“特别法人”架构下我国农村集体经济组织改革发展路径研析

于雅璁

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

党的十八大以来，党中央高度重视农村集体经济的发展，出台了一系列相关政策，如《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）等。这些文件无不蕴含着一个重要精神，就是“不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制”(1)《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm，2018年12月1日访问。。2015 年、2018 年和2019 年三份“一号文件”都强调制定农村集体经济组织相关法律。我国《民法典》第一编第三章第96 条明确将农村集体经济组织确定为特别法人，这一规定意义重大，它不仅解除了农村集体经济组织“宪法上有法律地位，民法上无法律人格”的尴尬困境，而且扎实地奠定了其民事主体资格，使农村集体经济组织取得法人资格“有法可依”。特别法人制度之入法既是为了弥补营利法人与非营利法人二分体系在实践中的适用空白，由此增进民法典法人分类体系在法典形式层面的“逻辑周延性”；同时又为了向当下我国市场经济体制改革、农村集体土地制度改革、基层治理改革、乡村振兴等供给私法援助，由此强化民法典法人制度在当下实践中的“实用功效”(2)陈小君：《民法典“特别法人”入法动因、功效与实践》，《检察日报》2020年11月20日第3版。。

不仅是国家和地方立法层面对此民事主体予以强烈关注，学术界对农村集体经济组织(3)进行农村集体产权改革后，存在经济合作社和股份经济合作社，都是符合中央改革政策和农村现实的。由于经济合作社与股份经济合作社在成员（股东人数）、出资方式、责任承担、权力机构、决策方式、日常权力机构设置和监督机构等方面都有较大差异（参见方志权，2015年《农村集体经济若干重大问题研究》第66页）。因此本文仅从社区股份合作社的角度与营利法人加以比较。研究也并不匮乏，主要集中于其历史发展、现状和功能、法律地位、成员资格的确定及改革方向和路径等(4)管洪彦：《农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路》，《甘肃政法学院学报》2018 年第1 期，第41 页。，在《民法典》确定了其特别法人地位后，研究又向立法设计和法人组织结构方向集中。但是，“特别法人”究竟有何特别之处，如何围绕其与其他类型法人的差异来构建相应的制度规则，《，《农村集体经济组织法》在民事法律体系中如何定位、应当包含哪些内容，有待进一步研究与明确。本文认为农村集体经济组织法人体系化的缺失关键是缺乏一以贯之的主线，即与营利法人的比较。透过比较方能知差异，在“特别法人”的宏观视角下，精准捕捉农村集体经济组织法人与营利法人，特别是公司法人的差异性，对于《农村集体经济组织法》的立法定位起到至关重要的作用。如果将问题转化为与营利法人的比较，更容易厘清农村集体经济组织法人的内涵特点，从而指导相关立法工作。

