多中心治理视角下的中国北极事务参与问题探析*

闫鑫淇

(武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)

一、问题的提出(1)本文中行为体或行为主体概指行动和作为的实施者，是相对于客体而言的主体。后文中所使用的“行为体”与“行为主体”(后文简称“主体”)没有本质属性的区别，文中不做区分。

20世纪末，快速发展的全球化将世界带入前所未有的大变革时代，随之而来的全球性问题促使人们开始寻求新的解决之道。1989年世界银行在《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》中率先使用了“治理危机”(crisis in governance)一词，[1]1992年“全球治理委员会”在《天涯若比邻》(Our Global Neighborhood)中将治理定义为“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的综合”。[2]治理理论提出后被广泛运用于社会经济领域，学者们针对治理的内涵、定义、特征有着多样化的解读，[3]但无论中西方学界都认同治理理论内含着“主体多元、协商互动”等核心要素。(2)例如，托马斯·维斯(Thomas G Weiss)在2000年发表的“Governance, Good Governance, and Global Governance”一文中认为“治理”有着四个核心概念，即：“过程(process)、协作(accommodation)、互动(interaction)、广泛参与主体(a wide set of actors)”；而韩兆柱、瞿文康在《西方公共治理前言理论评述》中将(1)治理目标追求善治(2)主体多元且地位平等(3)环境是高度复杂化、高度不确定的(4)治理机构网络化(5)治理机制是靠制度安排(6)治理过程是上下互动(7)治理方式是互动性的协商合作(8)治理工具多样化，总结为治理理论的八个特征。治理对象的公共事务属性使得治理概念近乎等同于公共治理，(3)在公共治理的概念界定上学界尚未达成一致的结论，总的来说针对公共治理有狭义和广义两种解读。从狭义角度来看，公共治理被定义为“公共部门对公共事务的管理过程，其研究层次侧重于国内公共事务的管理，体现治理过程的公共性，并不涉及国外事务的管理”。与狭义定义相反，滕世华、李晓莉、高秉雄等学者更认同广义上的公共治理，认为“公共治理是治理理论在公共事务管理领域的运用，从研究领域来看，除了强调私人领域的公司治理，其他所有的治理范式都属于广义上的公共治理理论。”本文采取了广义上的公共治理概念。公共治理理论包括全球治理、自组织治理、多中心治理、多层治理等多种治理理论。

20世纪90年代以来，资源开发、航道利用、环境气候等问题促使一度被忽视的北极重新回归国际舞台。北极地区既包括主权国家所管辖的区域也包括不受任何国家管辖的北冰洋中部公海“甜甜圈洞”。特殊的自然地理和人文环境使得北极事务兼具多重属性。1990年奥兰·杨以气候和环境为切入点开始探讨北极问题的公共特性，[4]奥兰·杨认为北极事务自身的全球属性使得北极国家单独主导北极事务的时代已经过去。[5]奥斯特罗姆在其经典著作《公共事务的治理之道：集体行动制度的演变》中认为，北极地区作为一个公共财富系统，应该采取共同管理或权力共享的手段，以及兼顾北极原住民传统习俗和西方科学程序的发展理念。[6](P20-30)作为“人类共有遗产”“全球公地”的北极(除去已有主权归属的陆地、岛屿)，带有明显的公共物品的属性，[7]采取公共治理的方式处理日益复杂、瞬息万变的北极事务逐渐成为北极国家等北极事务主体的优先选择。[8](P3)

