驾校强制培训的违法性探究

王 冰

(上海市浦东新区人民法院，上海 200135)

1 驾校强制培训违反《行政许可法》相关规定

目前国内大部分省市都以地方性法规、政府规章以及其他规范性文件的形式肯定了驾校强制培训。根据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第二十二条、第三十五条的规定，学员应当参加驾培经营者的培训且学员机动车驾驶证考试申请须由驾培经营者报送。广东省公安厅、交通厅《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》规范性文件明文规定：自2006年11月15日起，除部队驾驶证或者境外驾驶证换领机动车驾驶证外，其他初次申请驾驶证或者增加准驾车型的，必须持驾校出具的《驾驶培训记录》方可预约考试，尚未启用《驾驶培训记录》的地区一律停止所有考试业务。《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》第二条也规定了只有经省道路运输管理机构审核的机动车驾驶培训机构提供的报考手续公安交通管理部门才予以受理。

《行政许可法》第十二条规定：行政许可指的是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 交通管理部门发给申请者机动车驾驶证这一行为属于一般行政许可，即没有数量限制，条件符合的申请人均可以获得许可。

关于行政许可的设定，《行政许可法》第十六条、第十七条有明确规定，即只有享有国家立法权的机关才有制定、认可、修改、废止行政许可事项的权力，规章以下的其他规范性法律规定没有法律规定的许可规定权，故以其他规范性文件对驾校强制培训加以规定实属违法。地方性法规和地方政府规章依法有许可规定权，但这些法规规章违反了上位法优先的原则。按照《行政许可法》第十六条的规定，地方性法规、地方政府规章均可对已创设的许可作出进一步的详细规定，但许可规定权只是对已有的行政许可事项加以具体化的权力，该权利的行使必须遵循上位法优先的原则，既不能增设行政许可，也不能增设违反上位法的其他许可条件。《道路交通安全法》与公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》作为各省制定实施有关交通和机动车的地方性法规和地方政府规章的上位法，均未将驾校培训作为申请机动车驾驶证的先决条件。《道路交通安全法》第十九条第二款规定：申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。《机动车驾驶证申领和使用规定》进一步明确了申请机动车驾驶证所需的驾驶许可条件，该规定第十八条指出：初次申请机动车驾驶证，应当填写申请表，并提交以下证明：(1)申请人的身份证明；(2)县级或者部队团级以上医疗机构出具的有关身体条件的证明。属于申请残疾人专用小型自动挡载客汽车的，应当提交经省级卫生主管部门指定的专门医疗机构出具的有关身体条件的证明。依照《道路交通安全法》和《机动车驾驶申领和使用规定》的规定，申请者只需满足符合驾驶许可条件并考试合格两个条件就能够取得驾照。这两部上位法并未含有驾校强制培训之要求，而各地车辆管理机关将驾校培训作为申请驾驶证的强制要件，于法无据，与上位法相抵触，显然属于违法行政行为。

另外，驾校强制培训作为申请驾驶证的强制前置条件，还违反了《行政许可法》第十五条和第五十四条的规定。《行政许可法》第十五条第二款规定、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；第五十四条第二款规定、公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。驾照作为需要国家统一确定的公民特定资格的行政许可，不能由地方性法规和地方政府规章设定，也不能组织强制性的考前培训。驾校强制培训明显违反《行政许可法》规定，本身即是违法，应当予以取消。

2 驾校强制培训违反《宪法》、侵犯公民基本权利

公民的基本权利是指由宪法规定的为保障每个人充分发展其个性的权利，而必须享有的有关人身、政治、经济、文化等方面的首要的、根本的、具有决定意义的权利。保障公民在法律上的权利和自由是宪法的核心价值和基本功能。宪法对公民权利和自由的保障，除了具体规定公民应享有的权利和自由外，更主要的是通过对国家政府行使公权力的规范和限制来实现的。将驾校强制培训作为公民取得驾照的前置条件这一做法违反宪法若干规定，侵犯公民权利。

首先，驾校强制培训侵犯了公民的受教育权。作为宪法规定的一项公民基本权利，受教育权赋予了公民享受教育机会及获得相应物质帮助的权利。宪法第十九条第三款规定：国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。学习驾驶作为技术教育，以宪是被鼓励自学成才的，公民有权选择不经过驾校培训自学自行参加驾考。交通管理部门作为行政机关，以规范性文件甚至以地方性法规、政府规章将驾校培训作为参加机动车行驶证考试的前置条件，明显与宪法赋予公民可以自学自行参加驾考接受技术教育这一公民基本权利相违背，显然缺乏正当性。

