“十四五”时期我国托育服务人才队伍建设的战略思考

洪秀敏 朱文婷 张明珠 刘倩倩

“十四五”时期是我国大力发展婴幼儿照护服务后第一个五年规划，对我国托育服务的健康发展有着深远影响。党中央、国务院高度重视婴幼儿照护服务工作。2016年，中办、国办《关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》明确提出“要补齐托育服务短板”。十九大报告在保障和改善民生的蓝图中，将“幼有所育”排在首位。2020年《政府工作报告》进一步强调“要深化供给侧结构性改革，突出民生导向，发展养老、托幼服务”。高质量托育服务对婴幼儿身心健康、家庭幸福、国民经济可持续发展具有重要战略意义，而托育服务人才队伍建设更是实现优质托育服务的关键人力资本，也是国际社会发展托育服务的共同趋势与战略重点。欧美国家及相关组织均注重托育服务人才队伍建设，在0～3岁婴幼儿照护相关专业化人才的职业准入、专业标准、专业化能力建设上取得了一定的政策与实践经验。美国、加拿大、日本等国家还专门颁布了资格准入与专业发展标准，并出台了系列政策以规范托育服务人才队伍有序发展，在托育服务人才队伍供给、标准规范建立、政策法规完善等方面日臻成熟。[1][2][3]

近年来，我国也开始日益关注和重视托育服务人才队伍建设。2019年国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确将“加强队伍建设”作为照护服务发展的四大保障措施之一。同年，《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》针对托育机构人员的岗位要求、任职资格、人员配备、健康状况等方面提出了明确要求。然而，相比较硬件方面的规定和要求，目前出台的政策文件对托育人员队伍建设的具体举措和规定较为薄弱。在新时代我国加快推动托育机构服务质量提升以及示范性普惠托育机构建设的新形势下，迫切需要加快建设一支素质优良的托育服务人员队伍。鉴于此，在“十四五”时期，应从全局高度充分认识托育服务人才队伍建设的战略意义，把全面加强托育服务人才队伍建设作为一项重大民生工程纳入“十四五”人才规划，找准方向和突破点，切实抓紧抓好，从而实现托育服务的规范化、优质化发展。

我国托育服务人才队伍建设面临的主要瓶颈与挑战

自“全面两孩”政策实施以来，人口出生率有小幅回升，2018年我国0～3岁婴幼儿群体已超过5000万名，托育市场需求开始急剧扩增，成为解决家庭后顾之忧、平衡家庭与工作矛盾的重要民生问题，托育服务事业自此也迎来了新的发展契机和机遇。2019年，中央及地方陆续出台了婴幼儿照护和托育服务的各项政策，托育服务开启了发展新元年。然而，面对新方位、新征程、新使命，当前我国托育服务人才队伍建设还不能完全适应。2019年，国家卫健委人口家庭司委托课题组在北京、南京、上海、广州、太原、郑州、成都、昆明等13个城市开展托育服务供需调研，对2340名托育人员、541名机构负责人，以及全国69所高职高专院校的234名早期教育专业负责人/教师、5006名早期教育专业学生开展问卷调查后发现，当前我国托育服务人才队伍建设存在五大关键瓶颈。

（一）托育服务人才供给不足，人员规模面临较大缺口

从国家2020年1月开始运行的托育机构备案信息系统来看，全国已经有3000多家托育机构申请备案。然而随着托育机构数量的稳步增加，托育服务人才供给却面临着较大缺口，难以满足托育机构的快速扩增需求，突出表现为人员配备不足、师幼比偏低。根据《托育机构设置标准（试行）》的规定，乳儿班师幼比不应低于1：3，托小班不应低于1：5，托大班不应低于1：7。然而调查中乳儿班未达标准的高达77.80%，托小班未达标准的占比为35.40%，托大班未达标准的比例为37.50%。大班额现象和较低师幼比表明目前托育机构师资供给规模普遍不足、师资短缺问题突出。

（二）托育服务人才资格制度尚未建立，缺乏对口的专业资质认定

目前我国尚未建立专门针对托育服务人才的资格准入制度和资格证书。首先，托育机构聘用人员资格证书混乱。保育员证、育婴员证、婴幼儿发展引导员证、幼儿园教师资格证等均可作为托育服务人才上岗的凭证之一。[4]其次，现有资格证适切性不足，缺乏对口的专业资质认定。除保育员外，各类托育服务人才相关职业资格主要面向家庭或幼儿园，没有专门针对托育机构的职业设置，而由于我国长期以来缺乏0～3岁托幼机构，保育员的职业要求和培训也主要侧重在3～6岁机构，且只偏重生活的照料和辅助教育，难以适应托育机构活动组织和实施的职业技能要求。此外，部分资格证书存在报考门槛低、培训时间短、考核以理论知识为主、资格证含金量不高等问题。