回顾中国北极参与历程，我国抓住了北极事务参与主体扩展的有利时期，充分利用国内政治优势积极推动北极事务参与进程，在现有北极机制中彰显了国家主体的存在。针对中国北极战略、政策及参与路径涌现了大量研究。(4)针对中国北极治理问题学术界已经有较为丰富的研究成果，其相关研究主要集中在两个方面：第一，中国参与北极治理的身份构建与战略规划。学者们提出的“近北极机制”“大北极国家网络”“国际公共品理论”“北极利益攸关方”等为中国参与北极治理提供了理论支持。柳思思.近北极机制的提出与中国参与北极[J].社会科学,2012,(10):26-34；李振福.大北极国家网络及中国的大北极战略研究[J].东北亚论坛,2015,(2):31-44；阮建平.“近北极国家”还是“北极利益攸关者”——中国参与北极的身份思考》[J].国际论坛,2016,(1):47-52；赵宁宁.中国北极公共外交的价值、路径及限度[J].社会主义研究,2019,(3):139-145.第二，北极对中国的影响以及中国参与北极特定领域治理的路径选择。学者普遍讨论了北极环境、航道、原住民、治理机制等领域对于中国的影响，以及中国参与北极特定领域的路径和方式。夏立平.北极环境变化对全球安全和中国国家安全的影响[J].世界经济与政治, 2011,(1):122-133；彭秋红、陆俊元.原住民权利与中国北极地缘经济参与[J].世界地理研究，2013,(1):32-38；孙凯、刘腾.北极航运治理与中国的参与路径研究[J].中国海洋大学学报(社会科学版), 2015,(1):1-6.然而，与中国积极进取的国家主体形成鲜明对比的是非政府主体在北极事务中近乎失声的现状，关于中国不同行为体参与北极事务的研究相对匮乏。(5)探讨中国参与北极事务行为体的相关文献相对较少，杨剑等学者对科学家团体、商业集团进行了部分探究。杨剑、于宏源.中国科学家群体与北极治理议程的设定——基于问卷的分析[J].国际关系研究,2014,(6):37-49；杨剑著.科学家与全球治理[M].北京：时事出版社，2018年；孙凯、张佳.北极开发时代的企业参与及对中国的启示[J].中国海洋大学学报(社会科学版)，2017,(2):71-77；徐庆超.中国对北极投资的制约因素与推进路径[J].新视野, 2019,(1):70-75.中国政府主导的线性管理结构与北极多元治理图景的“不对称”关系日益突出，结构失衡的管理体系使得参与主体难以按照系统的观点进行职能的科学配置。从长远来看，我国政府主导型的多种参与机制将会成为我国参与极地事务的重要障碍。[9](P67)对此，本文希望通过回归多元主体理念，[10]在中国北极事务参与现状的基础上探寻其所面临的问题和困境。借助公共治理中的多中心治理理论，为中国参与北极事务寻找到一条新的解决路径，实现中国参与北极事务主体的职能整合和能力瓶颈的突破。

二、北极事务及中国参与现状

北极事务作为公共治理的适用对象促使北极治理应运而生。公共治理的多元主体要素推动北极治理将接纳多元行为体参与北极事务作为自身核心理念之一。然而北极治理对于层级的偏重却导致北极事务域内化趋势鲜明，公共治理的多元主体理念受到制约和冲击。

(一)北极事务中的公共治理“支持”与中国参与

公共治理理论的引入使得“北极治理”(Arctic Governance)成为学界讨论北极事务的重要概念和框架。北极理事会、环境保护、北极渔业、原住民等诸多领域都有成功运用北极治理的研究成果问世，北极治理呈现出极为多样化的发展趋势。通过梳理“北极治理”相关概念的发展历史和演进过程，“北极治理”探讨路径主要集中在“实用性”、“规范性”、“功能性”与“批判性”四个方面，但目前尚未完成概念化和理论化。[11]针对四种不同路径的北极治理内涵进行分析，可以看到“北极治理”依然契合“公共治理”中“多元主体”的核心理念：各流派都对政府的作用持保留态度，同时主张政府、NGO等非国家行为体在应对北极地区乃至全球范围内的气候、环境、人权等领域的挑战中发挥更大的作用。[12]治理北极需要多元主体的共同参与已经成为讨论北极事务的共识，以此为基础“北极利益攸关方”概念也逐步被美国、丹麦等北极事务的重量级选手所接纳。[13]从不同的维度进行划分，现有北极事务参与主体可以分成国家行为体与非国家行为体、北极国家与北极利益攸关方两个群体。

