精准扶贫战略下通过慈善信托进行产业扶贫模式探究

蒋 舟

(义乌工商职业技术学院 浙江义乌 322000)

引 言

2020年是我国全面建成小康社会目标实现之年，也是脱贫攻坚的收官之年。如果确保脱贫攻坚目标任务如期全面完成，那么，消除贫困是当下全国工作的中心目标。

自党的十八大以来，我国实施精准扶贫战略，全面打响了脱贫攻坚战，扶贫工作取得了举世瞩目的成就，不仅使得“六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率也从10.2%下降到4%以下”。同时，我国的国民经济发展取得了长足进步，人民群众的生活水平也不断得到提高。

随着扶贫工作的不断深入推进，在充分肯定取得突出成效的基础上，我们也要看到全国还有600多万人尚处于贫困状态。同时，以往扶贫工作所取得的成绩大部分是依赖于政府自上而下式的强势帮扶，造成被扶持者主体意识丧失，在一系列利好政策的推动下，部分贫困人口“脱贫摘帽”，但返贫风险依然存在。我们接下去的扶贫工作需要激发贫困群众的主动性和能动性，由救济式扶贫逐渐转变为开发式扶贫，从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，进而提升困难群体的自我发展能力，让他们彻底脱贫。[1]

产业扶贫，是以市场为导向，围绕经济效益，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程。作为“造血式”扶贫的代表，产业扶贫因其灵活性、可持续性强的特点而被广泛推广。习近平总书记也曾指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”

在过去的产业扶贫政策中，我国尚处于探索阶段，相应的机制设计仍不完善，各地都倾向于由政府主导，企业帮扶。但是从产业扶贫的构成主体来看，这是一个涉及到政府、企业和贫困户等多元主体相互融合的模式。这一模式在扶贫过程中就出现了一些偏离可持续减贫的行为，诸如企业利用项目名义骗取国家的扶贫资金；产业发展上盲目决策、脱离实际；贫困户群体低端重复、同质竞争；地方政府急功近利，无序开发等问题。

如何提高扶贫资源的配置效率，使产业扶贫真正做到造血式扶贫，这是精准扶贫的关键环节之一。在此问题上，以慈善信托为代表的公益组织可以发挥更为重要的作用，慈善信托可以推动贫困地区的社会经济发展，实现可持续减贫。

一、政府主导下产业扶贫的问题

目前，我国产业扶贫政策的组织及实施的主体均为各级政府，或各类国有企业。其主要体现在：第一，政府提供了强有力的组织保障，在扶贫工作中形成了从县到村，各个部门参与的横纵网络组织体系。这样可以迅速进行决策并执行。第二，产业扶持及培育所需要的资金主要来源于政府的公共财政。第三，其产业选择上主要由政府来主导，确定相关发展特色产业，统一管理、开拓市场、统一分红。[2]这一模式在前期取得了巨大成就，目前开始面临一系列严峻的困难和挑战。

(一)市场风险

我国当前市场经济的背景下，在资源配置方式上，市场起着主导作用。扶贫产业在培育上也应当遵循成本收益的规律，我国当前各类扶贫项目是以政府主导为主。为了迅速扶持及建立相关产业，在大量的行政干预下，产业扶贫项目存在短期功利性，缺乏对市场需求的调研分析与论证。这降低了市场配置资源的效率。同时，政府主导限制了对于优秀人才的吸引，其主要参与者作为公职人员无法获取市场化的薪资收益，且贫困地区大多地处偏远，严重缺乏市场管理人才，最终使产业定位与产品营销策略不准确。这就导致项目运营效率低下，所扶持建立的产业，生产出的产品偏离市场需求，销路不畅。[3]

(二)道德风险

政府主导的扶贫工作，其特殊性在于既要完成经济目标又要达到政治目的。

在这种情况下，为了迅速产生效果，各级政府部门更多地从自身考核角度出发，越俎代庖，难以依托当地资源，因地制宜地培育项目，更遑论从贫困户能力差异出发因户施策。这就强化了贫困群众的“等靠要”思想，未能真正激发贫困群众的内生动力。扶贫工作的亲力亲为，却强化了贫困群众的惰性思维。

同时，政府主导下的产业培育容易产生不平等现象，进而导致腐败发生，使贫富差距加大。为了加速产业发展，政府部门在实际操作中有可能依赖于乡村干部及经济能人。客观来说，这一群体掌握一定的信息资源，在经济实力与工作能力方面较为突出，由其主导产业培育具有一定合理性。在这一过程中，一旦某一环节，监管缺失，则有可能导致扶贫资源被套用，这就难以起到扶贫作用，反而拉大了贫富差距。

