林长制改革：历史脉络、现实困局与未来路向——基于安徽省政策文本与实践调查的双重分析

郭 阳, 范和生

(安徽大学 a.社会与政治学院；b.创新发展战略研究院，合肥 230601)

林业的发展与人类的生产经济活动密不可分。林业不仅是生态文明建设的关键领域，也是建设美丽中国的核心元素[1]。为进一步推进生态文明建设，落实各级党政负责人生态建设责任，安徽省在全国率先提出“林长制”。在合肥、安庆、宣城等地先行试点的基础上，中共安徽省委、安徽省人民政府于2017年11月16日出台《中共安徽省委、安徽省人民政府关于建立林长制的意见》(以下简称《意见》)[2]，标志安徽省开始在全省范围内推行林长制。随后，2018年7月，江西省也提出在全省推行林长制。林长制作为一种创新性的制度探索，在运行的初期的确取得了不错的成效，但是，如何将其向常规化、长期化、高效化方向发展还需要进一步的探讨。

当前，学界对林长制的研究较少，在研究内容上，多是对林长制的概念、工作机制的阐述，以及政策性文件的介绍，缺少对政策实践的经验反思。笔者于2019年8月前往安徽省C市与T市进行实地调研，尝试从政策文本与实践调查两个维度来论述林长制的历史脉络，分析林长制的实施困境以及内在缺陷，以期为林长制改革提供参考。

一、林长制：林业改革实践的制度创新

(1) 林长制：河长制运行过程的政策再生产 当谈及林长制改革的时候，不得不阐述“长制”的开端——河长制。学界普遍认为河长制改革是从2007年太湖蓝藻事件爆发水污染危机为开端的，2016年12月中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》，将河长制视为“保障国家水安全的制度创新”。从市级、省级再到国家层面的纲领性文件，河长制也至此由地方实践上升为国家意志。

1996年英国学者多罗威兹提出并阐述了政策转移理论，他们认为政策转移是指某一个时空有关政策、行政安排和制度的知识被运用在另一个时空的政策、行政安排和制度的设计过程[3]。政策转移按照不同的特征可分为五个类型:复制、模仿、混合、合成、启发。在河长制改革取得了不错的成绩和上升为国家意志的背景下，全国各地也纷纷效仿，在吸取有效经验同时，也因地制宜进行实践创新，安徽省的林长制就是在河长制的运行机制下政策“再生产”的典型案例。

(2) 林长制的缘起与扩散 作为一种制度性的探索创新，安徽省于2017年3月率先在全国提出林长制。追溯林长制的运行轨迹，总体上经历了创新推制、局部试点、全面推广三个阶段。

第一阶段，创新推制。2016底，江西省林业大县武宁县率先出台《“林长制”工作实施方案》，这是政府出台与林长制直接相关的第一份文件。2017年3月，安徽省开始在全国探索建立“省、市、县、乡、村”五级林长制组织体系。第二阶段，局部试点。2017年3月安徽省开始在合肥、宣城、安庆三地开启试点工作。2017年6月，宣城市旌德县率先推行林长制。2017年7月，安庆市出台《安庆市林长制工作方案》，全面启动林长制工作。随后宣城市也出台了《宣城市全面推行林长制工作方案》。第三阶段，全面推广。2017年11月16日，安徽省发布了《意见》，这一文件的出台被认为是推行林长制的开端。在安徽省全面推广后，原国家林业局2019年1月公布全国已有17个省份开展了林长制改革试点[4]。2019年7月，山东省政府办公厅印发《关于全面建立林长制的实施意见》，提出全面建立省、市、县、乡、村五级林长制体系。至此，全国共有18个省份已全面开展或部分试点林长制工作。