公共治理理论的多元主体理念为中国参与北极事务提供了理论支持。2018年《中国的北极政策》白皮书指出“中国倡导构建人类命运共同体，是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者，努力为北极发展贡献中国智慧和中国力量”。[14]20世纪末，北极事务行为体多元化趋势与中国公共治理理念的发展使得市场主体和社会主体作为政府主体的辅助性力量在中国参与北极事务中出现。中国参与北极事务组织结构开始从早期政府垄断下的一元线性统治结构转向政府主导下的多元线性管理结构。(6)早期中国社会结构封闭，社会治理主体单一，政府主体作为唯一的参与主体借助权威命令、集权政治、官僚制度等方式垄断北极事务。1971年中国恢复联合国合法席位后签署了《联合国海洋法公约》《联合国气候框架公约》《生物多样性公约》等多个涉北极全球条约，政府主体垄断了这一时期的北极事务。当前中国参与北极事务行为体主要包括政府主体、市场主体和社会主体。其中，政府主体内部包含横向和纵向两个层面的行为主体，国务院作为国家最高权力机关的执行机关统领中国的北极事务。(7)其横向层面是以国务院为代表的涉及北极事务的政府职能部门，纵向层面是指中央政府和地方政府的涉北极事务主体。在国务院系统中共有十四个国务院部委机构涉及北极事务，以外交部和自然资源部为核心，这些部委机构形成了等级制的双线组织结构。(8)国务院直接涉及北极事务的机构包括，国家部委：自然资源部、生态环境部、文化和旅游部、外交部、商务部、交通运输部、科学技术部、工业与信息化部、教育部、财政部、卫生部、发展与改革委员会、应急管理部、国防部；国务院直属机构：国家国际合作发展署；国务院直属事业单位：国家气象局、中央广播电视总台、中国科学院；国务院部委管理国家局：国家能源局、国家民航总局。其中自然资源部对外保留国家海洋局牌子，自然资源部下设的直属事业单位中国极地中心和极地考察办公室是中国北极事务主管单位。中国极地中心是我国唯一专门从事极地考察的科学研究和保障业务中心，而极地考察办公室则是我国履行南北极科学考察、管理相关极地事务的主要单位。市场主体伴随着我国资本的对外输出直接参与北极商业开发，以中远集团、中国石化、俊安集团为代表中国企业已经在东北航道航运开发、[15]北极资源开发(9)2015年俊安集团(General Nice)接管格陵兰价值20亿的伊苏华(Isua)铁矿石项目，成为国内首个全资北极资源项目。等领域崭露头角。社会主体主要包括科学家团体(10)随着中国科学技术大学极地环境研究室、吉林大学极地研究中心、武汉大学中国边界与海洋研究院、中国海洋大学极地法律与政治研究所等研究机构的建立以及包括“中俄北极论坛”“极地科学技术合作与交流国际研讨会”等国际会议的召开，中国北极研究已经成为国际北极研究的重要组成部分。和社会公众，提供知识是中国科学家团体影响北极治理的重要途径。[16]与科学家团体相比，社会公众直接参与北极路径非常单一，北极旅游、探险是目前社会公众参与北极事务的主要途径。(11)近年来中国赴极地旅游人数屡创新高，2016年中国游客以22%的比例占据俄罗斯北极旅游游客人数的榜首。作为国际社会的重要力量，中国的参与极大地推动了北极事务主体的多元化发展，提高了北极利益攸关方在北极事务中的影响力。

(二)北极事务中的公共治理“悖论”与中国参与

北极事务兼具全球属性和区域属性，实现北极地区的善治无疑需要准确把握北极的双重属性，平衡北极事务行为体的利益与责任。回视北极事务现状，当前“北极治理”实然是国家主义的变体，是为了维护主权和加强对北极的管辖权而对于“公共治理”理念的扭曲和误读。这不仅有违“公共治理”的基本内涵，更与“北极治理”的应然状态差距尚远。“北极治理”的发展离不开公共治理中的多层治理和全球治理概念，学者普遍认同北极治理是全球治理的重要组成部分，[18]多层治理也被认同为北极治理的未来发展方向。[19]无论是多层治理还是全球治理都将“层级”作为自身的重要特征，主张在全球分层的基础上实现多层次的超越和联结。[20]然而“北极治理”似乎在接纳“层级”的同时忽视了“超越与联结”的重要性，对于层次划分的偏重一定程度上加剧了北极事务的域内化与碎片化倾向。北极治理中的“多元”成为有条件的“多元”，而“平等”则是被限定的“平等”。2011年以来，“北极国家”通过主导北极理事会的机构改革和角色定位转变，进一步夯实了“北极国家主导、原住民全程参与、非北极国家无实权”的等级关系。[21]北极利益攸关方在北极地区面临普遍的权责不对等现实。北极国家和北极利益攸关国之间这种利益、权利的巨大差异和责任的近似平衡[22]是北极治理“悖论”的鲜明表现。坚持国家主义的北极国家在某种程度上利用和曲解了“北极治理”的治理内涵，有意忽略了北极的全球公共物品属性和相关行为体的北极利益。

