社会组织参与精准扶贫的困境与对策研究

岳瑞萍

[摘 要]通过对H村的调研发现，社会组织在精准扶贫中发挥着志向扶贫、产业帮扶、教育扶贫等作用，但是从社会资本理论视角看，社会组织参与精准扶贫仍面临着社会信任匮乏、社会规范缺位、社会关系网络松散等困境。面向未来，应进一步培育社会资本，使社会力量发挥出更大的扶贫效益。

[关键词]社会组织 精准扶贫 社会资本

[中图分类号]D6329;F32 [文献标识码]A [文章编号]1001-9596（2020）10-0014-08

一、问题的提出与研究回顾

社会组织是指民政部门登记的社会团体、基金会、社会服务机构[1]。当前，随着志愿精神得到进一步培育与弘扬，社会组织在社会治理中的作用日益凸显。精准扶贫工作的本质是社会资源的调配与利用的过程，社会组织是政府与公民之间的“桥梁”，其志愿性与自发性决定了其在协调资源分配的过程中具有优势。社会组织参与精准扶贫的实际情况如何？社会组织为何能成为精准扶贫工作的一支重要力量？社会组织在精准扶贫工作中面临怎样的发展困境？如何更好地解决社会组织在精准扶贫过程中面临的发展难题？对上述问题进行深入研究与系统总结，对于促进社会力量发挥扶贫效益具有重大意义。

精准扶贫和社会组织的交叉研究已经受到了学者的广泛关注。对于这一问题的研究主要集中在以下两个方面。首先，关于社会组织参与精准扶贫工作的可行性研究。有学者从精准识别、精准帮扶、精准管理三个层面进行分析，认为社会组织以人为本的工作理念与精准扶贫的“精准”理念相契合，为社会工作介入精准扶贫提供了支持[2];另有观点从法治角度进行分析，认为社会组织参与精准扶贫十分重要，需要在法律上加大保障力度，更好地促进政府与社会组织合作扶贫成效的提升[3]。其次，对社会组织参与精准扶贫的角色与功能开展研究。有学者认为，社会组织在精准扶贫中是精准专业的社会服务提供者、社会资源协调者、社会价值倡导者以及贫困群体赋权者[4];另有学者认为，社会组织是扶贫资源筹集者、政府扶贫合作者、社会组织培育者、先进理念倡导者[5]。

现有研究为社会组织参与精准扶贫提供了理论借鉴与有益启发。本文从我国社会组织自身发展的角度出发，运用社会资本理论，探讨社会组织在精准扶贫过程中的参与困境与相应对策，希冀能对社会力量扶贫效益的发挥有所启发。

二、社会组织参与精准扶贫的实践基础

習近平总书记指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求”[6]。政府、市场与社会三方协调互动可以促进公共服务供给多元化，并提高公共服务供给效率。2016年，《“十三五”脱贫攻坚规划》提出，要进一步发挥社会工作专业人才和志愿者扶贫作用，制定出台支持专业社会工作和志愿服务力量参与脱贫攻坚转型政策[7]。政府在精准扶贫过程中出现的“识别”“帮扶”和“考核”的政策执行难题，为社会组织参与精准扶贫提供了一定的发展空间。

（一）精准识别：作为信息收集者准确识别帮扶对象

精准扶贫的第一步为精准识别帮扶对象。调查数据显示，2017年，全国共查处假贫困户10万户，全国共清退不符合贫困户建卡条件的虚假“贫困人口”1018万人，重新识别补录贫困户951万人。2018年，清理工作进入常态化管理[8]。精准识别工作的开展依赖于对贫困农户真实信息的搜集，而社会组织参与扶贫工作时可以运用专业的采访技巧，高度还原贫困农户的生活情景，减少由于隐匿信息而造成的决策误判。另外，社会组织具有自发性与志愿性，来自民间的志愿者是社会组织成员的重要组成部分，相对而言，社会工作者与贫困农户的交流更加直接，对贫困农户的真实需求更为了解。社会组织作为信息收集者参与精准扶贫，将成为政府精准识别工作的有益补充。

