多源流理论视域下我国体育政策议程创建研究

2020-01-07陆海林

山东体育学院学报 2020年4期

摘要：基于多源流理論视角，采用文献资料、逻辑分析等方法，以《体育强国建设纲要》为分析样本，对我国体育政策议程创建过程进行了研究，以期为我国体育政策议程科学化创建，进一步完善体育治理体系提供借鉴。研究认为：我国体育事业“大”而不“强”的客观事实，民众能亲身感知的众多体育“危机事件”和现行体育政策效果反馈形成了问题源流;执政党以“人民主体性”的价值取向、政治领袖对体育在实现中华民族伟大复兴中的智慧认知以及推进体育治理体系和体育治理能力现代化的改革目标构成了政治源流;现行体育政策实践、体育界专家长期理论探索和“两会”代表的民意表达汇聚成为政策源流。三条源流在“建设强国”战略目标“溢出”的催化下实现耦合，打开《纲要》创建之窗。通过对《纲要》政策议程创建的分析认为，我国体育政策议程创建主要特征表现为，体育政策议程创建是在政府主导下，以体制内输入为主，多元化主体共同参与为辅，在国家宏观战略的催化作用下，实现体育政策议程的创建。研究验证了运用多源流理论分析我国体育政策议程创建的适切性，并依据体育政策议程创建过程中的特征，对该理论进行了必要的修正。

关键词：多源流理论;体育强国;政策议程;体育治理体系

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2020）04-0039-08

Abstract：From the perspective of Multiple-Streams theory， based on literature data and logical analyses， this paper studies the establishment process of China's sports policy agenda by taking the Outline of Building a Sports Power as the analysis sample， with the hope of providing reference for the scientific establishment of China's sports policy agenda and the further improvement of the sports governance system. According to the research， the objective fact that China's sports cause is "big" but not "strong"， and that the public can personally perceive numerous sports "crisis events" as well as the feedback on the effect of current sports policies form the source and flow of problems. The ruling party's value orientation of "people's subjectivity"， the political leaders' wise cognition of the sports in realizing the great rejuvenation of the Chinese nation and the reform goal of promoting the modernization of sports governance system and capability constitute the political source. The current sports policy practice， the long-term theoretical exploration of sports experts and the expression of public opinion of the representatives of the "two sessions" have become the source of the policy. The three sources and flows are coupled under the catalysis of the "overflow" of the strategic goal of "building a strong country"， opening the window for the creation of the Outline. Based on the analysis of the policy agenda of the Outline， it is found that sports policy agenda creation in China is government-led， mainly within the system input complemented with outside the system participation. The research verifies the applicability of analyzing the establishment of China's sports policy agenda by using the Multiple-Streams theory， and makes necessary corrections to the theory.

Key words：multiple-streams theory; sports power; policy agenda; sports governance system

公共政策是国家治理体系的重要工具，构建科学化公共政策是完善国家治理体系的重要保障和内在要求[1]。政策议程创建作为弥合社会问题与政策产出的起始阶段，一直是公共政策研究领域中的核心议题之一。党的十八大以来，体育领域加速推进科学化体育公共政策体系建设工作，制定并出台了包括全民健身、体育产业、体育文化等多方面体育公共政策，丰富与完善了我国体育政策体系。在推进国家体育治理体系和治理能力现代化的背景下，国务院办公厅于2019年8月10日印发《体育强国建设纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》分别从全民健身、竞技体育、体育产业、青少年健康促进、体育文化与国际体育交流等具体领域，以及2020年、2035年和2050年3个目标维度，全面、细致刻画了体育强国建设的基本轮廓，标志着推动体育强国建设的全面战略动员。然而，有关推动我国由体育大国向体育强国迈进的呼声由来已久，为何体育强国建设会在此时成为国家行动？是何推动体育强国建设步入国家决策视野？《纲要》的创建又呈现出哪些特征？基于此，本研究从公共政策的过程理论视角出发，以多源流理论作为分析框架对《纲要》的创建过程进行解读，以期为我国提升体育政策议程创建能力，进一步完善体育治理体系提供借鉴。