揭开多元合作面纱后的“北极治理”已经难以为相关主体深入参与北极事务提供助力。在此背景下，进一步推动北极地区的多元合作，推动北极事务实现真正的治理亟需中国等北极利益攸关方的努力。遗憾的是，中国自身多元意识的匮乏不仅无力推动中国多元主体有效参与北极事务，甚至制约了中国整体参与北极事务能力的提升。中国是一个由权力中心决定制度安排的基本架构并遵循着自上而下制度变迁的国家，在政府与非政府组织的互动关系中，两者处于明显的权力不对等地位。[23]相比较美国等具备成熟的北极治理机制的国家，中国的北极事务具有：参与主体形式上的多元化与非政府组织缺位并存；参与主体间组织结构单一；中心-边缘线性结构鲜明等特征。在北极事务中，政府基于传统思维和制度惯性天然地将自身放置在中心地位，将非政府主体视为自身附属机构。这使得形式上的多元参与主体并没有改变权力为单一中心掌控和行使的事实，线性结构所内涵的等级制度与管理机制亦未改变。处于中心地位的政府主体统辖边缘地位的非政府主体，参与主体间平等合作的主体关系实然为管辖领导关系。推动北极事务朝着多元治理的方向发展要求中国在实现多元参与主体的基础上具备较强的北极事务参与能力，政府主导的线性管理结构已经成为造成中国参与困境的主要因素。

三、中国参与北极事务面临的困境

政府主导下社会主体和市场主体共同参与的线性管理结构有力推动了中国北极事务的发展。然而，近年来中国参与北极事务困境的出现要求我们对当前现状进行反思。

(一)非政府组织缺位导致的中国北极参与能力受限

面对北极治理所带来的挑战，国家行为体以及政府间国际组织、非政府国际组织、跨国集团和原住民组织等非国家行为体都扮演着重要的角色。[24]目前北极地区有超过二十个非政府组织，涉及环境保护、科学研究、基础设施建设、法律协助、女性救助等多个领域。就活动范围而言，其中既有范围遍布全球的国际非政府组织，也有只涉及北极区域甚至某一北极国家的区域非政府组织和国内非政府组织。借助现有的“多维度北极治理机制群”，北极地区为非政府组织提供了以北极理事会观察员制度和联合国咨商制度为核心的制度性参与路径。梳理中国参与北极事务的非政府主体，现有的国有企业、私有企业、科学家团体以及社会公众的多元主体中缺失了非政府组织。近年来，我国取得执照资格和注册登记的各类非政府组织已超过90多万个，[25]其中70%集中在卫生与教育行业，[26]生态环境类社会组织接近八千个。截止2016年，中国已经有51个非政府组织获得联合国经社理事会的咨询地位，[27](P27)但依然没有任何中国非政府组织参与北极事务。有限的自身能力水平以及政府的认可与支持度较低[28]导致中国非政府组织既缺乏参与北极事务的客观能力也没有参与北极事务的主观意愿，非政府组织尚未充分认识到北极制度性参与路径的价值与重要性。

与非西方国家的非政府组织普遍缺席北极事务不同，活跃在北极地区的非政府组织与欧美等国有着千丝万缕的联系。例如，阿拉斯加荒野联盟(Alaska Wilderness League)、太平洋环境(Pacific Environment)是美国的环境保护组织；贝罗娜基金(Bellona Foundation)、地球之友(Friends of the Earth)是隶属于挪威的环境保护组织；具有北极理事会观察员成员身份的北美北极研究所(Arctic Institute of North America)是隶属于加拿大卡尔加里大学的研究机构。欧盟委员会环境部门为北极非政府组织论坛(Arctic NGO Forum)提供了启动资金，该论坛(ANF)已成为北极地区最重要的非政府组织合作平台。[29]此外，非政府组织还与北极原住民组织有着紧密的联系，双方在北极事务的议程设定、具体措施实施方面有着广泛的合作。正如加拿大前外交部长阿克斯沃西所指出的：“很明显，我们不应该再将非政府组织看做单纯的宣传或咨询角色，他们现在已经是决策程序的一部分。”[30]

对中国而言，组织形式多样、具备专业知识的非政府组织缺席北极事务导致非政府组织所具有的参与渠道广泛、治理产品丰富、供给方式灵活等优势难以展现。此外，非政府组织的缺失还削弱了中国在北极相关事务上的发言权和影响力，制约了中国参与北极事务的路径选择以及在北极开展公共外交的前景。非政府组织在提高隶属国参与北极事务的合法性、塑造友善亲和的北极形象等方面有重要意义，中国需要尽快推动自身非政府组织参与到北极事务中去。