（二）精准帮扶：作为政府合作者推动扶贫政策落地

精准扶贫的目的是通过扶贫工作推动资源配置优化，提高落后地区的生产力水平。如果单独以政府的扶贫资金作为供给，难以实现持续的发展，在政府扶贫政策的红利充分发挥之后，原先的政策便很难带动经济进一步发展。因此，扶贫工作的重点是提高落后地区的生产力，社会组织在这一过程中可以发挥独特作用。具体而言，社会组织在一些政府难以集中开发、与农业生产相关的专业领域具有独特优势。与农业生产技术优良的企业关系密切的社会组织，拥有众多农资信息平台，可以充分发挥这些企业和平台对贫困农户的指导作用，提高农业生产力。同时，扶贫计划的落实必然涉及原先落后产业的改造与升级、扶贫项目的引进等，这些均需要具备充足经验的社会组织进行引导。信息扶贫、造血式扶贫、智力扶贫、招工扶贫等概念的进一步深化，均需要借助社会组织的专业技术支撑[9]。随着扶贫工作的深入进行，在政府治理体系现代化的进程中，社会组织也将发挥愈加重要的作用。

（三）精准考核：作为监督评估者提升扶贫效能

滥用扶贫资金是精准扶贫工作存在的问题。引入社会力量进行第三方评估，不仅可以对精准扶贫政策执行主体进行监督，而且利于中央把握脱贫进度，统筹调动扶贫资源[10]。社会组织以独立第三方身份进入扶贫体系，其利他性的特点决定了社会组织能以更加客观与公正的态度去衡量贫困农户的真实需求，社会组织介入扶贫监督考核是对政府自身监督体系的有效补充。同时，在贫困农户的脱贫工作方面，一方面社会组织可以充分利用其专业优势，对接受过帮扶的贫困农户的实际情况进行评估，做出具有说服力的、符合事实的判断;另一方面，对于已经脱贫、即将退出扶贫机制的贫困农户，社会工作者可以做好心理辅导工作，使扶贫工作的开展有始有终。综上，社会组织作为监督评估者的角色参与精准扶贫，将有效提升扶贫效能。

三、社会组织参与H村精准扶贫

2017年11月22日，国务院扶贫开发领导小组《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》明确指出，社会组织是构建“三位一体”大扶贫格局的核心主体，要求各级政府积极引导社会组织参与脱贫攻坚行动[11]。在此背景下，社会组织参与了H村的精准扶贫工作。H村由6个环绕在山林之中的自然村组成，封闭的地理位置、险峻的地形特征成为H村难以取得发展的“天然屏障”。2016年之前，H村人均收入不足4000元，村中总人口不足700人，其中有14户人家35人居住在存在极大安全隐患的危房之中。H村是典型的农业旱区，耕地面积狭小，发展农业的自然条件恶劣，同时，村中基础设施落后，交通不便，医疗卫生资源匮乏，导致公共基础设施建设受阻。但社会组织的参与为H村脱贫致富带来了新的发展机遇。

在当地民政部门的推动之下，志愿者结成志愿组织，汇聚成了脱贫攻坚的重要社会力量。志愿服务组织充分发挥“全社会扶贫”的优势，积极推动脱贫攻坚项目的落实，进驻H村的志愿服务组织相继推出以关爱特殊群体与困难群众为重点的“邻里守望”项目、志愿者“全面帮扶”活动，以及由教师志愿者推出的“点亮烛光”计划等。志愿者与志愿服务组织作为社会扶贫的重要力量，在H村的扶贫工作中发挥着志向扶贫、产业帮扶、教育扶贫的作用。

（一）扶贫先“扶志”：变被动脱贫为主动致富

以政府为主导的精准扶贫难免忽视了对贫困户志向的培育，阻碍了精准扶贫效益的进一步发挥，具体表现为扶贫项目的可持续性不足，导致“越帮越穷”。扶贫志愿小组向贫困农户宣传“精准扶贫”政策，推动贫困农户将贫穷自卑的封闭心理转变为自力更生、主动脱贫的主观意愿，为脱贫工作的开展奠定思想基础。进驻H村的社会组织通过建立新型职业农民培训教室、开办读书会等方式，向村民传播市场信息，开阔村民的眼界，带动村民主动学习先进乡村的发展经验，达到“助人自助”的扶贫目标，推动村民由被动接受脱贫向主动谋求致富的积极转变，促进“内生脱贫”目标的实现。