1 多源流理论概要

公共政策是公共权力机关为解决公共问题，实现对整个社会价值的权威性分配，通过特定的政治过程而制定和出台的合法性方案[2]。在纷繁复杂的社会公共问题中，某项社会问题为何能吸引决策者的关注，并由“状况”转化为“问题”，进而被政府纳入议事日程之中，直至最终形成政策实践，一直是政策科学界研究的焦点问题。自20世纪20年代中叶政治学家拉斯韦尔提出“政策科学”以来，政策学界提出了多种政策过程理论，如“阶段模型”“制度分析模型”“垃圾桶模型”“多源流理论”和“倡导联盟框架”等，其中由美国政策学家金登在“垃圾桶模型”基础上提出的“多源流理论”，因其在公共政策议程创建方面具有较强的解释力和适用性，成为政策议程创建的主流分析模型之一。

1.1 多源流理论的基本要素

多源流理论既吸纳了其他理论有关政策议程创建的优点，又区别于传统的理性决策和渐进决策等政策过程理论，是对非理性主义“垃圾桶模型”的修正与补充。金登认为：“政策议程创建很难用单一的因素进行解释，因为政策议程创建是在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果”[3]225，理论重视偶发因素在政策议程创建中的作用，旨在探索议程创建的影响因素及其逻辑关系。多源流理论主要包括问题源流、政策源流、政治源流以及政策窗口等核心要素（详见图1）。

1.2 多源流理论运用于政策议程创建的优势及实践

多源流理论对诸如决策者为何会对诸多社会问题中某项议题保持较高敏感度，政策试验与政策备选方案选择的相互关系，决定政策议程创建的政治因素等重要但长期被忽视的问题进行系统分析，并呈现多元参与主体在政策议程创建过程中的利益偏好，全景式地展现政策议程创建过程。具言之，多源流理论将模糊性贯穿于现状与问题的转换、政策备选方案的选择、多元参与主体的行动策略等政策议程创建之中，重视偶发因素的积极作用与意义，认为问题源流、政策源流、政治源流以及其他政策的外溢影响等因素对政策之窗开启都极具偶然性。

多源流理论是以美国的社會制度作为分析背景创建的政策过程理论，对于西方国家，甚至国际组织的国际机制的议程创建具有较强的解释力[4]，目前被广泛应用于教育、文化、环境和卫生等政策领域。在体育政策领域的运用首见于查理普教授有关新西兰体育政策议程创建的讨论[5]。拉夫堡大学体育政策学家胡里汉教授对该理论进行修正与完善，并将之运用于对学校体育政策[6]、体育俱乐部政策[7]以及国际兴奋剂机构政策效能[8]等体育政策议程创建研究。

自2007年起多源流理论受到我国政策学界的关注。国内关于多源流理论的文献主要集中于运用该理论对我国政策制定研究适切性的理论探讨和具体政策议程创建的案例分析两个方面。在运用多源流理论的理论探讨方面，学者认为该理论对我国政策议程创建具有一定的解释力，但是有必要根据我国社会主义法治体系和社会现实等客观条件对理论进行适当修正[9-11]。在具体案例分析方面成果颇丰，例如在社区治理、青年发展规划、教师教育等政策议程的创建过程研究。在体育政策研究领域，有学者运用多源流理论分析我国学校体育政策议程创建与政策变迁[12-13]。国内外有关多源流理论的学理分析与应用实践为本研究运用该理论分析我国体育政策议程创建奠定了理论与实践基础。

2 基于多源流理论的《纲要》创建分析

2.1 问题源流：现实的体育大国与体育强国之间的差距

解决社会问题是公共政策的基本功能。社会问题先于公共政策存在，并能够借助指标、焦点事件（危机、符号）和反馈信息等引起政府和公众注意力的变化，最终使得社会问题转化成为政策议题。正如金登所言：“当我们开始相信我们应该就一些状况而采取某种行动的时候，这些状况就可以被界定为问题。”[3]108