一、农村集体经济组织法人“特殊性”现状检视

农村集体经济组织与股份制经济组织存在本质上的区别，前者的成员身份权是一种综合性权利，权利来源基于自然繁衍，不论出生先后、贡献大小，对组织是否有资金投入，成员资格一律平等。集体经济组织的财产不是来源于成员出资，是集体成员经过开发改造的土地资源，属于集体公有，因此不可分割、不能量化到人员、不能破产、不能由成员决定解散。集体财产存在的伦理基础是对特定的、不可分割的财产的占有(5)陈美球，廖彩荣：《农村集体经济组织：“共同体”还是“共有体”？》，《”？》，《中国土地科学》2017 年第6 期，第30 页。；农村集体经济组织是具有社会主义特色的经济组织，它与营利法人在设立、条件、终止条件、生产经营目的和方式、财产处分和管理职能方面具有较大差异(6)方志权：《农村集体经济组织特殊法人：理论研究和实践探索》，《科学发展》2018 年第1 期，第96 页。；“趋利性”使农村集体经济组织法人有别于非营利法人，集体土地保障性和成员权制度又将农村集体经济组织法人与营利性法人区别开来。法人化塑造要重视实现集体经济的制度价值(7)许中缘，崔雪炜：《“三权分置”视域下的农村集体经济组织法人》，《当代法学》2018 第1 期，第88 页。；农村集体经济组织的经营管理或治理结构应当异于营利法人和非营利法人(8)童彬：《农村集体经济组织的现实困境和法律构造研究》，《重庆理工大学学报》（社会科学版）2018 年第5 期，第114 页。；由于其所涉利益特殊，破产可能牵涉广泛，其破产机制应有别于一般的营利法人(9)陶钟太朗，沈冬军：《论农村集体经济组织特别法人》，《中国土地科学》2018 第5 期，第12 页。；农村集体经济组织在成立目的上对内服务于成员互助公益对外具有营利性、具有历史性，不存在成立问题，法人财产来源于人民公社生产大队生产队的原始积累和国家政策性投入与农民集资的融合，社员权既有身份性又有财产性兼具可继承性构成上和收益分配按照身份“按人均分”(10)屈茂辉：《农村集体经济组织法人制度研究》，《政法论坛》2018 年第2 期，第33 页。；农村集体经济组织治理机制的“特别性”体现在治理主体特定且范围广泛、治理结构区别于公司法人和村民自治组织法人、表决机制贯彻“一人一票”平均主义原则、治理功能是为了实现集体经济发展和集体成员权益的实现(11)管洪彦：《农村集体经济组织法人治理机制立法建构的基本思路》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2019 年第1 期，第55-56 页。；在法人之成立目的、财产之构成和成员资格确认、取得和丧失以及可否转让方面，农村集体经济组织都与其他类型法人之间存在不可逾越的鸿沟(12)魏冉：《农村集体经济组织破产与法人特殊性：互动基础与路径选择》，《大连海事大学学报》（社会科学版）2020 年第3 期，第10-13 页。。

农村集体经济组织法人被规定在《民法典》第一编第三章中，属于特别法人中的一种，与营利法人、非营利法人并列，这种体系化的安排表明集体经济组织法人与上述其他法人类型有明显区别。“特别法人”究竟特别在何处，通过对现阶段学界对农村集体经济组织法人特点研究的梳理，可以看出体现的重点比较全面突出，基本涵盖了相应的特点。但是有一些特点明显具有历史性，有些已被现有实践和规范所打破。例如，对于成员身份的完全平等性，一些地区实践中就包含贡献股和农龄股的设计，就是考虑到参与集体经济组织的劳动时间和贡献程度，如果完全不考虑其他因素而只考虑身份认定农村集体经济组织的成员，恐看似平等实则不平等；集体经济组织的财产虽然不可分割，但可以量化，这也是符合农村集体产权制度改革精神的。“特别法人”这一民法概念为我国立法之首创，这是将具有中国特色的法律主体融入现代中国民法的重要创举，是我国民法典编纂中的重要成就。但是这一独创性概念的具体内容和相应制度支撑，理论研究还有待深入，现阶段的研究成果无法对这一概念构成系统化的理论支撑。

二、农村集体经济组织法人“特殊性”内涵界定

总的来说，农村集体经济组织法人的特殊性主要体现为四个方面，成员资格和成员权、财产构成、治理结构和经济职能。

（一）农村集体经济组织成员身份平等性和范围固有性

我国的农村集体经济组织成员权是主体和财产权两种制度的融合，有着不可分割的制度逻辑(13)陈小君：《我国农民集体成员权的立法抉择》，《清华法学》2017 年第2 期，第51 页。。与营利法人靠资产的投入获得身份相比，集体经济组织成员资格取得多是天然性，即所谓的“有身份则有权利，无身份则无权利”(14)李爱荣：《集体经济组织成员权中的身份问题探析》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2016 年第4 期，第12 页。。这种权利以成员身份为基础，具有身份平等性，原则上不允许存在区别待遇(15)管洪彦，傅辰晨：《农村集体经济组织法人民主决策的异化与匡正》，《求是学刊》2020 年第3 期，第92 页。，与之相对的集体经济组织成员享有权利的自由意志较弱，多因事实行为而定（如出生、婚嫁、收养和死亡等）。农民的成员身份的取得和丧失系在政治强力作用下，作为一种国家政权基础的经济表现形式出现的，其在整个构造和实践中又不可避免地受到意识形态的影响(16)陈小君等：《我国农村集体经济有效实现的法律制度研究——理论奠基与制度构建》，北京：法律出版社2016 年版，第118 页。。