（三）托育服务人才培养体系不完善，培养质量亟待提升

人才培养是托育服务人才供给的基础和保障。调研发现，当前培养托育服务人才的早期教育专业培养院校在招生、培养、就业等三大关键环节上均存在问题。首先，专业招生难，学生转专业意向强烈，人才培养规模小，供不应求。调查中31.88%的学生经过调剂，28.79%的学生表示，如果条件允许，会选择转专业。有些院校反映，早期教育专业学生想转专业的比例高达90%。其次，人才培养制度不健全。目前托育服务相关的专业开设名目各不相同，如早期教育、学前教育、幼儿发展与健康管理、幼儿保育、母婴护理、健康服务与管理等，这些专业在人才培养方案、专业课程设置与教材建设上缺乏国家标准规范，[5]师资力量不足，实习实训基地匮乏，培养效果不佳;同时，不同专业、不同学历层次之间的区分度和衔接通道不畅。最后，就业出口不明确，人才流失严重，職后晋升不畅。28.52%的学生认为这个专业缺乏明确的职业资格序列和资格准入证书，毕业后没有明确的就业岗位，导致学生毕业后首选幼儿园，早期教育从业率低。56.37%的院校负责人反映早期教育专业毕业生入职后一到三年内流失、转岗严重（高达63.64%），与行业缺乏职称晋升通道，职后专业发展和职业归属感受限直接相关。

（四）托育服务人才培训制度尚未建立，培训质量难以保证

首先，当前托育服务人才队伍培训缺乏相关制度设计，在培训内容、培训标准方面无章可循，培训机构的培训资质和培训质量缺乏规范管理。很多社会机构举办的师资培训时间短、理论培训不够系统和专业、实践应用要求简单。其次，托育服务人才现阶段所接受的培训主要来自机构内部自主开展的培训，培训机会、培训内容和培训过程缺乏监管，培训质量和效果无从保证。调查发现，仅有13.38%的托育人员有机会参与机构外组织的培训，且内容大多是针对托幼机构共同开展的疾病防控和保健类培训。再次，尚未建立培训补贴制度。大多数机构的人才培训需自费完成，而调研中机构负责人表示机构在巨大的运营压力下，往往会压缩培训经费支出，长此以往将不利于人才素养的提升。

（五）托育服务人才地位待遇缺乏保障，职业吸引力不足

首先，托育服务人员工资待遇与劳动付出不成正比，67.99%的托育服务人才工作时间超过8小时，但工资水平普遍较低，近一半人员 （41.45%）反映月收入在2000元以下。其次，社会保障严重不足，足额足项享受“五险一金”的人员比例较低，超过三分之二（67.81%）的托育服务人才不享有失业保险，77.91%的托育人员未享受住房公积金。再次，由于缺乏职称评定机会，晋升道路不畅，托育服务职业吸引力不足，人才流动性较高。60.30%的人员反映未享有职称评定机会，77.91%的托育人员无职称。托育服务人才专业发展受阻，缺乏职业归属感，也极大地消解了托育服务人才的从业荣誉感和积极性。

“十四五”时期托育服务人才队伍建设的需求分析

托育服务人才队伍建设是托育服务快速、高质量发展的关键。然而，当前我国托育服务人才队伍建设发展较为滞后，在人才供给、培养培训、规范管理和政策支持方面依然面临着突出瓶颈，与我国托育服务快速、高质量发展的需求之间存在较大矛盾。在此背景下，“十四五”时期急需加快完善托育服务人才队伍供给体系、标准规范体系和政策法规体系，以扩大人才供给为前提，以提高人才综合素质、优化人才培养质量为核心，以关心关爱托育人才的管理制度和政策环境为保障，尽快有针对性地加快推动托育服务人才队伍建设工作，集聚人才、留住人才、用好人才。