(三)社会风险

在产业培育上，政府主导了一切工作，容易形成对市场力量和社会力量参与“造血式”扶贫的“挤出效应”。产业培育作为一个长期性的工作，需要多方力量的参与，仅仅依赖于政府单一的、长期的大量“输血”，其效率将会极大降低。同时，一旦产业发展遇到困难，政府主导的机制还将导致贫困户的不信任态度向各级政府部门集中，不利于自身处在一个中立的较为公平公正的立场上分散风险，化解矛盾。

(四)政策风险

“十三五”规划期间是我国全面脱贫的关键时期。因此，为迅速完成扶贫任务，各级政府有可能追求产业发展的“短平快”，容易忽视贫困群众的实际需求。由于扶贫项目的大多数物资、设备与资金都是由政府、帮扶单位或个人资助，对于实际经营者来说，他们为了在短期内达到产业扶贫目标，可以不计成本进行投入。一般产业的发展培育需要三至五年才能形成，产业链的形成则需要更长的时间。一旦经营者并无经济业绩压力管理好项目，有可能相关扶持政策到期后关停现有产业，政府主导的这种“先天”脆弱性致使产业培育难以长期可持续发展。

二、以慈善信托为主体的产业扶贫模式

由于产业培育的主要资源来自政府及其相关单位，为了实现政绩考核的目标，产业培育与运营无法按照市场逻辑来进行资源配置，造成其“先天”不足。这就要求政府部门适当下放项目的抉择权，通过引入第三方的力量，全面做好保障与服务工作，培育多元化的社会扶贫主体，以产业培育为依托，积极引导各类社会公益组织等主体参与精准扶贫工作。社会组织是我国全面脱贫工作的重要组成部分，在扶贫领域内发挥了相应的职能。其立足自身优势，通过承接扶贫项目、打造特色产业、发展新兴服务业等手段，可积极助推贫困地区由“物质脱贫”向“精神脱贫”进行转变。[4]尤其是以慈善信托为代表的新型公益组织，能够有效增强贫困户的主体参与意识，促进产业可持续发展，有效增强扶贫项目的脱贫作用。

(一)扩大资金来源渠道

在传统的政府主导模式下进行产业培育，其资金主要来源于财政收入及各类国有企业。但是，政府财政及国有企业其主要目标并不是扶贫，这就使得其可用于产业培育的资金量相对有些不足。而作为慈善组织的一种，慈善信托可以在享受税收优惠的背景下，最大程度发挥其募资能力，扩大资金来源渠道，广泛吸引各类民间资本进入资金池从事扶贫项目。

(二)因地制宜设立项目

由于没有政绩考核的压力，慈善信托牵头进行产业培育可以首先进行市场调研分析，避免盲目上项目。慈善信托可以根据当地的资源禀赋及产业基础，对相关的市场需求进行摸底，从市场对资源配置的视角对培育产业进行损益分析，进而“因地制宜”地对相应产业进行培育。这能显著提高项目成功的可能性，带动相关贫困地区及贫困户有效脱贫。[5]

(三)优化资金配置使用

产业培育的扶贫资金过去主要依赖于各级政府，由于并未进行严格的成本收益核算，资金使用效率较为低下。慈善信托可以采用基金、股权投资等模式创新扶贫资金使用方法，并严格针对扶贫资金的来源、用途、产业实施效果等信息予以公示，确保相应资金真正用于扶贫产业建设上，避免出现资金直接发放给贫困户等粗放式使用问题，从而提高扶贫资金的产业化利用水平。[6]

(四)有效提升人力资本

人才是决定产业项目可持续发展的关键因素，想要实现由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，培养与引进各类人才是重要保障。在慈善信托的主导下，贫困地区可以充分利用社会各界给予的支持，着力于引进与培养项目发展所需的各类人才，提升本地的内生发展动力。从短期来看，贫困地区相关部门可以加强贫困户的素质技能培训，鼓励劳务输出；而从长远来看，贫困地区相关部门则需要对贫困户做到精准分类，实行“因户施策”。贫困地区通过分析贫困家庭的文化素质、技能水平及人格特征等人力资源情况，力求使得贫困户的需要与政策支持相匹配，市场需求与贫困户的能力相匹配，激发贫困户自身内在的发展动力，改善培训后不就业等矛盾现象。

总之，政府资源有限，专业性不足，精准扶贫单独依靠政府的力量进行产业培育难以实现可持续发展。因此，我们必须要创造条件，引入多元力量参与，在政府做好“守夜人”的基础上，实现市场化的产业培育体系，从而更有效地推进产业培育与建设，实现精准扶贫目标。