2.1.1 重要指标：缺乏内涵式发展的“体育大国”之现实

体育强国是一个相对的概念，包含历史纵向比较和国家间的横向比较两个维度[14]。从纵向比较看，新中国成立后，特别是党的十八大以来，我国虽在竞技体育、全民健身、体育产业等领域改革举措收效显著，成绩颇丰，但是，随着体育事业规模的不断扩大和结构日益复杂[15]，体育也如其他各项事业一样面临着新问题。从国家间横向比较看，与世界体育强国之间还存在差距。具体可以概况为以下方面：1）竞技体育项目发展失衡。例如，相较于我国在夏季奥运会上的优异表现，冬奥项目的发展仍处于相对落后的尴尬境地。近5届夏季奥运会中均名列奖牌榜前3名，而在冬奥会中，名次最好为第七名（详见表1）。同时，“雪上项目”约占冬奥会奖牌总数的七成，但从表2可以看出，我国冰、雪项目发展失衡，“雪上项目”仅占已获奖牌数的20%。2）体育产业发展整体质量不高。体育产业对国民经济贡献率与体育产业强国相比仍处于低位，2013年美国体育产业占GDP的2.93%[16]，而我国同年度仅为0.63%，2018年度为1.1%。3）人民群众日益增长的多元化、多层次体育需求与全民健身的有效供给不足之间的矛盾突出，特别是区域发展的非均衡性、城乡发展的非均衡性、参与人群的非均衡性等已经成为全民健身事业发展的主要痛点。依据国家体育总局最新全国体育场地调查结果显示，截至2018年12月31日，我国现有体育场地面积为25.94亿m2，其中，包括企业、事业单位、居委会等在内的城镇体育场地面积为21.63亿m2，村委会为4.31亿m2[17]，按照同期国家总人口计算，人均体育场地占地面积为1.86 m2，城镇人均为2.60 m2，而乡村人均仅为0.76 m2。4）体育文化建设与国际体育交流与我国现有国际地位不相适应。就体育文化建设而言，传统体育项目（如武术、龙舟等）文化内涵整理与挖掘不充分。在国际体育交流领域，我国缺乏参与全球体育治理长效机制、话语权弱，为全球体育治理体系提供中国方案、中国经验和中国智慧的内生动力不足。综合各方面的发展现状，对我国体育的定位是尚处于缺乏内涵式发展的体育大国阶段，与国际公认的体育强国之间还存在较大差距。

2.1.2 焦点事件：为《纲要》制定积蓄舆论张力

问题并不因数据指标而自明，它们需要一些推动力来引起政府及公众的关注。这些推动力是由能引发人们关注这个社会问题的一次危机、一种变得流行的符号或者是政策制定者的亲身经历等焦点事件所提供的[18]。中国体育健儿在竞技场上的表现往往被聚焦于媒体的闪光灯下，在相对不固定的阶段内，某个项目的成功或失败都能提高特定领域中问题的“能见度”，成功的案例可以转化为一种流行的符号，失败的案例可能引发一次危机。如，就中国在“三大球”方面的表现而言，中国女子排球队在2019年成功卫冕世界杯赛冠军，“团结奋斗、顽强拼搏、勇攀高峰”的女排精神成为一种精神符号，让国人对体育强国模糊的、笼统的概念变得清晰。相反，中国男子篮球队在2019年世锦赛中表现欠佳，未能获得直通东京奥运会的资格，中国男子足球队在世界杯亚洲区预选赛中接连失利，丧失了晋级2022年世界杯的主动权，诸如此类的“危机事件”，引发公众对竞技体育体制、职业体育发展和青少年体育后备人才培养等问题的广发讨论。无论是发生在竞技体育领域内的“危机事件”或“流行符号”，还是在体育事业发展过程中，其他子系统中出现的焦点事件都为《纲要》制定积蓄舆论张力。