(二)单一线性组织结构造成的中国参与北极事务行为失据

单一的线性管理结构使得参与主体无法实现自身能力与责任的合理匹配与有效对接，致使参与主体错位应对北极事务危机的现象时有发生。近年来我国参与北极事务风波不断，2012年中石油收购尼克森石油公司、2014年中国商人黄恕波北极购地等皆引发较大舆论关注，2016年俊安集团格陵兰废弃海军基地收购案更是以失败告终。

北极投资危机频发极大影响了中国的北极利益。一方面，商业投资的失败严重打击了中国企业的北极投资欲望。2013年以俊安集团全资持有ISUA铁矿为代表，多家中国集团有意投资格陵兰。然而，随后针对中国投资的舆论骚乱打击了投资方的热情，潜在投资者甚至出现延迟或取消投资计划的现象。[31]另一方面，中方商业投资的失败进一步固化了西方媒体对于中国参与北极的刻板印象。近年来，英国广播公司、日本《产经新闻》等纷纷抛出中国“觊觎北极资源，危害北极治理”等耸人言论。[32]2014年美国《纽约时报》、挪威《北极光报》等媒体对黄恕波购地事件大肆报道，渲染“中国北极威胁论”。[33]主观性的舆论导向与客观的失败案例无疑进一步加深了北极地区社会公众对于中国参与北极事务的不信任，固化了对于中国投资的消极刻板印象。

北极商业投资危机的出现既有投资国社会舆论与政策导向的外部原因，同时也深受中国北极事务参与主体反应失据的影响。以2011年中坤集团冰岛购地案为例，在英国《金融时报》对中坤冰岛购地“另有深意”的报道后，[34]针对中坤集团购地行为是否带有政治寓意、危害北极环境、影响冰岛劳工权益等质疑出现。[35]然而，不仅当事方中坤集团没有作出有效回应，主导中国北极事务的政府部门以及在北极事务中具有一定发言权的科学家团体也未就相应问题给出解答。针对中坤事件的话语权完全被西方政府、媒体、学者、非政府组织所把控，最终该项目以中坤集团完全退出告终。

究其原因，参与主体反应能力的不足导致了面对突发危机事件时的反应失据，而主体反应能力的不足源于线性管理结构的束缚和制约。一元统摄的思维定式与制度惯性使得政府主体始终把控我国的北极事务，政府与非政府中心-边缘的线性结构导致双方的信息沟通呈现自上而下的单一传递。除科学家团体外，非政府主体与政府主体尚未建立有效的信息沟通与反馈机制，政府主体既无法准确把握企业的投资动态，更难以在短时间内对危机事件做出反应，错失为非政府主体提供助力的有效时机。作为国际北极科学委员会、新奥尔松科学管理委员会、IPCC评估报告编审成员，中国科学家团体在北极事务和中国北极决策中具有双重影响力。然而，以政府为核心的线性结构使得非政府主体参与北极事务的责任与能力间存在结构性失衡，非政府主体间在北极事务上几无沟通与合作。科学家团体与市场主体脱节使其不仅无法提供认知共识影响舆论，也难以为市场主体提供智力协助，帮助其科学应对北极事务。

(三)分割治理的参与方式造成的中国深入北极事务发展受阻

政府主体以规则内化为主的碎片式分割治理方式导致中国北极事务参与能力相对滞后。早期鉴于中国在北极事务中还处于相对弱势的地位，政府主体主要采用将北极事务规则内化的方式进行参与。通过申请北极理事会观察员成员国、参加政府间气候变化专门委员会、国际北极论坛、北冰洋公海渔业政府磋商会议等方式，中国力图在北极事务现有框架内实现参与和发展。此外，中国还签署了《联合国海洋法公约》《气候变化框架公约》《国际预防船舶污染海洋公约》等涉及北极事务的国际公约，直接以国际规则规范和调整自身的北极活动。在规则内化的基础上以外交部和自然资源部为核心的政府主体借助分割治理方式实现了中国与现有北极事务规则相对接。目前，中国已经发布了《中国极地事业发展“十三五”规划》《北极考察活动行政管理许可规定》《“南北极环境综合考察与评估”专项管理办法》《“南北极环境综合考察与评估”专项经费管理办法》《中国的北极政策》白皮书等北极政策文件。为加强政府系统内职能部门的联系和沟通，我国在1994年成立了涉及14个部门的“中国极地考察工作咨询委员会”，[36](P156)2011年国务院牵头组建的跨部门北极事务协调小组成立。[37](P306)

