我国“村改居”社区公共体育服务治理机制的问题分析与优化对策

2020-01-07马德浩

山东体育学院学报 2020年4期

摘要：我国“村改居”社区公共体育服务治理机制目前存在的主要问题包括：项目制机制难以满足居民公共体育服务的多元需求;法治机制在公共体育服务治理中处于“嵌入不能”的状态;非正式制度机制尚未在公共体育服务治理中得到有效利用;志愿服务机制尚未在公共体育服务治理中得到充分激活。在优化“村改居”社区公共体育服务治理机制上，一是要完善公共体育服务治理项目制机制的调研、论证、追踪、反馈等程序，促进项目制机制与居民自治的互动;二是理顺社区各主体间的法治关系，使法治机制切实嵌入公共体育服务治理中;三是引导社区重视民俗体育活动开展与民俗体育社团培育，使非正式制度机制深度融入公共体育服务治理中;四是制定《社区体育志愿者发展计划》等发展规划，充分激活公共体育服务治理志愿服务机制。

关键词：“村改居”社区;公共体育服务;治理机制;问题;对策

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2020）04-0047-06

Abstract：The main problems existing in governance mechanism of public sports service in Chinese village to community include project system mechanism is difficult to meet diversified needs of residents' public sports service; legal mechanism is in the state of embedding cannot in governance of public sports service; informal institutional mechanism has not been effectively used in governance of public sports service; voluntary service mechanism has not been fully activated in public sports service governance. In order to optimize governance mechanism of public sports service in village to community， the first is to improve investigation， demonstration， tracking， feedback and other procedures of public sports service governance project mechanism， so as to promote interaction between project system mechanism and residents' autonomy; the second is to straighten out legal relationship among main bodies of community， so that legal mechanism can be effectively embedded in public sports service governance; the third is to guide community to attach importance to development of folk sports activities and cultivation of folk sports associations， so that informal system mechanism can be deeply integrated into governance of public sports services; the fourth is to formulate development plan of community sports volunteers to fully activate voluntary mechanism of public sports service governance.

Key words：village-to-community; public sports service; governance mechanism; problems; countermeasures

社區治理是我国推进治理体系和治理能力现代化建设的基础。对此，党的十九大强调：要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[1]。“村改居”社区是在我国城镇化推进过程中，将城镇周边的农村人口成建制地由农村户籍转变为城镇户籍，原农村建制的村民委员会改为城镇建制的居民委员会所形成的过渡性社区类型[2]。“村改居”社区“亦城亦村”的双重性特质使得其公共体育服务治理相较于普通城镇社区的公共体育服务治理要更为复杂。在此背景下，结合我国东部、中部与西部的区域地理划分，本研究分别对山东省枣庄市S社区、浙江省嘉兴市L社区、上海市青浦区H社区、安徽省合肥市T社区、山西省太原市J社区、陕西省西安市N社区、重庆市南川区D社区等7个“村改居”社区进行了实地调研，着重对“村改居”社区公共体育服务治理机制进行了分析，提出了旨在优化“村改居”社区公共体育服务治理机制的对策建议。

1 “村改居”社区公共体育服务治理机制的问题分析

机制是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式[3]。治理机制是指在治理体系中各主体之间相互作用的过程和方式[4]。对于公共体育服务治理而言，治理机制更多地指向操作层面，其具体是指各个治理主体基于相互关系以及相互作用，为了实现公共体育服务供给的目标所采取的行动策略。当然，不同的治理主体，其为了实现公共体育服务供给的目标所采取的行动策略也有差异，甚至同一个治理主体也会采取不同的行动策略。目前，“村改居”社区公共体育服务治理机制主要包括项目制机制、法治机制、非正式制度机制以及志愿服务机制等。