（一）集聚人才——托育服务人才队伍供给体系建设需求

随着“全面两孩”人口政策的落地与持续推进，人民群众对婴幼儿托育服务的需求日益迫切。[6]充足的托育服务人才是发展托育服务，实现“幼有所育”，满足人民群众入托需求的基本人力条件和前提。由于当前我国托育服务行业刚刚起步，托育服务人才缺口较大，托育服务人才队伍供给不足与家庭入托需求旺盛间存在巨大矛盾。目前我国3岁以下婴幼儿约5000万左右，根据2016年卫健委发布的十城市调查显示，35.8%的家庭有托育需求，其中69.7%的家长希望将孩子送往专业的托育机构。[7]目前托育机构师幼比尚未达到《托育机构设置标准（试行）》中规定的“乳儿班1：3、托小班1：5、托大班1：7”，还存在很大的师资缺口。从地区分布情况来看，各地对托育服务人员存在普遍性需求，在经济较发达地区如北京市、上海市等地，及人口出生大省如广东、山东、四川等地，需求更为旺盛。为此，急需加强托育服务人才队伍供给服务体系建设，通过创新托育服务人才供给体系，积极扩充托育服务人才供给资源总量，以满足不断增长的托育服务人才需求。

（二）用好人才——托育服务人才队伍规范标准体系建设需求

进入开启全面建设社会主义现代化的新时代，我国经济和社会发展已由高速增长阶段迈向了高质量发展的新阶段。在关注高质量发展的社会背景下，为了能够保证人才更好地适应行业要求，必须尽快转变发展方式、提升人才专业化素质，尤其是直接关乎早期人力资本和家庭健康福祉的托育服务，更需要建设一支高质量的托育服务人才队伍。然而，当前托育服务人才素质整体较低，资格准入、培养培训缺乏规范，与对高素质、规范化的托育服务，人才队伍高质量、专业化的发展需求之间存在较大矛盾，托育人才规范化、标准化建设尚不能匹配高质量发展的目标，托育人才发展与高质量发展之间存在一定的协同性偏差。为此，如何用好人才，以人才队伍建设为重要抓手提升托育服务质量，成为托育服务人才队伍建设的核心与关键。为此，必须加强托育服务人才队伍规范标准体系建设，通过制定托育服务人才资格准入标准、专业发展标准、培养和培训标准等规范性标准，推动托育服务人才队伍的规范化和标准化建设，着力提升其综合素质和专业化水平，建设一支品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的托育服务人才队伍。

（三）留住人才——托育服务人才队伍政策法规体系建设需求

健全的政策法规体系建设是保障托育服务人才队伍长期稳定、持续发展的必要前提。然而，目前我国托育服务人才队伍发展的政策环境和管理制度均较为滞后，与托育服务人才队伍稳定性、持续性建设不相适应。主要表现为托育服务人才扶持政策不足，队伍管理尚在起步阶段，从国家到地方层面人才队伍的管理体制和工作机制仍需完善。为了更好地留住人才，让广大优秀的人才愿意投身到托育服务行业中，急需加强托育服务人才队伍相关政策法规体系建设，通过营造有利于吸引人才的政策环境，建立有利于人尽其才的聘用聘任机制、有利于各展其能的激励机制、有利于促进人才专业素养提高的可持续发展机制、有利于提升托育服务人才从业荣誉感的人才晋升机制等，为托育服务人才队伍建设与发展提供良好的制度保障。

“十四五”托育服务人才队伍建设的战略应对与思考

“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年规划，也是我国“全面两孩”人口新政背景下托育服务发展的第一个历史新阶段。全面开启社会主义现代化的政治蓝图为托育服务发展提供了歷史机遇，同时对托育服务的快速、高质量发展提出了时代需求。作为国之大计，民生之首，实现“幼有所育”，加快推进3岁以下婴幼儿照护服务建设，是党中央、国务院近年来高度重视的强国惠民工程。为此，需要把全面加强托育服务人才队伍建设作为一项重大民生工程切实抓紧抓好，在“十四五”时期充分回应历史发展短板和新形势提出的新要求，做好科学谋划，加快建设一支素质优良的托育服务人才队伍，引导托育机构服务的规范化、优质化发展。

（一）把好人才入口关，加快建立托育服务人才资格准入和岗位证书制度

首先，把好入口关，尽快研究制定托育服务人才准入标准，从国家层面组织研制托育服务人才资格准入的标准、条件、程序与退出机制，合理确定不同类型托育机构、不同岗位托育服务人员的评价重点。其次，建立托育服务人才专业标准和岗位证书制度。加快研制体现托育服务特点的人才专业标准体系，推动建立符合托育服务不同岗位要求的人才职业标准规范和相应的职业技能等级证书。再次，依据准入标准要求，制定资格考试内容及考核形式，立足托育服务人才专业可持续发展，注重考查托育服务人才的道德修养、理论素养和实践应用能力。