（二）产业帮扶贫：变单一“输血”为持续“造血”

调研了解到，因种植技术与经验不足，贫困农户普遍对脱贫致富缺乏信心，H村的志愿小组利用自身的专业优势积极推动H村传统农业改造与升级，针对H村的实际情况，向贫困农户传授苍术种植经验，开展肉羊养殖培训活动等。同时，志愿小组在村民之中搭建互助平台，引导村民之间互相学习种植养殖经验，巩固了H村基础产业的发展。H村原以农业经营为主，但由于客观条件的限制，第一、第二产业难以发展，开发旅游业成为H村产业扶贫的重点。社会组织积极开展相关活动，助力H村发展旅游业，例如，举办团队游夏令营，承接学生社会实践项目，为老龄人口提供休闲娱乐服务等。

（三）教育助脱贫：阻断贫困代际遗传

培育本土人才是教育扶贫的重点内容。教师志愿者充分发挥专业优势，在了解到贫困农户对儿童教育存在认知误区后，通过家庭走访的形式，向贫困户传递“百年大计，教育为本”的意识，使贫困家长真正了解子女教育的重要性。同时，扶贫志愿者通过走访学校与家访相结合的方式，与村里的中学生建立“一对一”的帮扶联系，为高考考生提供志愿咨询等服务，使H村的教育水平得到了提升，提高了教育公共服务的可及性，为后续脱贫工作的开展储备了人才资源。

在志愿扶贫工作小组的努力下，H村的扶贫工作取得了阶段性成果，最直观的表现是村民的人均收入增长了近一倍。当然，更为深远的影响是在社会组织产业扶贫和教育扶贫推动下，H村发展模式和发展理念得以跃升。

四、社会资本视角下社会组织参与精准扶贫面临的困境

布尔迪厄最早提出“社会资本”的概念，他认为社会资本是实际的或潜在的资源的集合体，这些资源同对某种持久性的网络的占有密不可分，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化的关系网络[12]。帕特南从政治学角度出发，认为社会资本是指社会组织的特征要素，诸如信任、规范以及网络，它们能通过促进合作行为来提高社会的效率[13]。社会资本是协调和实现集体合作行为的核心基础，包括社会信任、社会规范和社会网络三大要素[14]。社会资本理论之所以如此盛行，是因为社会资本理论框架具有很大的弹性空间。文化因素对信任的产生具有重要影响，这决定了社会资本会对社会组织的发展具有深刻影响[15]。从社会资本的视角来看，我国社会组织参与精准扶贫的困境主要体现在社会信任、社会规范和社会网络三个方面。

（一）社会信任匮乏：多元主体难以高效配合

社会信任是促进资源整合、动员多方力量协同的情感基础，社会组织是否拥有社会信任决定着社会组织是否能为社会大众所承认，这是社会组织参与精准扶贫的前提和基础。首先，政府对社会组织的信任不够充分。与西方国家不同，我国政府长期主导着公共服务的提供，乡村扶贫的重要力量——农村社区服务类社会组织的发展始终无法摆脱对政府的依赖。政府对社会组织的扶贫行动疏于指导，农村社区服务类社会组织在精准扶贫参与方面面临政府过度监管而形成的“玻璃门”[16]，很难从政府、企业和社会各层面汲取所需资源。其次，据笔者调研了解，受制于传统观念的影响，H村困难群众对社区服务类社会组织缺乏足够的信任，在帮扶初期带有抵觸心理，因而在帮扶过程中与其配合的积极性大打折扣;另外，政府的信任与民众的认同是一种重要的社会资本，社会信任的匮乏，降低了志愿者参与H村扶贫行动的积极性，志愿精神远未发挥出应有的效用。受制于社会信任的匮乏，社会组织在扶贫领域难以构建政府指引、群众配合、志愿者行动的多元主体协同体系，导致社会组织在扶贫领域的公信力不高。