1.1 难以满足居民多元需求的项目制机制

項目制是伴随着上个世纪90年代的分税制改革所产生的，即在财权上移的背景下，财政转移支付通过项目的形式在行政层级的体制之外得以灵活处理，这些财政转移支付大部分通过专项支付或项目资金自上而下地进行转移与流动，地方政府则需要根据项目的申请方式来拿到财政转移支付，近年来随着项目资金的规模增大，多数公共服务资金已专项化和项目化[5]。“全民健身工程”“雪炭工程”“三边工程”“六边工程”等项目建设，可谓是我国公共体育服务治理项目制运行的典型表现。这些项目建设对于构建覆盖面更广的公共体育服务体系起到了重要作用。具体到“村改居”社区的公共体育服务治理上，在实地调研的“村改居”社区中大都拥有通过项目制建设的体育场地设施，也有部分社区拥有通过项目制提供的体育健身指导服务以及体育健身赛事服务。这说明项目制在改善“村改居”社区公共体育服务供给上确实起到了一定的作用，而且一定程度上避免了专项公共体育服务经费被地方政府变相转移的可能。

然而，项目制在“村改居”社区公共体育服务治理中也存在一些现实问题。一是项目制强调项目的标准化设计与经费的专款专用，具体到公共体育服务治理上，表现为标准化的体育健身器材与体育健身指导服务。然而，这种“一刀切”式的项目建设往往忽略了不同区域、性别、年龄人群的体育健身需求差异，导致体育健身器材的使用率相对偏低，难以满足居民的多元化需求。二是项目制带有运动式治理的特点，即注重短期绩效而非长久发展，而且项目制得以推进的前提是政府及其职能部门有这方面的治理意愿与财政经费，如果治理意愿出现弱化或财政经费出现短缺，都会导致项目建设的搁浅或者是后续项目建设的滞后，这也是导致项目制缺乏稳定性与可持续性的重要原因。比如，在“村改居”社区全民健身路径建设上，存在“一次性消费”的倾向，即往往短期内安置一些体育健身器材或建设一些体育场地，而后续的体育健身器材或体育场地的维护却没有跟进，致使一些体育健身器材或场地因缺乏维护而难以使用。三是项目制在整体运行上是基于“一竿子插到底”的治理逻辑，标准化的公共体育服务供给项目到达“村改居”社区时，留给社区党组织和居委会根据社区实际进行调整的空间有限，只能被动接受。在实地调研中也发现，有些“村改居”社区为了配合政府推进全民健身路径建设，会把一些体育健身器材安置在社区比较偏僻的角落，导致一些居民甚至不知道体育健身器材安置在哪里，即使知道也不愿绕远去使用。

1.2 “嵌入不能”的法治机制

在我国体育治理上经历了从人治向法治转变的过程。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》虽有涉及体育发展的描述，但描述较为宏观，难以起到实际的法治保障作用。改革开放后，随着我国法治建设的加强以及融入国际体育大环境发展的需要，体育法治建设的步伐逐步加快。比如，1995年颁布的《中华人民共和国体育法》，这是我国历史上首部针对体育发展的专门性法律，其对体育法治化建设起到了较大的促进作用。随后，又相继颁布了《公共文化体育设施条例》《彩票管理条例》《全民健身条例》等行政法规。据统计：我国目前的体育法律法规体系包括1部《中华人民共和国体育法》、7部行政法规、32部部门规章、200多件规范性文件以及近270多件地方性法规和政府规章[6]。这些法律法规的制定较好地保障了公民体育权利、促进了体育事业的有序发展。

然而，具体到“村改居”社区公共体育服务治理上，仍存在“法治悬浮”的问题，即法律法规在社区公共体育服务治理上面临着“嵌入不能”的困境[7]。比如，党的十八届四中全会提出：加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯[8]。公民体育权利在本质上属于发展权的一部分，对于公民体育权利的确认与保障已写进了许多国家的宪法或体育法中。据统计，全球有41个国家的成文宪法明确了公民体育权利[9]。到目前为止，不管是《中华人民共和国宪法》还是《中华人民共和国体育法》尚没有直接规定公民体育权利的条款，这其实也是导致“村改居”社区居民体育权利得不到较好保障的一个重要原因[10]。再比如，我国目前很多体育法律法规的内容往往是宣示性、原则性条款，缺乏相应的奖惩措施与执行程序说明，导致体育法律法规的操作性不强，难以为“村改居”社区公共体育服务治理提供坚实、可操作的法治保障。典型的就是公共体育场馆的对外开放问题上，虽然《中国人民共和国体育法》《全民健身条例》等法律法规中有涉及公共体育场馆对外开放的条款，但由于条款的表述较为宽泛，缺乏对公共体育场馆开放时间、方式与补贴办法的具体要求，致使其约束性不足，很难落实[11]。此外，由于“村改居”社区“两委”成员多由原村“两委”成员组成，其整体的法治意识相对淡薄，更多地采用人治方式应对社区治理过程中遇到的问题，在“依法治社”方面未能很好地树立法治权威，这也是导致“村改居”社区公共体育服务治理“法治悬浮”的重要因素。