2.1.3 反馈信息：对现行体育政策的执行评估

政府可以通过现行政策的反馈信息，诸如政策的运行现状与结果评估等，掌握社会问题的发展趋势，这些反馈信息能加强政府对某些社会问题的关注度。目前，我国已基本建立了体育事业评估体系。在群众体育方面，国家体育总局自2014年以来，已连续6年发布群众体育发展蓝皮书——《中国群众体育发展报告》，报告对我国群众体育发展现状及瓶颈问题进行分析与研判。在体育产业方面，国家统计局联合国家体育总局发布年度全国体育产业总规模与增加值数据，洞悉体育产业发展的现状和未来方向。在对外交流领域，中国外文局对外传播研究中心联合调查机构发布的年度中国国家形象全球调查报告，可以分析我国体育对外交流现实状况，如2018年的调查报告中，武术与中餐、中医药是海外受访者认为最能代表中华文化的元素[19]。此外，中国青少年体育发展报告、竞技体育发展报告等组成了我国体育事业发展的评估与监测体系。反馈信息构建了社会问题与政策结果间可预测的连接通道，从实践端到理论端的有效映射加速了体育强国建设问题源流的形成。

2.2 政策源流：多元化主体参与体育强国建设理论探索

政策制定就是提出智力难题，使人们陷入智力困境，再使人们走出这些困境的过程[3]119。社会状况逐渐累积形成社会问题，体制内的政府官员和体制外的专家智库针对社会问题提出政策备选方案，这些方案漂浮于金登所形容的“政策原汤”中，伴随着政策方案的核心价值观念互动与碰撞，最终那些在技术上具有可行性、价值观念具有可接受性和符合当前政治环境的方案逐渐凸显出来，成为解决问题的政策备选方案进入议程设置环节。体育强国建设政策源流主要由体育领域内广泛的政策实践、体育界专家智库长期学术探索以及“两会”的民意表达所构成。

2.2.1 体育领域内的政策实践

我国长期的体育政策实践为体育强国建设提供了政策经验。就国家层面的政策实践而言，在体育法律、法规、规章、规范性和制度性文件中，多次强调体育强国建设。如，在我国体育事业“十一五”规划中强调建设竞技体育强国，在“十二五”规划中提出全面推进体育强国建设，在“十三五”规划中提供实现建设体育强国的目标，努力将体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业。此外，通过梳理2012年以来现行的体育政策网络发现，体育强国建设扎根于全民健身、体育产业、竞技体育、青少年体育和体育文化与国际体育交流等诸多领域的政策安排（见表3）。就局部区域的政策试验而言，地方的政策创新会引发国家层面政策安排的调适[20]。上海市体育改革发展“十三五”规划中提出，建设全球著名体育城市，打造国际体育赛事名都，为体育强国建设作出突出贡献[21]。江苏省体育发展“十三五”规划中关于全民公共体育服务体系的探索，特别是苏南与苏北协调发展，全面推进公共体育服务体系示范区建设，为体育强国建设中区域体育均衡化、城乡体育均衡化发展提供了政策试验[22]。总之，在现行的体育政策网络之中，无论是国家现行的政策实践，还是局部区域的政策试验都为《纲要》的创建奠定政策基础。

2.2.2 体育专家智库长期的理论探索

政策源流阐述的是由政策共同体中的专家提出的政策建议和政策方案的产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程[23]。体育学术智库有关“体育强国建设”的理论研究成果，对《纲要》的创建具有促进作用。体育界专家智库通过举办学术研讨会、发表学术论文等形式阐释对体育强国的概念、内涵以及实现路径的理解。“体育强国”一词首现于1984年中共中央《关于进一步发展体育运动的通知》，通知中提出争取在20世纪内把我国建设成为体育强国，体育学术界关于“体育强国”的研究也发轫于此。梳理有关体育强国建设的学术成果发现，在1984年至2018年间，有关体育强国的学术论文2126篇。在2009年至2018年間，国家社科基金有关“体育强国”立项招标课题28项。此外，2018年国家体育总局汇聚了一批资深体育界专家学者，以《迈向体育强国之路》为主题，设立12项决策咨询研究项目。体育界专家智库的研究主要聚焦于“何为体育强国”和“如何建设体育强国”两个方面，这些知识、观点和思想逐渐累积，形成创新性、实效性与前瞻性的政策备选方案，弥补了理论研究与政策实践之间的鸿沟。

2.2.3 人大议案和政协提案的民意表达

我国的根本政治制度是人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度。这决定了人大议案和政协提案对国家政策决策具有一定的影响力。全国人民代表大会和中国人民政治协商会议是汇集社会各界意见，提出个改议题和形成政策方案的重要平台。通过国家体育总局在2015年3月至2019年1月期间，对39条人大议案和53条政协提案的答复情况中，有关完善全民健身公共服务体系、健全体育产业发展体系、构建体育文化体系和发展冰雪运动等提案、议案均属于代表们关注的焦点领域，进一步拓宽了有关体育强国建设政策备选方案的广度。