规则内化为主的分割治理在一定程度上满足了中国参与北极事务的需求，然而近年来这一治理方式僵化低效的弊端逐步显露。无论与北极国家还是北极利益攸关方相比，中国参与北极事务的进程都稍显落后。2013年美国出台《美国北极地区国家战略》，迄今为止美国联邦政府已经出台五部北极政策，颁布了数量众多的北极相关政策与法令。日本与中国同为2013年当选北极理事会观察员成员国的亚洲国家。早在2012年日本发布《北极海会议报告书》《北极的治理与日本的外交战略》两份北极报告，2015年日本内阁综合海洋政策本部出台日本官方北极政策。[38]2019年中国发布《中国的北极政策》白皮书，成为除新加坡外亚洲地区最后一个出台北极政策的观察员国。

随着中国综合国力的提升，中国政府在学习现有北极治理规则之外，开始基于自身利益创造性参与北极事务。2012—2019年中国签署多项双边及多边北极合作协议。[39]2017年中国《一带一路建设海上合作设想》正式提出的“冰上丝绸之路”倡议[40]更是对北极地区的重要回应和创新，为北极治理贡献了中国智慧和中国方案。[41]传统公共行政理论所强调的层级节制、管理制[42]导致政府分工日益精细，部门分割导致政府管理体制与组织形式处于缺乏整体性状态。[43]“冰上丝绸之路”倡议的实施意味着中国开始创造性参与北极事务，僵化低效的内化碎片式参与方式已经难以适应当前中国在北极事务中的新发展。特别是在涉及北极事务的跨部门合作上，现有的协调机构在弥合碎片化分割治理方式造成的部门壁垒时日趋无力。

四、构建中国参与北极事务的多中心治理机制

多中心的概念可以理解为许多带有自我组织，有时还拥有重叠特权的决策中心的共存，他们中的一些组织在不同的规模、一定的规则之下运行。多中心系统由形式上相互独立的自治单位组成，作为一种治理模式其鼓励和引导多层面上的多行为体间的协调和合作。[44]多中心治理具有以下特点：第一，多中心治理中公共物品的生产和提供存在多个主体。第二，多中心治理的组织结构是网络交互式组织结构。第三，多中心治理强调通过集体协作的竞争合作进行公共治理。[45](P1-58)多中心治理对于多元主体理念的强调有助于扭转当前“北极治理”中对于“多元主体”的忽视局面，同时也为中国自身北极参与能力构建提供了新的路径。在提升中国多元主体北极事务参与能力的同时，推动北极事务朝着治理主体多元化方向不断发展。

(一)推动中国参与北极事务多元主体实质性发展，培育非政府组织制度性参与北极事务

在一个多中心的政治体系中，没有行为体对合法使用武力拥有最终的垄断，“统治者”受到“法治”的约束和限制。对于决策垄断者的否定使得多中心打破了单中心制度中最高权威的单一权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。[46]中国参与北极事务行为体需要从形式上的多元参与向实质化的多元参与转变。

推动社会主体、市场主体的实质性发展，切实提升与拓展非政府主体参与北极的权力与路径是提高中国北极事务参与能力的首要任务。对政府主体而言，除中央部委之外要充分发挥自治区、省等地方政府参与北极事务的积极作用。1985年时任阿拉斯加州州长史蒂夫·库伯率团访问黑龙江，黑龙江省与阿拉斯加州结为友好省州。2013年内蒙古根河市敖鲁古雅鄂温克民族乡承办第五届世界驯鹿养殖者代表大会。[47]以上事例都是我国次国家政府主体参与北极事务的重要表现，中央政府对于地方政府的北极参与行为应给予积极鼓励和支持。此外，政府还应该为非政府主体参与北极事务的实质性发展提供外在引导和服务。相关政府部门需要为中国企业走进北极创造良好的外部环境，甚至必要时可以为企业走出去提供风险担保。政府应促进各部门之间的协调，加强对企业拓展海外业务风险评估方面的指导工作，采取具体有效的政策，在企业获取贷款、引导国内企业发挥联合优势、设立风险基金等方面出台具体政策。[48](P231)