集体经济组织成员范围的固有性表现为两个方面，第一是权利行使固有性，即成员享有的权利与集体高度关联。与之相反，一般企业法人的财产与股东股份相对独立，具有明显的分离性。一方面，成员集体是农民集体所有权的权利主体，成员集体对外统一地享有所有权；集体成员作为成员体的组成成员，集体成员享有成员权(17)管洪彦：《农民集体成员权：中国特色的民事权利制度创新》，《法学论坛》2016 年第2 期，第105 页。。社员（成员）权是身份权在当代社会的基本表征和典型形式，其所直接支配的首先是在团体中的身份，再基于身份享有各种利益，包括财产利益(18)戴威：《农村集体经济组织成员权制度研究》，北京：法律出版社2016 年第1 版，第46 页。。第二是权利所依赖的基础固有，即集体经济组织成员权的构成以农村土地权利为核心，城市居民或营利法人的股东的权利都不能以此种利益为基础。中国农村社会千百年以来维系稳定的一项根本制度就是以土地为依托保障农民的生存和发展的(19)陈美球，廖彩荣：《农村集体经济组织：“共同体”还是“共有体”？》，《”？》，《中国土地科学》2017 年第6 期，第32 页。。集体经济组织是依附于土地并以土地经营为中心，其主体是一定的乡村区域的世居农业人口(20)王权典：《社区集体经济组织改制目标定位与职能重构之法律研析》，《法学论坛》2009 年第4 期，第25 页。，体现了土地及地域关系在农村集体经济组织成员权中的作用。

由于我国现行法律制度未对农村集体经济组织的成员权利进行系统规范，相关内容仅散见于不同的规范性文件之中，一定程度上影响了农村集体经济组织成员权利的实现(21)高飞：《农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴》，《法学研究》2016 年第3 期，第17 页。。土地利益是农村集体经济组织成员的核心利益，而集体土地的多重功能又使得成员资格认定标准的复杂化，各地历史传统不同，风俗各异，实践中引发了较大争议。在农村集体经济组织立法过程中如何准确确定成员资格并科学建构成员权利体系是不可回避的问题。

（二）农村集体经济组织财产构成具有公共利益属性

财产构成的公共利益属性主要体现在两方面，即财产的非出资性和专属性。一方面，特别法人的财产不是来源于成员的出资而是源于法律的直接授予(22)中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第五届学术研讨会暨农村集体产权制度改革的法治保障学术研讨会会议综述，http://fxcxw.mzy⁃fz.com/dyna/contentM.php?id=13892，2020 年7 月2 日访问。，从农村集体经济组织的历史发展来看，其脱胎于“三级所有，队为基础”的人民公社，其财产来自于历史的积累；另一方面，目前，其财产范围包括资源性财产、经营性财产和非经营性财产，其中大部分财产具有一定的公共利益属性，专属于国家或集体，如土地、森林、山岭、草原、荒地以及村组内的医疗卫生文化教育等公共设施一类的财产。集体所有的土地等生产资料是农村集体经济组织成立的财产基础中最为重要的一部分，这是农村集体经济组织与其他经济组织的首要区别，也是最本质的区别，亦即“特别法人”的精髓所在。在我国，目前无论是法律上还是实践中都没有其他任何组织可以以集体土地作为其存在的财产基础。

财产的特殊性就决定其处置规则与其他法人组织具有较大的区别。法人制度的重要特征就是以其财产对外独立承担责任，与一般营利法人相比，农村集体经济组织拥有的财产的公共利益属性导致其不能因为债务不能清偿而导致法律人格消灭。由于农村集体经济组织法人在财产构成方面存在这一特殊性，导致农村集体经济组织在合并、分立、解散等本应是法人变更的正常程序中凸显了其“与众不同”，也是学界热议的农村集体经济组织是否可以进入破产程序，进一步追问其应当如何承担法律责任，以何种财产范围承担责任。当一个市场主体有意愿但是由于自身暂时没有能力清偿到期债务时，法律不应当任由其风险蔓延而选择漠视甚至放任不管，尤其是针对在自由市场竞争中相对处于较为弱势的农村集体经济组织，不应当回避这一问题而是应为其提供一定的法律救济。