二、安徽省林长制改革的运行制度逻辑

林长制通过逐级落实地方政府的行政责任，使党政主要负责人从“听戏看戏”向“演戏唱戏”转变，探究林长制运行的制度逻辑有助于进一步了解这一制度的创新模式。

(1) 行政逐级发包与地方政府责任制相匹配 社会学家马克斯·韦伯所设计的理性官僚制组织是组织形态的“理想国”，治理实践中的科层制组织一般难以达致完美状态。而周雪光指出，运动型治理机制是因“常规型官僚体制的组织失败而存在和启动”，是常规性治理模式失败下的替代或者纠正机制[5]。而林长制的推行就是在常规林业生态或者林业经济治理模式无法取得很好的效果情况下繁衍而生的。所谓的“行政发包制”[6]就是指行政管理事务和公共服务职责是从上级政府逐级向下级政府发包，为便于发包，上级政府与下级政府具有高度的“职责同构”特征，每一级政府的职能部门都与上级政府一一对应，从而使上级政府发包的任务在本级政府不同职能部门内分解落实。林长制的制度运行就是从总林长、副总林长、林长、到副林长，从省级、市级、县级再到乡级、村级，层层设立林长，并且各级地方政府还要根据上级的最高指示出台相应的政策。这种行政逐级发包制度将林业生态责任层层落实到每一位基层政府的党政第一负责人手中。

(2) 生态政绩考核与地方政府效能相耦合 环境保护已成为我国社会大众普遍关心的关键议题。2011年国务院公布《国家环境保护“十二五”规划》，其中把生态文明建设指标纳入地方政府政绩考核中，实行环境保护“一票否决制”。生态政绩指的是政府在履行生态治理职能、配置生态治理资源过程中取得的生态治理成绩与效果，是官员推动生态文明建设主观努力的客观结果[7]。将生态政绩纳入地方综合考核指标之中，这既有利于遏制盲目崇拜GDP的不良之风，也有利于在经济发展的过程中注重环境保护与绿色发展。

在党与政府高度重视环境保护的背景下，2016年3月安徽省人民政府出台了《安徽省生态文明体制改革实施方案》，其中明确指出要建立生态文明绩效评价考核和责任追究制度。在生态政绩考核的作用下，各级地方政府高度重视环境效益。在实际调研的过程中，我们了解到各级政府对生态政绩的重视程度很高，同时在对重要的职位考核的时候，环保“一票否决制”屡见不鲜。生态政绩的考核促进了地方行政长官对环境生态的重视，对提高政府效能有极大的推动作用。

(3) 问责“倒逼”与跨部门协同合作相暗合 所谓“问责”制度，最早开始于非典危机时期，如今已从危机时期的非常规制度转变为常规制度，就是对主要责任主体进行追责，并进行一定的惩罚措施[8]。在林长制运行的过程中，问责制度作为林长制主要配套制度也随之出台。如安庆市大观区2018年底出台了《大观区林长制执纪问责办法》，对增效任务落实不到位、搞“数字绿化”“数字改造”、未完成林长制工作目标的等八项情形予以问责。林长制设立的“林长”通常由地方最高行政长官担任，“林长”成为林长制工作中的责任主体，这使其不得不高度重视林长制工作。然而，林长制并非仅靠林业一个部门就可以完成，林业的治理涉及不同的责任主体，如：政府、企业、民众等。林长制正是通过严格的问责机制强化党政领导的责任，这一机制进一步倒逼党政领导通过跨部门的协同合作开展林长制具体工作。虽然“林长”并非一个具体的行政职务，也没有具体的行政等级，但是其通常是由地方党政一把手担任，这也极大促进了其他部门配合主体部门即林业部门来开展和完成林长制的各项工作。S市林业局局长说到：“之前都是我们林业部门单打独斗，现在我们林长办是市委书记或者市长牵头了，我们开展工作比以前方便多了。”问责制度促使一把手高度重视林长制工作，也促进了跨部门协同合作，为林长制的运行打下坚实基础。

