新空间的内涵与特征

目前，学术界对潜在区域发展新空间尚无明确界定，与其相近的概念仅有“潜在新战略区域”和“区域发展新空间”等。安树伟等认为，潜在新战略区域是指资源环境保障能力强、经济规模较大、经济增长速度高于全国平均水平、能够集聚更多的人口和产业，经过一定时间的培育和发展，可以有效推进国家的工业化和城镇化的关键区域[1]。常瑞祥等认为，区域发展新空间应该是与“战略性区域”“区域发展新棋局”“国家级区域规划地区”等概念相关的概念，“新”主要体现在具体的区域范围扩大和抽象的经济效率提升两个方面[2]。侯永志等在识别区域发展新空间时，采用工业化率和城镇化率两类指标，对全国285个地级市进行了筛选，识别出合肥等38个潜在战略性城市[3]。这里认为，潜在区域发展新空间是指现有发展水平低于京津冀、長三角及珠三角等发达地区，且暂时低于中原地区、长江中游地区、成渝地区等快速成长地区，但是具有较好的资源、环境与经济发展基础，经过一定时间的培育和发展，经济增长能够快于全国平均水平，并形成更大的人口和产业集聚规模[4-5]，在未来能够有效支撑我国经济中长期增长、工业化和城镇化持续推进的区域发展新空间[6]。

从递进关系上来看，我国经济增长空间呈现“第一代区域发展空间—区域发展新空间—潜在区域发展新空间”的接力机制。可以认为，潜在区域发展新空间是未来一个时期推动我国经济持续增长、区域经济转型发展的空间载体，具有四个特征：一是潜在性，即现有发展基础良好，且仍有较大发展潜力未得到释放，在中长期具有良好的发展预期;二是战略性，即潜在区域发展新空间的培育和发展，对于所在地区甚至全国的未来经济增长具有重要的战略意义;三是带动性，即在自身发展的基础上，未来有条件成为新的增长极，进而带动周边区域的发展;四是多层次性，既有在全国层面具有重大意义的潜在区域发展新空间，又有省域等地区层面的潜在区域发展新空间，既有城市群规模的潜在区域发展新空间，又有中心城市及其周边区域形成的潜在区域发展新空间。

二、潜在区域发展新空间的识别

根据潜在区域发展新空间的内涵和特征，这里以地级市为基本空间单元，通过构建指标体系对潜在区域发展新空间进行测度，并根据测度结果对其进行分类。为保证国土空间的连续性和覆盖性、数据获取的可行性与相对完整性，选取4个直辖市和283个地级行政单位为基本空间单元，对其2018年的发展状况及发展潜力进行综合评价。

（一）指标体系与数据测算

在借鉴已有研究成果的基础上，结合实际情况，构建潜在区域发展新空间测度的指标体系，并在指标中充分体现潜在区域发展新空间的内涵与特性。构建指标体系的基本思路是：把握潜在区域发展新空间的内涵与特征;确定指标体系分类框架，根据国际通用的指标体系构建方法确定分类框架，将潜在区域发展新空间测度指标体系分为表现层、专题层及指标层;确定指标体系选取标准;遴选指标，进行德尔菲法意见征询并与有关专家进行充分讨论，遴选确定最终指标。

为了使指标体系能够科学、准确、合理地对我国潜在区域发展新空间的实际情况作出测度，在构建潜在区域发展新空间测度指标体系时遵照以下原则：第一，准确性原则，所选取的指标应该与潜在区域发展新空间有着密切关系，能够准确反映其各个方面的特征;第二，指向性原则，所选指标对潜在区域发展新空间的发展应具有明确的指向性，即指标的大小变化能够准确区分出潜在区域发展新空间的发展趋势;第三，时效性原则，所选指标应能按年度获取，并且及时反映潜在区域发展新空间的变化;第四，科学性原则，所选指标要有科学的定义及计算方法，能够用定量检测或者定性评价来计算，并且有权威的统计数据;第五，独立性原则，所选指标不应反映同一问题，计算过程不应有重复。