（三）农村集体经济组织内部治理体现社区性和封闭性

与营利法人的股东显著区别的是，农村集体经济组织的股东身份具有明显的社区性和封闭性。通过集体产权改革后建立的新型集体经济组织都将农村集体财产划分为股份分给其成员，但是这种股份大多数只能在农村集体经济组织内部进行转让(23)中共中央国务院：《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见学习手册》，北京：人民出版社2017 年版，第1-2 页。，社区之外的资本和个人无权进入也不能与社区内部进行股权交易，实质上造成了股权的凝固；这种股份分配基本是无偿配给，个人股类似分红资格，既不能转让、赠送，也不能抵押、折现，农村集体经济组织成员退股也无补偿机制，名为“股权”，实为内部福利且不可市场化。即使农村集体经济组织成员在集体内部转让了股份，但是并没有转让集体成员资格，实际上这种转让只是让渡了成员权中的收益分配权。

目前实践中大多数农村集体经济组织的民主决策多实行“一人一票”或“一股一票”，虽称为一股一票，但是每人享有的股份数额基本是相同的，与公司等营利法人的按照投资额分配决策权的机制完全不同。其利润分配方式按照成员身份“按人均分”，而并不是根据原农业合作社社员的入社财产所占的份额比例分配收益(24)屈茂辉：《农村集体经济组织法人制度研究》，《政法论坛》2018 年第2 期，第29 页。。这些特点都与营利法人的股权的流动性，资本性和社会性截然相反，客观上造成了产业布局的分散和限制了资本规模的扩大，不利于人口和资本的流动，也压缩了集体经济的发展空间(25)刘守英：《中国土地问题调查》，北京：北京大学出版社2017 年版，第288 页。，同时也变相造成股东不直接承担经营性风险，无论股份合作社经营如何，都不影响股东福利水平，不利于集体经济形成良性循环发展的态势。无论是从民法意义上还是商法意义上都很难界定这种意义上的“股民”(26)杨一介：《我们需要什么样的农村集体经济组织？》，《？》，《中国农村观察》2015 年第5 期，第16 页。。

（四）农村集体经济组织经济职能呈现公有属性

从所有制的角度来看，农村集体经济组织归根结底是建立在公有制基础上的，作为联系公有制和所有权的媒介。也正是由于这种公有制基础，造就了其与一般的企业法人具有天然的差异，尤其是在职能性质上表现出强烈的公有性。在法律定位上，农村集体经济组织是“农民集体”的代表主体和意志表达主体，是我国社会主义集体所有制的最终体现；在职能目的上，农村集体经济组织除了要向集体成员分配收益之外，还需要承担一些基础设施建设、公益事业等集体公益职能，其法人化的根本目的是实现对股东（成员）的社会保障力的最大化；从历史维度来看，由于农村集体组织是人民公社部分职能的承接主体，因此，在其实现公共职能时也需将当前和日后新增成员和本社区的长久发展作为考量因素。

在与基层党组织、基层群众性自治组织的职能与关系上，农村集体经济组织的“特殊性”也体现的淋漓尽致。基层党委对农村集体经济组织的理事选举有一定的左右，甚至是最终决定权。在一些重大事项上，如资源性财产的转让和担保、重大的合作开发项目等具有实质决策权。由于受到历史主体继受的影响，村民自治组织和集体经济组织的功能混淆不清，多数股份经济合作社的管理层都是由村委会的领导兼任，有一些甚至直接由行政机关任命。股份经济合作社的章程和制度也是由当地的农业局等行政机关直接给出范本，整个产权改革过程都是自上而下的“流程贯彻”(27)管洪彦：《农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路》，《甘肃政法学院学报》2018 第1 期，第41 页。。农村集体经济组织法人因为权力的牵引和对权力的服从被行政机关或者村委会被动或主动纳入，出现被行政化的现象，可能导致其作为一个组织体应有的独立性、自定性、自为性的程度减弱。

理论上多主张将政治职能从集体经济组织中剥离，中央文件中提出，随着农村集体产权制度改革不断深入推进，不少地区的农村已经成立起集体经济组织，在这些条件相对成熟的地区，探索将管理集体经济的职能从农村“两委”分离，并将“政经分离”试点的经验向全国推广(28)《中共中央办公厅、国务院办公厅深化农村改革综合性实施方案》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/1102/c1001-27768071-3.html，2019 年5 月1 日访问。，《，《意见》中也强调“探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系”“可以结合地区实际情况，在符合条件的农村将厘清经济事务与村委会工作”。但是如何定义经济职能，学界莫衷一是。不能准确定义农村集体经济组织应具备的功能是导致农村集体经济组织与村民委员会职能定位纠缠不清的重要原因。