2.3 政治源流：执政党和政治领袖对建设体育强国的政治关切

金登认为政治源流是由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成[3]137，是政策议程创建的直接作用因素。从我国的体育政策议程创建实践来看，执政党的价值取向、政治领袖对体育事业在实现中华民族伟大复兴中的智慧认知以及推进国家体育治理体系和体育治理能力现代化3个因素共同构成了体育强国建设的政治源流。

2.3.1 执政党的价值取向：满足人民群众不断增长的体育需求

公共政策在很大程度上是执政党的政策，是其推行执政理念和实现执政目标的重要载体[24]。党的十九大报告作出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾这一重大政治论断。“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的中国共产党执政理念体现在体育发展的多个方面。如2016年国家将“健康中国战略”和“全民健身战略”上升为国家战略，推动全民健身战略与健康中国战略的深度融合，让体育事业的发展惠及人民。加快推进体育产业的协调、健康、有序发展，让人民有获得感;推进竞技体育体制改革，让人民有荣誉感;挖掘中国传统体育文化与推进国际体育交流工作，让人民有自豪感。“以人民为主体性”实现体育强国战略是中国共产党执政为民的基本价值取向，是《纲要》创建的重要推动力。

2.3.2 政治领袖对体育事业在实现中华民族伟大复兴梦中的智慧认知

政治领袖作为执政党意志的代表，在政策议程创建过程中具有较大的影响力。习近平总书记高度重视，并亲自谋划与推动我国体育事业的发展。他在2008年作为中央领导担任北京奥运会、残奥会工作领导小组组长的工作实践中，就提出体育事业的发展是中华民族伟大复兴不可分割的一部分。党的十八大以来，习近平总书记发表有关体育事业的相关文献报道63次，总书记通过座谈、演讲和发文等多种形式表达了对我国体育强国建设的关心[25]。2017年8月27日，习近平总书记在会见全国体育工作者代表时强调，体育承载着国家强盛、民族振兴的梦想。体育强则中国强，国运兴则体育兴。要把发展体育工作摆上重要日程，精心谋划，狠抓落实，不断开创我国体育事业发展新局面，加快把我国建设成为体育强国[26]。党和国家领导人有关体育事业在实现中华民族伟大复兴中的目标与定位，对《纲要》创建具有重要的指导作用。

2.3.3 建设体育强国是推进国家体育治理体系和体育治理能力现代化的必然要求

新时代全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全局性战略部署下，推进国家体育治理体系和体育治理能力现代是体育强国建设政策议程创建的催化剂。体育法律和体育政策是体育治理规范体系的组成部分，是进一步完善体育治理体系的重要方面。体育政策与具有的相对稳定性的体育法不同，体育政策能根据迅疾变化的社会情势，发挥其灵活性特点，对社会问题作出及时的应对和政策性调整，是当前政府体育治理的重要工具和基本保障。推进国家体育治理体系和体育治理能力现代化是一项系统性工程。就体育治理规范性体系的构建而言，必须要从顶层设计、系统谋划的角度完善体育政策体系，以改善当前体育政策条块化、协同性不足的现状，不断完善规范的体育治理体系，并将之与体育治理能力有机结合，充分发挥体育治理体系的效能，才能有效推进体育事业的改革与发展。

2.4 政策之窗开启

金登形象地将政策之窗比喻成为航天发射中的窗口期，但是和此类具有规律性的窗口期不同，政策议程创建之窗受源流耦合动力和方式的影响，具有不确定性。就我国体育政策议程创建实践而言，3条源流之间的相互嵌套为政策之窗的开启提供了动力。首先，问题源流与政治源流嵌套的作用。一方面，在政策形成的前决策阶段，政治源流增强了体育强国建设问题的可识别性，让“体育强国”概念由模糊渐变清晰。从改革开放之初提出的“冲出亚洲，走向世界”，到2008年夏季奥运会登顶奖牌榜之首后，“由体育大国向体育强国迈进”，再到以“人民为主体性”理念全面引领体育事业的发展，政治领袖对体育强国建设在实现伟大中华民族复兴梦中的智慧认知，使体育强国逐渐由单一的竞技强国向体育全领域辐射，勾勒出体育强国建设清晰的轮廓线。另一方面，受“有限承载力”因素影响，并非所有的议题都会转化成为政策实践，而体育事业发展过程中的重要指标和焦点事件等，引发政策决策者的关注，进而提升了“体育强国建设”议程的重要性排序。