1.3 未被有效利用的非正式制度机制

非正式制度的概念是由道格拉斯·诺斯提出的，其是指人们在长期交往过程中无意识形成的行为规则，包括风俗习惯、文化传统、道德观念等[12]。与非正式制度相对应的正式制度是指人们为了特定目的而有意识地建立起来并被正式确认的各种制度的总称，其主要依靠权力机构来实施，包括法律、法规、政策、规章等[13]。根据新制度主义的观点，非正式制度是制度得以产生、变迁的关键因素，人们的日常行为主要受非正式制度影响;非正式制度只有与正式制度相融合才能发挥出积极作用，正式制度也只有和非正式制度相融合才能顺利推进[12]。“亦城亦村”的双重性是理解“村改居”社区治理的前提。源自农村的风俗习惯、文化传统、道德观念等非正式制度对于“村改居”社区有效治理有着积极作用。比如，农村是一个熟人社会，在农民的日常生活中形成了相对稳定的互惠关系网络，这种互惠关系网络在农村公共服务、环境改造等方面发挥着重要作用[14]。在“村改居”实践中，大部分以行政村集体拆迁安置进行。所以，在“村改居”社区中，原村民之间业已形成的互惠关系网络得以相对完整地保留，这其实为“村改居”社区治理提供了居民共同行动的基础。而且，得益于熟人社会所产生的信任基础，至少在原村民之间形成了较强的认同感，再加上存在原村集体经济组织这一纽带，也容易维持原村民之间的信任及其对“村改居”社区的归属感，有助于社区共同体的构建。此外，虽然在“村改居”后，原村建制被撤销，但作为非正式制度的村规民约仍具有很强的生命力，在原村民的日常行为中发挥着重要约束力，有助于“村改居”社区形成良好的社会秩序。

2 优化“村改居”社区公共体育服务治理机制对策

2.1 完善项目制机制，提升其公共体育服务供给的精细化水平

在完善“村改居”社区公共体育服务治理项目制机制上，建议：一是在通过项目制进行“村改居”社区公共体育服务供给前，应做好项目实施前的调研与访谈工作，了解居民切实的公共体育服务需求，以使公共体育服务供给契合居民的需求。二是要考虑到“村改居”社区不同人群的公共体育服务需求，面向妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体提供符合其身心发展需求的公共体育服务供给，提升项目制供给的精细化水平，避免项目制供给“一刀切”的问题。三是健全项目制的追踪与反馈程序，根据追踪与反馈结果及时调整项目制供给的实施方案，进而避免出现“一次性消费”的形式主义倾向。四是在实施项目制供给过程中，要重视制度嵌入，积极发挥社区党组织、居委会、服务站、体育社会组织、物业公司、业主委员会等多元主体的作用，吸引其参与项目制供给中来，打造政府项目制供给与居民自治良性互动的格局。

2.2 夯实法治机制，提升其对公共体育服务治理的保障水平

在夯实“村改居”社区公共体育服务治理法治机制上，建议：一是在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国体育法》的修订中，对公民体育权利进行清晰的确认，以更好地保障公民体育权利。二是在制度设计与语言选择上要强化体育法律法规的强制性特质，明确对侵犯公民体育权利行为的处罚措施，以提升体育法律法规的可操作性[20]。三是理顺社区各治理主体间的法治关系，明确社区党组织是公共体育服务法治化治理的领导核心，在公共体育服务法治化治理中发挥着总揽全局、协调各方的作用;社区居委会、业主委员会等自治组织是公共体育服务法治化治理的主要执行者;体育社会组织、市场组织是公共体育服务法治化治理的重要参与者;居民是公共体育服务法治化治理的主人翁以及依靠主体[21]。四是增强社区“两委”成员的法治意识，一方面可以招聘具有法律专业背景的人才充实到社区“两委”成员中;另一方面可以通过加强社区体育法治宣传、加强体育法律法规知识培训等措施，提升社区“两委”成员的体育法治意识，使其能够在公共体育服务治理過程中做到依法行事。