(4) 社会大众监督与信息公开透明相联结 自从安徽省成为全国首个全面推行林长制改革的省份以来，已有18个省份开启林长制试点或全面推行工作。在社会环境问题凸显与民众环境意识崛起的背景下，公众对安徽省林业改革关注日益密切，这也无形中加大了对林长制改革的监督力度，社交媒体对林长制的关注也日益提升。社会大众对林长制的监督也反过来促进了林长制的公开透明。如安徽省林业厅为充分发挥广大群众的监督作用，建立健全林长制群众监督机制，省林长制办公室设立了监督电话，24小时接受群众监督举报。目前安徽省已经出台了相关政策文件近500项，树立林长责任公示牌近3 000块；各地市都开设了林长制办公室网站，及时发布林长制最新进展，逐步形成各级林长牵头、部门协同参与、社会大众监督的良好局面。

三、安徽省林长制改革的现实困局

安徽省林长制改革是在林业生态环境形势较为严峻下的一种制度创新，在取得不错成绩的同时，也暗藏许多问题。在安徽省C市与T市的实地调研过程中，我们发现林长制改革中存在“林长”角色责任冲突、地区民众主体功能缺位、部门协调机制诸多掣肘、社会组织力量不受重视等诸多困境。

(1) “林长”角色责任冲突 “角色冲突”指个体必须同时扮演过多的不同角色，由于缺乏充分的时间和精力，无法满足这些角色所提出的期望而产生的冲突。首先，多重角色不利工作运行[9]。根据《意见》规定，各级林长由当地党政主要负责人担任，在高效推进林长制工作的同时，也容易出现角色冲突等问题。首先，角色矛盾凸显。林长往往不仅仅只负责林业这一方面的职责，有时还会是“河长”“湖长”“路长”“村长”等，为了更好地开展工作，地方政府主要负责人就常常扮演者“一人多长”，在访谈到一名村级林长时候，其一人就担任四个职位。这些“林长”并不是管理林业的专门性人才，且在开展林长制工作同时，还要顾及河流、湖泊、道路等其他工作，由于多重角色的存在，地方林长往往难以兼顾，无法对林业发展做出科学的决策。其次，实际工作难以落实。在担任多重角色的前提下，林长的职责往往无法落实到实际行动之中。例如，调研发现林长需要执行严格的巡山制度，一般为两天到一周巡山一次，以防止发生火灾、重大病虫害等，但是作为“河长”也是需要进行巡河的，如何将时间利用到如此精准，是难以做到的。多数林长就表示通常是将“巡山”与“巡河”相结合，如此工作的确是完成了林长本身的工作，但是是否能真正起到效果还有待检验。最后，考核与被考核共同施压。普通“林长”要面临考核下级林长与被上级林长考核的双重压力，以县级林长为例，既要受到市级林长的考核，同时也要对县、区级林长进行考核，由于严格的考核压力以至于“林长”难以完成角色的多重目标，造成权责失衡。

(2) 地区民众主体功能缺位 党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，要加快完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制[10]。因此，社会治理不仅仅是政府全面包揽，而是多元主体共同参与协同治理。在市场经济快速发展的背景下，社会事务日益增加，社会主体与个体意识也在增加，单靠政府已无法满足社会管理需求，需要民间的参与。

在调研过程中，我们发现有少部分民众不了解或者没有听过林长制改革，可以得知总体上还是以政府为主体的，地方民众参与力量较小。林长制改革中往往将“林长”当成林业改革的主力军，把林长制当成治理林业发展的唯一手段，地区民众主体往往被忽视，既不利于发挥公众主体责任的积极功能，也不利于林长制的长期稳定运行。

(3) 部门协同机制诸多掣肘 在前文指出，林长制的主要运行机制之一是跨部门协作机制。这种机制在取得了不错成绩的同时，也出现了一些问题。有学者指出在我国当行政体制存在官僚制“不足”和“过盛”两种特征，以权威为依托的等级制纵向协同机制是我国跨部门协作的主导机制，但是容易出现“协同失灵”现象[11]。林长制改革中参与部门协作的单位达到20多个，各部门协同中的职责“碎片化”容易使跨部门协作机制出现功能“弱化”、协作“失灵”等现象，使跨部门协作机制无法长效运行下去。具体来说：首先跨部门协作受能力不足约束。林长制改革的主体部门是林业、环保、水利等部门，其他部门作为协同部门往往承担着林长制改革的次要职责，但是这些协作部门的领导人往往也是担任着“林长”，这与他本职工作发生了能力冲突，往往很难兼顾多重责任。其次，跨部门协作受协调困境制约。各部门相互协作是以协调开始的，如协调责任、协调部门数量等，林长制以及形成了从省级到村级的五级体系，一层层下来的各部门大量增加，协调往往成了首要问题，从而制约者协同合作。最后，跨部门协作受责任目标制约。各部门在林长制运行过程中承担着不同的组织目标，受部门目标不同的影响，各部门的重视程度也随之不同。如此一来，责任不同且不匹配会造成部门协作的困境出现。