其次，问题源流与政策源流的嵌套作用。我国体育事业发展过程中所面临的问题并非线性，体育政策也应根据所要解决的问题进行不断调适，即“发现问题—解决问题（政策生产）—出现新问题—政策调适（政策创新）”这样的往复过程。一方面，多元化主体针对体育事业发展过程中被识别问题的理论探索，形成了在技术上具有可行性、价值观念具有可接受性和能适应当前政治环境的政策备选方案，为《纲要》的出台积累了政策经验。另一方面，在既往的政策实践之中，无论是局部区域的政策试验还是在个别领域的政策反馈，都未能回答“何为体育强国”“如何建设体育强國”等根本性问题，《纲要》的出台恰逢其时，弥补了体育强国建设国家宏观层面的政策缺失。

再者，政治源流与政策源流的嵌套作用。中国共产党“以人民为中心”的价值取向，国家治理理念由权力本位向权利本位的转向，为建设体育强国政策备选方案的形成提供了内在的制度逻辑。从反向层面看，党中央对我国体育事业发展的要求，为《纲要》形成提供了必备的政治气候。近年来，我国不断完善体育法律、法规，逐步形成了体育治理规范体系，但与“制造、科技、人才”等方面比较，体育治理体系建设仍相对滞后，《纲要》正是对政治源流的积极回应。

最后，“强国战略”的催化作用。“强国战略”是国家建设社会主义现代化强国对各项事业发展提出的具体要求，涵盖了制造强国、科技强国、文化强国和教育强国等13个领域。“强国战略”中其他多领域强国建设的政策溢出促进《纲要》的创建。3条源流相互嵌套为《纲要》创建提供动力，并在“强国战略”政策溢出的催化下实现源流耦合，最终开启了政策创建之窗，国家体育总局按照国务院法制部门要求，于2017年11月启动了《纲要》起草的相关工作，把对体育强国建设的问题认知转化成为政策实践。

3 结论与启示

运用多源流理论分析我国体育政策议程创建具有一定的适切性。同时也应认识到，由于政策过程与政治过程的同构性，政策议程创建方式的复杂性，国家不同历史时期意识形态和治理目标的动态性，以及各国基本体制存在的差异性，政策议程创建具有阶段性特征[27]，所以，依样画葫芦将此理论僵硬地应用于对我国体育政策议程创建研究恐将浅尝辄止。就我国体育政策议程的创建而言，体现出一定的特殊性。首先，体育政策的外部环境相对稳定。我国政治制度相对稳定，不同历史时期的体育政策内容表现出较强的继承性，为体育政策议程与其他政策学习提供政治保证。其次，中国共产党作为执政党，政治领袖作为党的领导，密切关注民众的体育需求。再者，我国政治制度所具有的独特优势，使体育领域的相关问题、国家政治倾向以及体育政策备选方案的产生在起始顺序上有明晰的时间线，这有别于多源流理论中关于源流顺序模糊性的假定。

图2 我国体育政策议程创建分析框架鉴于此，结合《纲要》创建的主要特征，为运用多源流理论分析我国体育政策议程创建进行了必要的修正（详见图2）。分析新时代背景下，我国体育政策议程创建各要素之间的逻辑关系发现，体育政策议程创建是在政府主导下，以体制内输入为主，多元化主体共同参与为辅，国家宏观战略的外溢催化作用，使问题源流、政治源流和政策源流实现耦合的过程。体育政策作为国家体育治理体系的重要组成部分，把握体育政策议程创建的规律，实现体育政策议程的科学化创建是我国进一步完善体育治理体系的必经之路。

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