由于对未来潜在增长的测算需要建立在对历史数据的分析和未来发展条件的判断上，在遵照以上原则的基础上，本文在测度潜在区域发展新空间时考虑从历史增长依据和潜在增长条件两个方面构建表现层指标，并将历史增长依据分解为经济增长速度、对全国经济增长贡献率等专题层，将潜在增长条件分解为交通运输、科技创新、教育医疗等专题层。具体潜在区域发展新空间测度指标体系如表1（下页）所示。

为了避免测算过程中受主观因素影响以及指标间信息重复，这里采用客观赋权法中的主成分分析法对潜在区域发展新空间进行测度。样本城市数据均来源于相关年份《中国城市统计年鉴》和各城市统计年鉴。

通过计算，287个城市中得分最高的为北京市（9.6382），最低的为陇南市（-1.3419），中位数为玉林市（-0.4390）。根据潜在区域发展新空间的内涵，诸如京津冀、长三角、珠三角等较为发达的地区不应作为潜在区域发展新空间的研究对象[1]。因此，在考虑潜在区域发展新空间时排除京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、哈长城市群、辽中南城市群、关中平原城市群、中原城市群、成渝城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、山东半岛城市群等发展较为成熟的地区之后，剩余102个样本城市。在这之中，得分最高的为鄂尔多斯市（1.7706），最低的为陇南市（-1.3419）。

（二）潜在区域发展新空间划定和空间分布

得分高于0代表该城市的增长潜力高于287个样本城市增长潜力的平均水平，因此可以认为在102个城市中得分高于0的16个城市是高潜在区域发展新空间。同时，在这102个城市中，得分虽然低于0，但高于或等于总样本中位数的17个城市，其增长潜力在全国城市中也是位列前半部分，可以被认为是中潜在区域发展新空间。这102个城市得分中位数为-0.7796，那么得分高于102个城市中位数但低于全国城市中位数的18个城市（不包括鸡西市），可以被认为是低潜在区域发展新空间（见表2，下页）。

从空间分布上看，这51个潜在发展新空间主要集中在中西部地区，以省际交界地区和沿边地区为主，大多数城市呈现集中连片的分布特点，但也有单个城市的相对独立区域。其中，集中连片的潜在区域发展新空间包括粤桂湘交界地区、西江中游地区、桂西北地区、黔西北地区、滇川地区、晋陕蒙宁交界地区、蒙东地区、陇西北地区、天山北麓地区、海南自贸试验区、太原都市圈，共11个区域，涉及49个潜在发展新空间。鉴于潜在区域发展新空间是一个区域概念，集中连片是区域的基本特征，因此，我们也将一些与潜在发展新空间相邻，但还未达到潜在发展新空间标准的城市也纳入进来，以保证一定的区域完整性，促进具有相似资源禀赋和区位条件的地市进行组团发展。其中，滇川地区增加丽江市、楚雄州，蒙东地区增加兴安盟，桂西北地区增加河池市，天山北麓地区增加昌吉州。因此，集中连片的潜在区域发展新空间涉及54个城市（盟、州）。

兰州和西宁两个省会城市经济增长率和增长潜力都比较高，具有一定的辐射带动能力，但是周边没有增长潜力比較大的城市。因此，这两个城市分别以兰州及周边地区、西宁及周边地区，作为我国特殊的潜在区域发展新空间。

三、潜在区域发展新空间的发展方向

培育潜在区域发展新空间，要以区域要素禀赋和经济发展现实为依据，以激发区域经济活力，发挥区域发展潜能，促进可持续发展，跨省①连片、省内连片、省会城市等不同类型区域的发展方向和战略重点各不相同，同一类型区域内的城市亦各有具体发展方向。我国潜在区域发展新空间范围与基本情况如表3（下页）所示。

（一）跨省连片地区的潜在发展新空间

跨省连片地区一般属于同一自然区域，地缘关系比较密切，拥有相似的区域社会文化背景，居民多有自发的经济往来，但同时区位又处于边缘化状态[7]。特别是在省际交界地区，因行政隶属关系不同，城市之间存在分割性，合作交流比较困难，边缘经济现象比较显著，在区域协调发展中更容易产生矛盾和问题[8]。为此，一要消除省际的合作障碍;二要在省际交界地区培育“区域性中心城市”，带动交界地区合作发展;三要探索区域利益分享机制，通过合作共建产业园区，进一步完善规划、建设、招商以及利益分享机制，在促进科技成果转移转化、股权激励、科技金融结合、人才培养与引进等方面积极开展探索示范。