2.3 有效利用非正式制度机制，使其在公共体育服务治理上发挥重要作用

在有效利用“村改居”社区公共体育服务治理非正式制度机制上，建议：一是重视非正式制度在“村改居”社区治理上的积极作用，引导社区制定符合国家大政方针以及地方风土人情的社区公约，形成街道办事处党委把关定向，社区党组织、居委会组织居民协商制定社区公约的机制，以更好地发挥社区公约在促进居民对包括体育在内的公共服务进行自治的重要作用。二是可以借鉴浙江省嘉兴市L社区建立百姓议事会、乡贤理事会、社区老娘舅、法律服务团、道德评审团以及百事服务团等自治组织以助推自治、法治、德治相融合的经验，使非正式制度机制能够更深度、有效地嵌入到“村改居”社区包括体育在内的公共服务治理中。三是在“村改居”社区公共体育服务的项目制供给中，可以设立一定比例的民俗体育振兴项目，引导社区重视民俗体育活动的开展以及民俗体育社团的培育。四是充分发挥“村改居”社区原村乡贤或长老在民俗体育活动中的发起与倡导作用，通过经费补贴、场地支持、荣誉肯定等形式鼓励其牵头成立民俗体育活动社团，同时街道办事处、社区党组织与居委会也应搭建民俗体育活动社团的推广平台，利用节庆时机让民俗体育活动社团能够展示风采，并通过新闻报道、宣传栏展示等形式扩大其在居民中的影响力，并重视民俗体育活动社团骨干力量的培养，提升其可持续发展能力。

2.4 激活志愿服务机制，强化其在公共体育服务治理上的居民自治作用发挥

在充分激活“村改居”社区公共体育服务治理志愿服务机制上，建议：一是积极制定《社区体育志愿者发展计划》《社区体育志愿服务计划》等发展规划，以从宏观层面激活“村改居”社区公共体育服务治理志愿服务机制。二是政府体育部门要积极与中央文明办、民政部门等进行协商，将公益社会体育指导员纳入到我国志愿服务体系中来，并引导中国社会体育指导员协会加强与中国志愿服务联合会的沟通与合作。三是由于“村改居”社区经常参与体育活动组织或体育健身指导的居民志愿者很多达不到社会体育指导员的基本标准，可以设立社会体育指导员的一个初级称号，并加强培训，逐步使这些居民志愿者获得社会体育指导资格。四是可以借鉴陕西省西安市N社区实行志愿者奖励制度，定期评选最美志愿者，并在社区宣传栏上对志愿者活动以及最美志愿者进行宣传的做法，加强对志愿服务的激励与宣传，进而使志愿服务机制在“村改居”社区公共体育服务治理中发挥更大作用。

3 结语

强化“村改居”社区公共体育服务治理，不仅有助于“村改居”社区居民养成健康生活方式，还有助于提升其文化适应能力，对于“健康中国”战略以及新型城镇化战略的推进实施具有重要的现实价值。目前，“村改居”社区公共体育服务治理机制存在的主要问题包括，项目制机制由于多采用“一刀切”式供给，难以满足居民公共体育服务的多元需求;法治机制受体育法律法规约束性与操作性不强等因素影响，在公共体育服务治理中处于“嵌入不能”的状态;非正式制度机制受原村乡贤权威被削弱等因素影响，尚未在公共体育服务治理中得到有效利用;志愿服务机制受社会体育指导员人均数量少等因素影响，尚未在公共体育服务治理中得到充分激活。在优化“村改居”社区公共体育服务治理机制上，一是要完善公共体育服务治理项目制机制的调研、论证、追踪、反馈等程序，促进项目制供给与居民自治的互动;二是提升体育法律法规体系的可操作性，理顺社区各主体间的法治关系，使法治机制切实嵌入公共体育服务治理中;三是引导社区重视民俗体育活动开展与民俗体育社团培育，使非正式制度机制深度融入公共体育服务治理中;四是制定《社区体育志愿者发展计划》《社区体育志愿服务计划》等发展规划，充分激活公共体育服务治理的志愿服务机制。

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