三、农村集体经济组织“特别法人”改革发展路径

（一）科学确定成员资格认定标准，完善成员权体系

《农村集体经济组织法》应设专章规定成员权内容，主要分为三部分，一是成员资格认定标准，二是成员权利内容，三是成员权行使的方式和救济。

1.成员资格认定标准 从保障成员合法权益能够得到充分保护和有效实现的角度出发，在制定农村集体经济组织成员资格认定标准时，应当在法律规定的框架下，充分考虑照顾到村民自治的因素，将二者有机结合起来，即以法律提供统一的规定为主，辅以村民民主自治的实际要求。具体来说，应当对试点实践中已经较为成熟且具有普遍性的认定标准予以抽象形成立法，重点侧重于对农民集体议事程序、几类典型特殊主体身份认定的基本原则以及对身份认定规则的异议程序（包括认定规则的可诉性）等方面进行国家法层面的统一性规定。在此基础之上，通过村民民主决议的方式来确定成员资格认定的具体事项，但其也应当在法律框架内展开，不得违背法律和政策，亦不得侵害特殊群体（如出嫁女、入赘男、在校学生、现役军人和服刑人员等）的合法权益(29)吴昭军：《民主决议认定成员资格的实现路径》，《人民法治》2019 年第9 期，第25 页。。加强法律法规的示范引导作用，尊重农村集体经济组织成员的主体地位，允许农民集体充分发挥其主动性和创造性，在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系。

2.成员权利内容 从权利属性上看，农村集体经济组织成员权属于传统民法中的社员权，其内容具有复合性，一般分为两种类型，即自益权和共益权。自益权，一般为财产性权利，是指其成员对集体经济组织的财产所享有的管理、使用、收益等权益的总和。自益权主要包括：土地承包经营权、请求分配宅基地的权利、土地流转方面的优先权、集体经济组织收益分配权、集体福利分配权等。共益权，非财产性权利，是指成员享有的参与集体经济组织事务管理的权利。共益权主要包括：集体经营性财产股份退出权、民主决策和表决权、知情权和监督权、选举权与被选举权等。

3.成员权行使的方式和救济 为了防止内部人控制和熟人社会架空监事会，在集体经济组织成员权利受到损害时应赋予其行使救济权。通过成员的撤销权、成员代位诉讼、成员代表诉讼和知情权诉讼等救济权利“四位一体”构成成员民主监督机制。

（二）赋予集体经济组织法人破产能力，设置特殊的债务调整制度

由于集体财产构成的特殊性，与营利法人相比集体经济组织是否具有破产能力就显得格外重要。笔者认为也应当赋予其破产能力，主要有以下四个理由：（：（1）如果集体经济组织法人不具有破产能力，与民法体系不符。在民法典中，集体经济组织法人规定在第一编第三章法人章节下，第三章第一节中的一般规定中法人的解散和清算条件也应当适用于集体经济组织法人。“特别法人”即使具有特殊性，其落脚点也在于“法人”二字。在民事权利体系中，权利与义务是对等的，民法赋予了法人权利就必然要求其承担同等程度的义务。破产程序的目的在于向债权人提供平等受偿的机会，并不因债务人是否为营利法人而有所差别(30)邹海林：《破产法：程序理念与制度结构解析》，北京：中国社会科学出版社2016 年版，第52 页。。（2）如果农村集体经济组织法人不具有破产能力，与民法的平等原则相悖。《民法典》第一编第一章第4 条规定，当事人从事民事活动时地位平等。如果集体经济组织法人不具备破产能力，与其他市场主体交易时地位明显不对等。经济学中有著名的“理性人”假设，假设每一个从事经济活动的人都是利己的，经营者往往追逐利益最大化。如果不赋予集体经济组织破产能力，那么精明的市场主体又是否会甘于承受巨大的交易风险而与之交易？市场风险始终存在于市场交易中，以避免风险为理由，对农村集体经济组织设置看似保护其生存和发展的“围栏”，一直将其视为长不大的“巨婴”，却奢望其在激烈的市场竞争中获利，与现实不符。（3）《民法典》确立的民事主体三分法将影响破产制度的司法实践。《民法典》对法人制度的创新是史无前例的，但是与之相应的特别法却没有及时跟上时代创新的脚步。破产法适用主体的狭窄和单一并不能与最新的民事立法和《民法典》的开放包容性相适应，如果任其发展下去，必然会限制民事主体发展的深度和广度。市场经济总是伴随着风险，这种风险是市场主体营利性目的之下实施交易行为不得不面对的可能发生的经济损失。风险一旦发生，对相关的交易各方而言，损失总量是确定的，关键是损失如何在交易各方分配的问题，这就取决于法律预先设定的风险分配规则。不具有破产能力的债务人（如农村集体经济组织法人、自然人等），显然也没有破产免责的优待，要承担严格意义上的无限清偿责任——不仅以现有的全部财产履行债务，还要以未来可能取得的一切财产作为债务履行的担保，从而承担了交易风险的全部(31)刘冰：《〈民法总则〉视角下破产法的革新》,《法商研究》2018 年第5 期，第56 页。。（4）具有破产能力并不一定导致法人的人格消灭。破产法的规定对于普通民众尤其是农民来说具有相当的专业性，一般来说法人申请破产进入破产清算程序，在完成破产清算之后一般引起法人注销的结果，但是对农村集体经济组织来说，其使用破产清算程序后当然注销法人并不合适。实际上，破产清算并不必然导致法人消失，其在设立之初以债权人利益为唯一目标，但从现代化功能来看，已远远超越制度设立之初的立法理念，成为一把“双刃剑”。破产制度在公平保护债权人利益的同时，也强调给债务人带来复苏和新生。因此，农村集体经济组织如果要参与到市场竞争中去，应当赋予其破产退出市场的能力。