1.粤桂湘交界地区

粤桂湘交界地区要树立生态优先的绿色发展思路。粤北地区是广东省着力构建的生态发展区，桂林和怀化等也是生态本底良好的生态功能区。因此，粤桂湘交界地区发展要注意如下方面：一要重点加强生态环境保护和修复，通过生态环境保护和提高资源综合利用率，积极提供生态产品;二要积极对接粤港澳大湾区，尤其是邵阳、永州、郴州等湘南地区，地处长江经济带与华南经济圈的结合部，交通便利，资源丰富，工农业生产具有一定基础，要加强承接粤港澳的产业转移;三要加强生态经济引领，促进产业特色发展，按照“产业生态化”的理念，大力发展生态农业、生态工业和现代服务业，促进经济与生态协调发展。

2.西江中游地区

对整个西江中游地区来说，一要紧抓粤港澳大湾区建设等重大历史机遇，开创珠江—西江经济带高水平开放、高质量发展新局面。南宁应抓住广西实施“强首府”战略的机遇，大力推进人才、资金、项目等要素集聚，强化中心城市的辐射带动作用，带动整个西江中游地区发展。二要打造廊道经济，加强南宁、玉林、茂名、云浮等城市之间的交流与合作，加快产业走廊和生态廊道“两廊”建设，加快推进岸线环境综合整治和生态经济带建设，统筹谋划航运枢纽港建设，打造临港经济区。努力把西江中游地区打造成粤港澳大湾区与泛珠三角区域深度合作的示范区，促进其发展成为西南、中南地区开放发展的新经济增长极。

3.晋陕蒙宁交界地区

晋陕蒙宁交界地区应积极对接黄河生态保护和高质量发展战略，摈弃地方保护主义的思维，加强与沿黄省份交流合作。加强资源利用与生态环境保护合作，加强流域内各城市产业分工与合作，加强产业对接与协作，促进循环经济、生态产业、生态园区发展。在农业领域实施“品牌战略”，共同扶持壮大龙头企业，促进农业产业化发展;依托本地区煤炭资源大力发展煤电联营;依托旅游路线，推动旅游合作，编织“旅游同线”，共同开发旅游资源，联合打造旅游品牌。同时，要加强与京津冀地区的协同互动，积极融入京津冀交通圈，主动承接京津冀产业转移和功能疏解，从人才、资金、技术、项目、产能和市场等方面推动合作与对接。

6.天山北麓地区

乌鲁木齐是我国向西开放的重要门户，随着新一轮西部大开发的深入，应进一步提升乌鲁木齐对新疆和西部地区经济发展的带动作用。以乌鲁木齐和昌吉率先实现一体化发展为主要方向，以交通互联互通为突破口，以重点项目为依托，推进乌鲁木齐与周边城市之间的地铁、城际铁路、磁悬浮、云轨、智轨等重大交通项目建设有机衔接，加快构建高效、安全、便捷的现代综合交通网络，加强对乌鲁木齐都市圈的整合，消除都市圈发展中的主要障碍，更好地促进乌鲁木齐都市圈的发展。

（三）省会城市及周边地区的潜在发展新空间

当前，“强省会战略”正逐步成为我国绝大多数省份，特别是中西部省份推动区域经济发展的重要战略选择[11]。省会城市凭借其在全省科技、教育、管理等领域的优势，可以带动全省经济发展，对其他城市起到带动和示范作用。但是，由于省会城市对人才、资金、项目等要素具有更强的集聚能力，也会导致资源过度集中，加剧省内各市之间的发展不平衡。因此，省会要从单一的中心城市向形成具有竞争力的大都市地区转变[12]。省会都市圈要在新一轮区域竞争中赢得主动，应从省会都市圈这个更大区域范围出发，构建以省会城市为核心的省会都市圈，增强集聚和辐射功能。