（二）社会规范缺位：扶贫行动缺乏制度保障

法制化与规范化是社会组织参与社会治理、释放正能量的坚固保障。社会组织参与精准扶贫社会规范缺位表现为以下两点。

1缺乏社会组织法律管理制度。《社会团体登记管理条例》仅局限于登记，其法律位阶过低，难以起到指引与约束社会组织参与扶贫工作的作用，使得社会组织的扶贫行动在自发性的基础上还带有一定的盲目性;缺乏权威性的制约，使社会组织的扶贫行动带有一定随意性。H村地处偏远山区，长期封闭落后的状态给法律普及带来困难，进驻H村开展帮扶行动的志愿组织在制度方面无法获得合法地位的认同，具体的帮扶活动缺乏法律制度的保障。

2社会组织自身的管理规范不健全。我国社会组织可以划分为两种类型：一种是由政府组织或事业单位衍生而来的，这种类型的社会组织具有很强的行政性;另一种是自下而上自发成立的社会组织，经验不足也存在制度短板，自身规范不健全，社会组织自身行动能力有限。以参与H村扶贫行动的社会组织为例，由于自身管理规范水平不高，其在处理组织财务数据、管理扶贫文案资料、推进项目活动进程方面均存在不足，导致扶贫成员分工不明，管理规范上的漏洞阻碍了社会组织扶贫能力的提升。

社会规范作为社会资本的一种表现形式，有利于建立良好的社会秩序。社会规范的缺位导致社会组织的集体行动时常陷入困境，社会组织的扶贫行动缺乏相应的制度保障。

（三）社会网络松散：扶贫效能难以有效发挥

社会关系网络是社会组织通过自身能力建设或者政府扶持等方式，与外界环境交换生存和发展资源的载体。社会资源的整合以社会关系网络为载体，松散的社会关系网络使社会扶贫资源远未发挥出真正的扶贫作用。社会组织参与精准扶贫的社會关系网络松散，集中表现为以下三个方面。

1合作网络松散。合作网络是指社会组织在参与扶贫行动时与其他扶贫主体一起行动的能力。具体到H村的扶贫实践而言，政府对参与H村扶贫行动的社会组织存在管控关系，直接表现为在政府购买扶贫服务的过程中，社会组织与政府之间并不是地位对等的合作关系;在社会组织参与H村的扶贫行动中，以志愿者和志愿组织为主体，难以起到吸引企业进行扶贫项目投资的中介作用。合作缺乏社会网络进行连接，社会组织在精准扶贫中难以与其他扶贫主体形成联动作用。

2筹资网络薄弱。对H村进行扶贫的社会组织资金来源以志愿者的公益捐赠为主，渠道单一，进行扶贫工作时经常面临办公场所缺乏、办公经费短缺等困境。

3人才吸纳网络不健全。社会组织人才吸纳网络不健全，使社会组织面临专业社工人才流失的局面，农村有知识、有文化的“社区精英”往往流向城市，从而导致社区服务类社会组织成员文化程度偏低，专业知识和技术人才缺乏，特别是农业技术、产业开发、专业社工等方面的人才十分稀缺。

五、培育社会资本，推动社会组织有效参与精准扶贫

社会资本之所以可以被投资，是因为它能节省没有它而必须付出的更多的资源[17]。进一步推动社会组织参与精准扶贫，需要增强社会信任，协同社会力量，健全社会规范，完善管理制度，优化社会网络，释放扶贫效能，从而取得更好的扶贫成效。

（一）增强社会信任，协同社会力量

信任资本是社会资本的重要组成部分，是动员多元主体自愿协同配合的关键。首先，社会组织参与精准扶贫需要充分发挥社会组织党组织的先锋示范作用，党员须起到带动社会组织中其他成员参与扶贫行动的作用，以增强政府对社会组织的信任;同时，政府需要给予社会组织一定的政策倾斜和优惠服务，落实到具体的财政支持上，更好地引导社会组织参与精准扶贫。其次，社会组织需要提高自身扶贫能力来获取公众信任，例如，社会组织整合H村困难群众的需求与当地政府购买扶贫服务项目的需求，开发合适的精准扶贫项目，切实满足贫困居民的帮扶需求，增强公众对社会组织扶贫的信心，使公众自愿配合社会组织的扶贫行动。最后，社会组织要加强人文关怀，完善组织的利益分配机制与互惠机制，满足志愿者在物质之外的多元需求，增强志愿者提供服务的积极性。社会组织应以信任为纽带，构建政府引导、群众配合、志愿者行动的社会力量扶贫体系，在多方力量的协同中调动与整合社会公益资源，实现社会组织有效参与精准扶贫。