其次，驾校强制培训违反了法律保留原则。《立法法》第八条、第九条将法律保留区别为绝对的法律保留和相对的法律保留。根据《立法法》第八条规定，对公民政治权利的剥夺及限制人身自由的强制措施和处罚属于绝对的法律保留，只能由法律进行设定。尽管《立法法》并未将所有公民基本权利明确列为绝对法律保留事项，但是保护公民基本权利作为宪法的核心价值和基本功能，对公民基本权利的限制应该体现在《立法法》第八条第十项兜底条款中，即只能以制定法律的方式进行限制。行政法规、规章等只能在已有法律设定的范围内进行进一步解释和规定，尚无法律规定的，行政法规、规章等不能自行设定。行政机关亦不能超出法律授权范围行使行政职权，即“法无规定不可为”。我国现行法律并没有对驾校强制培训加以规定，行政机关不能逾越法律，将驾校强制培训以行政法规规章及规范性文件的方式予以设定，显属违反上位法，违背了法律保留原则。交通管理部门据此强制公民进行驾校培训后才能获得驾照，超出法律授权、缺乏充分法律依据的行为，亦明显违法。

3 驾校强制培训实为行政审批下的行业垄断，具有社会危害性

驾考必须通过驾校报名，是行政机关给驾校私设行政垄断，是驾校肆无忌惮涨价的根源所在。以上海为例，作为国内驾培报价最高的城市之一，驾考新规一实行，上海驾校培训价格就突破7000元，最高报价甚至达到上万元。《道路交通安全法实施条例》对教练车、教练员、场地进行了严格条件设定。在这种严格的行政审批条件下，普通的一般个体很难满足条件，各地符合规定的驾校数量被限定。在此情况下，交通管理部门以书面文件方式明确要求公民作为申请人只有在参加了驾校培训并由驾校申请后方能参加机动车驾驶证考试并获取机动车驾驶证，使得驾校实际上成为供方市场，滋生了市场垄断，驾校培训费用一涨再涨，近万元的天价培训费使得很多想考取机动车驾驶证的人望而却步，也不利于行业的健康发展。同时，因为驾校内部缺乏竞争，许多驾校不再重视培训质量，培训往往是走过场，一些学员甚至没有经过完整的驾驶培训就参加考试并获取机动车驾驶证，存在严重的安全隐患，威胁社会安全。

另外，就行政机关本身而言，交通管理部门作为驾校的管理机关，存在滥用权力滋生腐败的可能。各地交管所接受驾校贿赂、违法收取驾校学员红包情况屡见不鲜，其中广东湛江驾考受贿案尤为典型，该案中，包括湛江市车管所所长在内共计39名考官收受驾校教练统一收取的学员红包高达2100万元，数额巨大，严重损害了国家和社会利益，影响十分恶劣。

4 取消驾校强制培训可行性分析

事实上，我国在司法实践中已经有明确驾校强制培训违法的判决，即著名的“樵彬诉深圳市车管所案”。该案判决认定“被告广东省深圳市公安局交通警察支队车辆管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申领机动车驾驶证申请的具体行政行为违法。”樵彬胜诉并成为未经过驾校培训申请考试第一人。然而，根据笔者的调查，除了北京、上海、广东、安徽等地有限放开个人申请自学自考申请驾照外，其他省市关于驾校培训前置的规定仍旧存在，仍旧要求驾考申请人经过驾校培训后方可参加驾考。另外，关于个人如何申请自学自考以及能否与通过驾校申请参加考试的学员享受同等对待目前并无具体的规范，这是亟待解决的问题。

纵览其他国家，鲜有将驾校培训与驾照考试紧密联系在一起的。国外法律多将驾校培训和驾照考试相分离。在美国个人驾考是完全允许的，学车并不一定要完全依靠驾校，只要申请者具备合法的实习驾照，自备考试车辆并备齐有关车辆证件等条件就能申请驾照。在英国，申请者申请驾照只需在申请临时驾照，通过交规考试和路考后获得驾照。新西兰的规定更为具体，申请人可以参加驾校培训，亦可不参加，但选择通过符合国家要求的驾校培训的，获取驾照的时间比自行参加考试的要短。25岁以下，参加驾校培训和不参加驾校培训获取驾照的时间分别为18个月及24个月，25岁以上的则分别为9个月及12个月。相差3～6个月。这些法律规定对我国都有积极的借鉴意义。

5 总结

综上所述，将驾校培训作为公民申请参加驾考并获取机动车驾驶证的强制、前置条件，明显违反《行政许可法》的相关规定，违背宪法保障公民基本权利的核心价值，具有严重的社会危害性。交通管理部门作为行政机关对驾校强制培训进行规定的行政行为缺乏合理性及合法性，依法予以撤销。公民自行参加驾考的权利应当得到保护。