（二）建立托育服务人才培养体系，加强托育服务学科建设

为多途径扩大托育服务人才供给，首先应将托育服务人才作为急需紧缺人才纳入培养目录。鼓励支持有条件的高校自主设置“托育服务”相关专业和鼓励学前教育专业开设托育服务方向，通过中高本贯通的方式扩大不同类型、层次学历托育服务人才招生规模。[8]其次，加强托育服务学科建设。鼓励、引导高等院校和职业院校（含技工院校）开设托育服务相关专业，合理确定招生规模、课程设置和教学内容，并确立不同专业之间的培养侧重点和不同学历之间的衔接连贯性。再次，指导院校应贯彻落实国家教学标准，按照有关要求科学制订和实施人才培养方案;研制托育服务专业教学标准与课程标准，加强专业教材建设支持力度;建设“双师型”教师队伍，完善产教融合育人机制。

（三）尽快推动托育服务人才培训制度，建立培训标准和监管机制

“十四五”期间，应尽快制定并落实托育服务人才培训规划，建立相关培训标准和监管机制。具体而言，首先将托育服务人才作为急需紧缺人员纳入培训规划，启动托育服务人才国家级培训计划，制定托育服务领域急需紧缺人才培养培训项目和实施计划，逐步实现照护人员全员轮训。其次，鼓励职业院校联合行业企业积极开展职业道德和安全教育、职业技能等培训，提高托育服务人才专业化能力和水平。再次，加快研制托育服务培训机构的资质要求与评估标准，明确培训机构评估主体，建立健全动态评估监管机制，对培训工作进行评估和督导，落实评估限期整改、奖惩等制度，确保托育服务人才培训质量。

（四）提高托育服务人才待遇，切实增强职业吸引力和从业荣誉感

为尽快落实托育服务人才合法权益，使他们能安心、敬业，留得住，首先，需建立科学合理的托育服务人才待遇基线制度和绩效工资制度，尽快制定托育服务人才最低工资标准和津补贴制度。其次，落实托育服务人才的社会保障制度，通过以奖代补或购买服务的方式鼓励支持托育机构为人员缴纳足额的“五险一金”，依法保障托育服务人才合法权益。再次，相关部门协同研究，推动托育服务人才岗位晋升制度，形成可持续的制度安排，切实增强职业吸引力和从业荣誉感，提高托育人才队伍的稳定性。

注：本文为国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究”（17ZDA123）阶段性成果。

参考文献

[1]Council for Professional Recognition. CDA Infant-Toddler competency Standards Book[EB/OL]. （2013-06-01） [2020-07-21]. https：//www.cdacouncil.org/credentials/apply-for-cda/infanttoddler.

[2]British Columbia. Community Care and Assisted Living Act Child Care Licensing Regulation[EB/OL].（2019-12-01） [2020-07-21]. http：//www.bclaws.ca/civix/document/id/complete/statreg/332_2007.

[3]厚生劳动省. 保育所保育指针解读[EB/OL]. [2020-07-21]. https：//www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-11900000-Koyoukintoujidoukateikyoku/0000202211.pdf

[4]洪秀敏， 張明珠， 朱文婷. 当前我国托育人员队伍建设的瓶颈与对策[J]. 中国教师， 2020（02）： 79-83.

[5]蔡迎旗， 陈志其. 我国早期教育专业师资培养中亟需厘清的基本问题[J].现代教育管理， 2020（06）： 48-55.

[6]洪秀敏， 朱文婷. 实现“幼有所育”破解二孩生育困境[N/OL]. 光明日报， （2019-05-24） [2020-04-06].http：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2019-05/24/nw.D110000gmrb_20190524_1-07.htm.

[7]国务院妇女儿童工作委员会. 3岁以下婴幼儿托育服务需求调查 [EB/OL]. （2017-11-29） [2013-06-01]. http：//www.nwccw.gov.cn/2017-11/29/content_186813.htm

[8]庞丽娟， 王红蕾， 冀东莹， 袁秋红， 贺红芳. 有效构建我国0-3岁婴幼儿教保服务体系的政策思考[J]. 北京师范大学学报（社会科学版）， 2019（06）： 5-11.