(4) 社会组织力量不受重视 社会组织是社会治理的重要主体，在社会治理实践中发挥着重要的作用，也是实现我国社会治理现代化的重要载体之一，关系到共建共治共享的社会治理格局的形成。但是在林长制运行的过程中，社会组织往往处于一种“边缘化”的位置。一项大型的公共政策的运行离不开社会组织的参与，工作效率仅仅依靠内部互相监督是远远不够的。社会组织可以发挥其自身的优势，调动社会大众参与的积极性，并且对其进行监督，有利于林长制工作的开展，如一些环保相关的非政府组织(NGO)可以积极参与其中，为政府建言献策，促进林长制的科学有效运作。

四、总结与反思

针对林长制在运行过程中的主要问题，提出以下几点建议：第一，完善制度供给。目前林长制虽然出台了相关的文件，但是并没有形成一个完整的制度体系，这不仅会使林长制在运行过程中出现权责不明、权力僭越等现实问题，也不利于林长制的长效运行。要将林长制“有效”向“长效”发展，将“林长制”向“林长治”转变，尽快形成完整的法律依据，使林长制有法可依。第二，形成“责任链”。有学者指出，当前的政策的实施很大程度上依靠上层领导的权威，但是这并不能从根本上解决工作效率的问题。目前“责任发包”依据行政等级划分责任在一定程度起到了作用，但是地方领导在担任“林长”的期限是与其在位的年限有关系的，“林长”的变动不足为奇，如何将政府部门、事业单位、企业、社会组织等各主体的责任有效衔接极其重要。第三，动员社会力量。林长制的运行仅依靠政府是远远不够的，社会力量的参与可以很好弥补政府单一主体的不足，大众、媒体、社会组织可以有效发挥其特殊的功能，推进林长制的有效运行。第四，优化政策工具。当前来看，林长制这一政策的实施主要是依靠严格考核、问责、领导权威、人事任免等方式来推进。仅依靠行政力量难以长远实施，所以还需要从经济效益、社会效益等角度去推进林长制改革。在调研的过程中，我们发现很多地方政府与企业在大力支持发展林下经济，其主要有两种模式。一是成立合作社，村民以土地入股，吸引外地企业的资金投入，然后实行效益分红，如兴农油茶种植、年丰药材种植等；另一方面就是将森林的生态功能与旅游的经济效益相结合，大力发展休闲旅游产业，如森林康养基地。这种模式在“护绿”的同时也极大地发展了“用绿”。除了林下经济，一些地方政府将林业发展与精准扶贫中的生态扶贫结合起来，鼓励农民种植经济林或生态林，政府给予政策补贴，从而实现林业效益与贫困户收益的综合提升。总之，无论是林下经济或者生态扶贫，都有效地摆脱了过去依靠行政力量推进林业改革的单一模式，通过鼓励资本下乡、调动民众积极性等复合模式实现了经济效益、社会效益与环境效益有机统一。

本文立足于安徽的林长制运行机制，从政策文本与实践调研两个维度出发，梳理林长制的历史脉络、现实困境，并且简要地提出了一些对策建议。在实践上，林长制改革既可促进生态效益、社会效益与经济效益的有机统一，又对补齐生态环境短板与实现生态综合治理具有重要的现实意义。然而，作为一种新型的林业治理模式，如何走向常规化、科学化、高效化还需要进一步的实践检验，以实现林长制改革与乡村振兴战略有效衔接。