（二）健全社会规范，完善管理制度

社会规范可以保持社会组织参与精准扶贫过程中与多元主体协调互动的稳定性。首先，完善相关法律制度，以弥补法律在社会组织扶贫上的“真空地带”。加快社会组织管理法律法规的制定和完善，注重社会组织活动的规范性与引导性，注重细则，着力解决社会组织的准入资质、经费来源、运行机制、争议解决、责任承担等方面的问题，使社会组织参与扶贫行动的具体措施有法可循。针对类似H村的偏远贫困山区，需要为社会组织参与扶贫行动提供法律保障，帮助其取得合法地位的认同，为其扶贫行动提供法律保护与引导。其次，社会组织要完善自身的管理制度。一是建立更为健全的财务公开机制，定期、及时、主动、真实地公开财务数据，防止腐败行为滋生;二是建立多维度的评估机制，让社会组织的参与效果能够得到有效公正的评价，在不断探讨参与形式的基础上明确扶贫目标的针对性与真实性;三是建立淘汰机制，剔除部分对精准扶贫计划并未产生真实效果的扶贫组织，优化精准扶贫工作的组织效能，避免社会资源的无效开发与浪费;四是建立表彰机制，引导社会组织有效、准确地帮助贫困对象，发挥社会资源的有效性。综上，通过法制与规范的完善，为社会组织的扶贫行动保驾护航。

（三）优化社会网络，释放扶贫效能

1建立合作网络，提高合作能力。政府是合作过程的牵头力量，社会组织是公益扶贫类项目的提供者，在合作网络中需要以政府购买扶贫类的公共服务为牵引。同时，社会组织自身也需要积极参加招标活动以回应政府需求。针对H村的实际情况，社会组织需要充分发挥其组织能力，促进当地行业协会的发展，以此寻求与企业的联盟与互动来提供多元化的扶贫项目。此外，社区与困难群众联系最为密切，深入开展扶贫工作须以社区为依托，社会组织需要在获得政府支持的基础上与社区密切配合。通过合作网络的形式构建长效、稳定的协作机制，实现各主体在各司其职基础上的协同配合。

2发展筹资网络，获得扶贫资金。筹集资金需要动员各方力量，拓宽社会组织开展扶贫行动的资金来源渠道。在捐赠者与筹资人员之间建立紧密的社会关系网络，使筹资人员的资金筹集工作更加顺利，筹资人员对精准扶贫项目公益性的宣传在无形之中也使这一社会关系网络更加紧密;同时，也可以直接在捐赠者与扶贫项目之间建立联系，了解捐赠者的社会需求，在设计、规划公益扶贫项目时，将捐赠者的意愿与需求作为指标，这样可以拉近社会组织与捐赠者之间的个人关系网络，吸引更多的社会资源投入精准扶贫中。

3发展社会组织人才吸纳网络，密切社会组织与高校之间的联系。首先，高校可以通过定期的培训活动与专家讲座等形式，提高社会组织工作人员的专业化水平;其次，高校可以鼓励、动员大学生作为志愿者参与社会组织的精准扶贫工作，为社会组织注入新鲜力量。开放的多层次网络有利于整合社会资源，充分释放扶贫效能。

社会资本视角下社会组织参与精准扶贫的若干困境表现在社会信任、社会规范及社会关系网络三方面，面向未来，以此为抓手或将有助于扶贫效益的提升，详见图1。

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[Abstract]Through the investigation of H Village， this paper finds that social organizations play the role of aspiration， industry and education in targeted poverty alleviation. However， from the perspective of social capital theory， social organizations are still facing difficulties such as lack of social trust， lack of social norms and loose social network. Accordingly， we should further cultivate social capital to make social forces play a greater role in poverty alleviation in the future.

[Key words]social organization; targeted poverty alleviation; social capital