1.兰州及周边地区

兰州市未来的发展要更加突出发展质量和效益。一是重振“兰州制造”，着力构建现代产业体系。实施工业强基和产品强质工程，改造提升传统商业街区，鼓励发展智慧零售等新业态，优先发展文化旅游、通道物流、数据信息、中医中药等产业，力争取得突破性进展。二是加强兰州新区和兰州高新区的带动作用，重点布局有色金属新材料、商贸物流、先进装备制造等一批千亿级和百亿级产业集群。三是提升交通辐射能力。不断优化和完善省会城市功能，增强全省产业创新龙头，提升交通辐射能力，全面提升综合实力，增强引领、辐射、服务作用，带动甘肃省加快迈向高质量发展之路。

2.西宁及周边地区

西宁作为我国西北地区的重要中心城市，是兰西城市群的两个核心城市之一。未来，西宁要积极融入兰西城市群建设，完善和兰州市的协同发展机制，同时应抓住“一带一路”建设的战略机遇，大力发展通道经济，构筑全方位、多层次的内陆开放型经济体系，打造我国向西开放的重要战略支点。一是促进大西宁扩容提质，促进多巴新城等新发展空间建设，加强城市道路等基础设施建设，完善城市功能。二是加快促进基础资源互联互通，统筹大西宁地区的铁路、公路、航空、网络等建设，加强与兰州的联系。三是促进产业协同一体化，合作共建新能源、新材料、生物、新能源汽车等产业集群。依托产业园区，搭建产业合作平台，发展“飞地经济”。四是构建大西宁生态共同体，统筹推进山水林田湖草系统治理，共同打好新时代黄河保卫战。五是提升公共服务水平，打破城市间界线，推动公共服务均等、便捷、高效、一体化发展。

四、培育潜在区域发展新空间的建议

目前，潜在区域发展新空间的生产要素相对低廉，基础设施还相对落后，仍然有巨大的发展空间，若能在国家战略层面给予人才、资本和技术等方面的支持，其将成为未来我国经济增长的重要贡献者。

（一）加快潜在区域发展新空间的软件和硬件建设

继续加大基础设施，尤其是交通基础设施的建设。交通条件的改善可以不同程度地弥补由于地理区位和自然资源禀赋带来的区域劣势，促进区域的经济增长。为此，应继续加强对潜在区域发展新空间的基础设施建设，尤其是交通基础设施建设，以公路建设为重心，加强铁路、机场等交通系统建设。加大信息建设投入，加快建设5G、物联网、工业互联网等信息基础设施、智慧能源基础设施、重大科技基础设施、产业技术创新基础设施等。此外，政策、文化、制度、法律以及思想观念等软件环境对投资建设往往起到事半功倍的作用，因此政府应加大对潜在区域发展新空间的软环境建设。

（二）加大對潜在区域发展新空间的政策引导与扶持力度

潜在区域发展新空间是未来我国经济发展的新增长极，其经济发展需要国家政策的支持与引导。一方面，要加大对潜在区域发展新空间的政策扶持力度，从税收、投资、土地、人才、贸易、创新等多方面给予政策优惠，积极引导资金、项目、人才等要素资源向潜在区域发展新空间集聚，支持潜在区域发展新空间承接高增长地区的相关产业转移，大力培育新兴产业，促进经济健康持续发展[13]。另一方面，应根据潜在区域发展新空间的经济发展情况加以区别对待，制定差异化政策，尤其是投资政策。要进一步加强基础建设和人力资本积累投入，提高项目投资效率，增强投资过程科学化的监管。同时，要创造良好的民间资本与外资的投资环境，积极引进国际资本与民间资本，提高资本积累的有效性。此外，还可对潜在区域发展新空间采取投资补贴、贴息贷款、减免税收等优惠措施，促进潜在区域发展新空间的投资增长。