赋予集体经济组织法人破产能力的前提是，在尊重集体经济组织法人“特殊性”的基础上，通过简化目前破产制度规则，将债务调整制度和破产财产除外制度有机结合，确定债务调整原因，识别特殊财产，为其设计特殊的债务咨询协商程序和债务调整程序，使农村集体经济组织法人能在多主体辅助的情况下与债务人达成新的债权债务协议，以期达到既能履行债务清偿的义务又不至其丧失法律人格和主体地位，帮助其重获新生。同时对农村集体经济组织法人进行债务调整时，应当注意民主监督、行政和司法协助。在债务调整程序中要充分发挥集体经济组织成员的作用。例如，负责在债务调整期间管理债务人财产的管理人的选任，对债务调整的范围、程序和结果进行监督并督促管理层在进行债务调整后加强集体经济组织的经营；农业农村主管部门和乡镇政府的相关部门应当协助农村集体经济组织整理债权债务，通过对其经营状况和财产的及时监督，对其进入债务重整程序的时间点设置提前，将预警红线预设在前；如果确有必要进行债务调整程序，那么人民法院在此时应当积极主动介入，帮助集体经济组织进行重建。亦可参照“市场准入负面清单”制度，为集体经济组织设置“经营负面清单”，切实做到对其经营范围进行严格规范，行政主管部门及时监督。

（三）优化股权配置，实现股份自由流转

股权配置的过程实际上是一种激励机制的建立过程，它直接关系到集体经济组织的运行及集体经济能否发展壮大的大局。股权设置的目的在于改变模糊笼统的“农民集体所有”，将具体评估后的集体财产明确界定为成员所持有的股份，这是产权界定明晰的基础。因此，股权流转，是产权所有者实现收益的重要方式。股权流转既能有效地促进生产要素的优化配置，提高股东对集体经济组织监督的积极性，又能通过“用脚投票”的方式促进集体经济组织的内部治理更加民主化。

《农村集体经济组织法》应当赋予股东对其持有的股份的处置权，通过股权内部转让、赠与、增设募集股的差异化设置方式激发股东的积极性。股权差异设置的程度和方式具体应当通过章程自治的方式约定，参照公司法的机制设计来保护股东的利益。为建立公平的利润分配机制，增强应对市场竞争变化的动力，股份合作社向更高形态转变的结果应当是股权差异化配置(32)李德勋，吴素雄，王姝文：《“：《“村-社”自治背景下农村股份合作社股权结构优化》，《江苏社会科学》2017 年第3 期，第111 页。。在集体经济发展较为快速和较为开放的自治社区中，当股东抗风险能力、自我管理能力和追求高收益的意愿较强时，可以在现有基础上向外募集股份，从而引入外部的生产要素和竞争机制，吸收更多外来人口加入社区自治。还可逐步设计通过有偿的方式获得股东资格的程序，打破地区福利主义，这也符合现代农村社区发展的现实需要。