培育非政府组织制度性参与北极事务是中国当前亟需加强的工作。北极理事会作为北极地区最重要的区域治理机制，对非政府组织表现出了极大的包容性，它是第一个在国际层面让民族国家和非民族国家行为者参与决策制定和政策制定的组织实体。[49]已经有十一个非政府组织获得了北极理事会的正式观察员身份，它们有权参与北极理事会的相关会议并提出自己的观点和意见。[50]目前，中国已经有中国绿化基金会、中国可持续发展研究会、中国环保基金会、中华环保联合会等多家环境非政府组织获得联合国经社理事会咨询地位，[51]这些环保组织已经具备了一定的国际事务参与能力。环境保护领域是北极地区非政府组织最为活跃的领域，政府部门应鼓励我国具备国际事务参与能力的环境非政府组织积极利用联合国平台，对接北极地区非政府组织的制度性参与机制，实现中国非政府组织在北极治理中的零突破。

推动中国参与北极事务的多中心治理还需要赋予非政府主体更多参与北极的资源与权力。特别是在低政治领域，政府更应该为非政府主体参与北极事务提供平台和支持。中国参与北极事务多元主体的构建在助力非政府主体参与北极的同时促进了政府主体参与合法性的提升，在打破现有的“不对称”局面的基础上有望实现中国与北极地区多元主体的有效对接。

(二)构建中国参与北极事务的交互式网络组织结构

多个权力中心的出现使得社会治理结构从等级化的“中心-边缘”线性结构转变为平等合作基础上的“非中心-边缘”的网状结构。[52]通过明确政府主体地位、建立政府内部、政府与非政府间的网络交互结构，改善我国在北极事务中面临的行为失据问题。

1、明确政府主体在北极事务中的重心地位，发挥政府权力优势

多中心治理模式下，传统的线性结构被网络结构所代替，治理网络中的中心体与其他中心体之间的交流循环往复，跳过了间接代表性和层级性，直接表达自己的利益。[53]然而，多元主体平等中心地位的确立并不意味着彼此功能的同质化，针对当前北极事务现状，政府主体还不能放弃其“重心”责任。一方面，北极资源开发与航道开通使得地缘政治竞争在北极治理中重新抬头，[54]北极事务中政府主体重要性日益显著。另一方面，现有的参与困境业已表明政府垄断下的线性组织结构制约了我国北极事务能力的提升与发展。这要求政府主体既不能走向“利维坦”式的线性控制，又不能彻底放弃自身在北极事务中的政治优势。政府主体在参与北极事务进程中需要兼顾协调与引领的双重作用，在充分发挥自身的权力优势的基础上实现多元主体的共同发展。

2、完善跨部门北极事务合作机制，克服部门联动困境

跨部门北极事务合作机制的建立是解决政府结构碎片化、克服部门联动困境的重要路径。以美国为例，早在1971年美国联邦政府发布的首份北极政策报告《第144号国家安全决策备忘录》中就提出建立跨北极事务合作小组(Interagency Arctic Policy Group)。[55]近年来美国国会还成立了“国会北极工作组”和“参议院北极事务党政决策会”指导跨部门的北极事务合作。[56]加拿大、俄罗斯、日本等也确立了高规格的跨部门北极事务协调组织。高层跨部门北极治理合作小组的建立有效消解了北极事务中治理部门碎片化、职能部门权威不足等问题。我国当前的两个涉北极事务跨部门组织已经难以完全满足北极治理的需求。在现有跨部门合作机制的基础上，中国还需要成立更高级别的北极事务主管部门来协同各涉极地部门的工作。

3、充分利用网络空间，建立交互式沟通方式

中国网络技术的快速发展为不同参与主体间交互式沟通提供了技术支持。政府主体应充分发挥网络空间优势，建立由政府主体、市场主体、社会主体共同参与的北极事务线上沟通机制。利用门户网站、公民论坛、个人移动软件等网络平台发挥各主体的政治力、经济力与组织力。在诸如北极商业投资、科学考察、原住民交流等方面实现有效合作。

(三)建立中国参与北极事务协同合作的治理方式

多中心治理要求多个决策主体在一定的制度和规则框架下通过互动、协调、竞争、冲突解决等方式来解决问题，从而实现关系的有序化和可预测性。[57](P197-198)实现参与主体的协同合作需以信任为前提，合作为基础，监督为保障。