（三）继续发挥科技创新的支撑作用

一个地区的发展基础和位势通常取决于新经济形态、新产业类型以及新创新资源等发展集聚的速度和规模[14]。因此，应继续发挥科技创新的作用，通过改革试验平台等途径赋予推动创新要素向潜在区域发展新空间转移集聚。一方面，优化科技创新环境，通过财税、金融等政策为产业创新发展提供有力支撑;另一方面，加快建设重大科技创新平台，合理引进和布局重大研发项目，提高企业技术创新能力和效率。此外，还应积极与高增长地区对接协作，推动创新资源在高增长地区和潜在区域发展新空间之间的流动与联动。

（四）完善人才引进和培养机制

人才作为一种特殊的资源要素，在一定条件下可以转化为生产力，促进地区经济发展。目前，潜在区域发展新空间的人才资源总体上还较为缺乏，分布结构不合理，资源总体效率低下，人才流失现象严重。促进潜在区域发展新空间的经济持续发展，必须实现人才资源的合理开发利用。一方面，应建立合理的人才流动机制，突破地域之间各种障碍以及人才交流中的各种限制，设立人才流动仲裁机构，保障人才在流动中的合法权益不受侵害。另一方面，要优化培养机制，加大人才资源的引进与培养力度，制定出合理的培养规划，针对一些在职人员建立合理有效的培训体系和制度;要采取形式多样的培养途径，因材施教。

（五）加快對外开放和区域合作

只有实施开放型经济，才能将自然资源转变为经济资源，更好地发挥资源在经济建设和社会生活中的作用。潜在区域发展新空间应实施更加主动的开放政策，全方位扩大对内对外开放，增强促进经济增长的新动力。一方面，加强与国内发达地区的互动合作;另一方面，以“一带一路”建设为契机，依托国际大通道积极打造国际经济合作走廊，进一步提升交通、通信、电网、管道等基础设施建设水平，增强与“一带一路”沿线经济带和城市群的连接性，扩大区域市场规模。同时，以“互联网+”为契机，弥补自身区位劣势，加快培育进出口竞争新优势;加快建设跨境电商平台，支持具备条件的地方申报建设海关特殊监管区域、口岸经济区，创新外贸发展模式，促进本地区开放型经济发展。

（六）深化市场化经济体制改革

目前，我国潜在区域发展新空间地区的制度完善和转型相对滞后，一定程度上限制了经济的发展。为了适应经济发展的需要，调动各方面的积极性，应深化国有企业改革，推动多种所有制经济共同发展，进而推动经济快速发展。一方面，继续推进以简政放权为重点的各项改革，进一步激发市场主体积极性，构建统一的市场，保证经济资源优化配置及运作[15]。另一方面，大力推进供给侧结构性改革，以市场化手段为主、政府调控为辅的办法不断优化供给、改善需求，培育和扶持新兴产业发展，促进新旧动能转换，打造地区经济增长极。此外，应加快促进政府职能转变，优化和完善管理体制和运行机制，理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系。

参考文献

[1]安树伟，肖金成.区域发展新空间的逻辑演进[J].改革，2016（8）：45-53.

[2]常瑞祥，安树伟.中国区域发展空间的格局演变与新拓展[J].区域经济评论，2019（3）：129-138.

[3]侯永志，等.支撑未来中国经济增长的新战略性区域研究[M].北京：中国发展出版社，2015：45-60.

[4]肖金成，等.长江上游经济区一体化发展[M].北京：经济科学出版社，2015：132.

[5]高国力.区域经济不平衡发展论[M].北京：经济科学出版社，2008：67.

[6]肖金成.城镇化与区域协调发展[M].北京：经济科学出版社，2014：34.

[7]刘宁宁，沈正平，施同兵，等.省际边缘区经济发展问题与对策研究——以苏鲁豫皖交界地带为例[J].现代经济探讨，2007（8）：39-43.

[8]滕飞.省际交界地区发展问题的探析——以苏鲁豫皖为例[J].中国经贸导刊，2016（16）：52-54.

[9]贺灿飞.区域产业发展演化：路径依赖还是路径创造？[J].地理研究，2018（7）：1253-1267.

[10] 安树伟，张晋晋.山西高质量发展战略研究[J].经济问题，2019（5）：1-8.

[11] 张航，丁任重.实施“强省会”战略的现实基础及其可能取向[J].改革，2020（8）：147-159.