要逐渐完善股权内外部流转机制，赋予股东对其持有股份更为广泛的处置权。在组织内部，就股权的一般性转让，建议鼓励通过章程自治的方式在集体经济组织成员内部之间自由协商进行转让，如无人购买也可以经与管理层商议由集体经济组织以赎回的方式完成转让或者通过增资配股的方式实现转让，通过多种方式促进股权在组织内部流转。就继承规则而言，如果继承人为本集体经济组织成员，则其继承权不受限制，如果继承人为非本集体成员，则应当设定一个时间范围，在此时间段内如本集体成员无购买意向，无人购买，则可由本集体经济组织以不低于股权所代表的资产净值回赎(33)陶钟太朗，沈冬军：《论农村集体经济组织特别法人》，《中国土地科学》2018 年第5 期，第12 页。；在组织外部，在集体经济发展较为快速和较为开放的自治社区中，当股东具有较强的自治能力和抗风险能力，并且意图实现较高收益的情况下，其就会通过募集外部股份的方式，将集体经济组织外部的生产要素进入，同时也会吸纳外部人员加入集体经济组织。

集体经济如欲走向市场化，必要实现股权自由流转和有偿出让才能体现产权改革后农民所持的股份价值。下一步应当有计划有步骤地根据《意见》建立产权流转交易市场并制定《产权流转交易管理办法》，确定集体产权要素性质、流转范围和市场交易规则和机制，明确集体经济组织的股权转让界限和程序。目前应着力推动集体经营性建设用地使用权、集体股份等依法合规抵押，通畅集体土地等资源性在一定条件下向经营性财产转化和融入现代金融体制的渠道。结合农村集体经济组织登记赋码工作进展，加大对具有独立法人地位、集体资产清晰、现金流稳定的集体经济组织的金融支持力度(34)《中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部关于金融服务乡村振兴的指导意见》，http：//www.moa.gov.cn/gk/cwgk_1/jrzn/201902/t20190212_6171297.htm，2019 年2 月17 日访问。。

（四）强化外部监督，健全财产监管机制

如果一个组织缺乏外部的有效监管仅靠内部约束机制很容易出现运行不规范进而产生经营风险。农村集体经济组织的监督机制主要指的是外部监督体系，是具体实施各种监管措施的组织运行系统，包括审计监督、行政监督和基层党组织监督三个部分。

1.审计监督机制 根据审计法和相关条例，审计事项包括：财务收支、对外投资收益、合同签订和履行、债权债务、土地征收补偿费使用、公积公益金提取和使用、集体财产管理运营、财政转移支付资金使用和收益分配等重大事项以及对农村集体经济组织主要负责人经济责任和离任审计。审计监督机关应当既包括农业主管部门，其主要负责发现存在问题并提出审计意见，然后由农村集体经济组织提交股东（成员）大会进行讨论并根据审计意见进行改进，报告改进情况；也应当有第三方社会评价机构进行外部审计监督。一般是由股东（成员）大会和监事会聘任会计师事务所作为第三方社会评价机构，既可以负责日常财务核算工作也可以委托常规和专项审计，例如针对集体经济组织管理使用土地补偿款或者其他重大收益的情况进行审计。

2.行政监督机制 为了避免行政机关对于法人独立性的过分干预，行政监督应当仅仅起到指导和辅助的作用，主要范围应当是业务指导、技术培训和监督法律法规章程实施和落实的情况。县级以上政府要加强对本行政区域内农村集体经济组织监督指导工作。乡镇政府(街道办事处)是辖区内农村集体经济组织的监督管理责任主体，一般为农业管理部门，其根据有关法律和行政法规等，对农村集体经济组织是否履行法律、法规、政策和公司章程的情形进行监督，纠正违反法律、法规和政策的行为；监督和指导农村集体经济组织的清产核资、产权界定和产权登记工作，受理和调解农村集体经济组织的产权纠纷以及股份权益纠纷；监督和指导农村集体经济组织建立健全财务会计制度，督促完成财务、统计报表的编制及汇总；规范集体经济组织合并、分立等事项，协助其进行债务评估和清理程序。