1、建立多中心治理的信任机制

作为一种增量的社会资本，信任是合作的基础和前提，[58]建立相互信任和发展制度规则对于解决社会困境至关重要，[59](P33)信任关系的形成与合作方式的建立决定了当代治理成功与否。[60](P26)

首先，建立政府与非政府主体的制度信任。确立制度信任需要增强公共权力运行的可预测性和确定性，吸纳不信任的政治形式并内化制度化不信任，确保多中心行为体的意见得以充分表达并被公平评价。[61]在现有的中国极地科学考察管理信息系统基础上，相关北极职能部门可就北极问题召开定时的新闻发布会和新闻通气会，对非政府主体的北极诉求给予相应回答，提升中国涉北极事务的透明度。

其次，构建政府与非政府主体的非制度信任。制度作用并不能完全消除信任具有的脆弱性,持久稳定的信任关系的维持还需要增进被信任者的伦理坚定性和道德诉求。[62]充分利用现有的极地科普教育基地和政府部门的宣传工具，通过拍摄北极纪录片、举办中国北极参与专题展览等活动提高非政府主体对于“冰上丝绸之路”、“北极环境保护”等问题的科学认知，提升全社会对中国北极政策的认知共识。

最后，多中心治理主体间制度信任和非制度信任的有机融合是确保多中心治理机制有效运行的信任框架。[63]将行政手段、经济手段与宣传手段相结合，多方位发力推动我国北极多中心信任机制的发展。《中国的北极政策》白皮书的出台是非政府行为体相参与国内政治表达自身北极利益，推动多中心治理信任机制发展的重要表现。

2、完善多中心治理的合作平台

多中心治理合作平台的构建是实现参与主体协同合作的基础。基于我国不同的参与主体，合作平台的建设各有侧重。

其一，充分利用现有合作平台。目前，以成立智库、获取科研基金、召开学术会议等方式影响北极事务的科学家团体在政府行为体主导的相对成熟的内外双轨沟通机制中扮演着重要角色。市场主体中的国有企业凭借自身的特殊性质也与政府行为体保持了一定程度的联系。由中国极地中心主办的中国极地科学学术年会是目前我国最重要的北极合作交流平台之一。极地年会汇集了中国参与北极治理的主要政府部门及科研团体。在现有基础上可尝试引入商业集团及媒体公众代表，将该年会打造成连接政府与非政府主体的北极合作平台。

其二，构建商业集团与科学家团体的沟通合作平台。市场较其他参与主体更具资本和效率优势，而社会主体往往具有丰富的智力资源、组织优势以及舆论支持。企业与高校间可以合作共建研发机构和人才培养基地，通过与北极科学团体建立咨询制度，实现企业与科研机构间北极合作平台的构建。

其三，建立多中心治理的监督机制

多中心治理非常强调减少政策执行主体的寻租行为，然而，由于利己性的存在，很难体现公共利益的最优化，所以必须建立有效的政策执行监督机制，充分发挥出政策执行的监控力和问责力。[64]除政府监督部门外，公共事务的利益关系人、社会大众、新闻媒体等都可对多中心治理主体进行监督。[65]通过加强政党监督、公众监督、媒体监督等多监督主体，建立健全多元主体的监督体系，完善中国参与北极事务的多元监督体系，最终实现我国北极利益的最大化。

五、结语

工业革命以来人类社会产生了巨大的变化，在社会治理的领域中，不仅治理方式多元化了，而且社会治理的主体也打破了原先政府垄断的状况，出现了治理主体的多元化。[66]中国参与北极事务行为主体的多元化本质上是公共事务参与主体多元化的外溢，是中国工业化社会多元性的外在表达。这一特点决定了我国北极事务组织结构表现为政府主导下的多元线性结构。当前，管理-被管理的线性组织结构造成的主体参与困境阻碍了中国参与北极事务能力的进一步提升。借助多中心治理针对公共治理提出的新的解决方案，中国有望在北极事务中建立多中心治理机制，实现多元参与主体的职能优化和能力整合。中国北极事务参与能力的发展将有效壮大北极利益攸关方的力量，显著提升北极利益攸关方的影响力，逐步发展的中国非政府组织也将为北极非政府组织注入新的力量。此外，相互合作的网络治理机制将为中国“冰上丝绸之路”倡议的开展提供强大助力，在可预见的未来中国将为北极治理提供更多具有创造性的新方案和新智慧。