为了加强对农村集体经济组织经营过程中的自然资源使用的规制，国土执法监督部门应当建立日常监督机制，其监督对象应当主要是农村集体资源性财产。执法部门可以通过遥测监控和现场检查相结合的模式对设计集体土地等资源的使用进行监督。

3.基层党组织监督机制 农村基层党组织在农村基层治理中居于各项事业的领导核心地位。尤其是在发展集体经济的过程中，党组织应当是带领农民发家致富的“领航者”，是联系其他基层治理主体的纽带，也是组织集体经济组织成员进行农村建设的重要力量。要始终坚持基层党组织对农村的领导，以村务监督和村民自治组织为基础，充分发挥集体经济组织的桥梁联系作用，适当引入其他社会组织作为补充，逐步完善健全基层多元化治理体系。村委会的基本性质是基层群众自治组织，其主要发挥着引导村民不断加强管理、教育和服务能力的功能。对村务公开、财务管理、政策落实、基础设施建设等事项，村务监督委员会要发挥好监督作用。集体经济组织要充分发挥其经济职能，确保集体资产保值增值，科学利用集体资源，更好地实现成员财产权益。农村集体经济组织和其他社会组织要依照国家法律和各自章程充分行使职权。村民自治、民主协商、群团和社会组织参与应当在党组织的领导下不断发展完善，做到协商议题由党组织把关，协商过程由党组织牵头，协商结果由党组织督办，建立协商议事平台。基层党组织对农村集体经济组织要发挥上位监管职责，将具体的监管任务分配落实到位，不断加强对农村集体经济组织的监督。

四、结 语

农村集体经济是社会主义公有制的重要一环，农村事业的发展离不开集体经济的发展，如果其不随着城市发展的脚步发展壮大，必将影响农村社会的稳定和农民权益的保障。而规范的权利主体运行规则是保证农村集体经济发展的逻辑前提，欲为其发展提供牢不可破的制度支持和主体支撑，不能缺少法律上对主体制度的全面研究与界定。

农村集体经济组织的立法目的应将其区别于其他经济组织的本质体现出来，其发展目标就是要在农村基层党组织领导下，以经济效益为核心，以集体资产保值增值为目的，推进体制机制创新，完善民主决策程序和内部监督机制，按照现代企业制度开展资产管理和运营，探索集体经济实现形式和发展集体经济的有效途径。由于受到地域、经济发展不均衡等因素影响，农村集体经济组织法人制度的构建具有复杂性和地域差异性。农地问题涉及到公法、私法两大领域，并且与诸多法律制度相关联，需要协调农民、集体和政府三个主体之间的利益关系，如欲有效解决农村土地问题需要从法律的制定到实施等各环节的共同努力，并且在此过程中，必须始终以农民的利益保障为依归。作为特别法人的农村集体经济组织，其设立、变更、终止有诸多特殊之处，不能忽略我国农村的现实发展情况采取“一刀切”的办法，这需要一个渐进式的构造过程

实践中，农村集体经济组织立法可分解为两部分，即《组织法》与《集体资产管理条例》。《组织法》中着重解决农村集体经济组织法规制的法律范围、成员资格、组织结构和治理模式、法律责任等；《；《集体资产管理条例》主要通过规范资产权属、资产运营、财务管理、审计监督和法律责任等，将农村集体产权制度改革的成果以法律形式确认下来(35)于雅璁，王崇敏：《农村集体经济组织：发展历程、检视与未来展望》，《农村经济》2020 年第3 期，第18 页。。

立法的最终目标应当是引导未来集体经济“从封闭走向开放，从固化走向流动”(36)方志权：《农村集体经济组织产权制度改革若干问题》，《中国农村经济》2014 第7 期，第14 页。。因此，根据我国国情对农村集体经济组织法人制度从法学理论层面进行研究，要始终坚持农村土地集体所有制，在此基础上对集体所有的具体实现形式进行积极探索和尝试，以股份合作化为主要途径对农村集体经济组织进行重构和改造，真正实现“政经分离”，使其成为产权明晰、决策独立和自负盈亏的现代经济组织，这应当是农村集体产权改革的应有之义，也是集体经济最终走向成熟和稳定发展的必由之路，是彰显我国市场经济环境下农村集体经济组织法人制度价值具有现实意义的重要路径。