自由贸易港与单独关税区的关系辨析与启示

张玉屏，韩 龙

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

2018 年4 月13 日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上发表重要讲话，向全世界宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系(1)《习近平在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上发表重要讲话》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/2018-04/13/c_129850406.htm，2019年12月15日访问。。随后，社会各界展开了广泛的关于海南自由贸易港建设的讨论研究。学界有观点认为海南自贸港建设要参照单独关税区的标准，或者最终争取建成海南单独关税区(2)中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在多处提出此观点，中国经济体制研究会会长彭森、原国家外经贸部副部长龙永图也提出此观点。。对于普通民众而言，提到自由贸易港，确切的内涵可能不知，但香港作为国际知名的自由港，最为国人所熟悉，很容易引起要把海南建成第二个香港的联想，同时香港又是单独关税区，那么海南是不是也要是单独关税区呢？20 世纪90 年代在建设海南经济特区之时，就曾有过把海南建成类似单独关税区的提法(3)李平：《海南第二关税区的构建与选择》，《吉林大学社会科学学报》1992年第1期，第90页。。自由贸易港属于经济特区的一种，例如菲律宾在《1995 年特别经济区法案》中明确提到单独关税区，明确参照单独关税区管理和运行经济特区，此外在菲律宾的主权和领土完整前提下，在宪法框架内，授予特定的经济特区单独关税区的身份(4)§ 20:205. Republic Act No. 7916—Special Economic Zone Act of 1995，CHAPTER I，SEC. 3.(f) To Vest the Special Economic zones on Certain Areas Thereof with the Status of a Separate Customs Territory Within the Framework of the Constitution and the National Sovereignty and Territorial Integrity of the Philippines.SEC.8.ECOZONE to be Operated and Managed as Separate Customs Territory.—The ECOZONE Shall be Managed and Operated by the PEZA as Separate Customs Territory.。自由贸易港和单独关税区到底有何关联，以至于海南自由贸易港的提出和建设，使这个在WTO 体系中并不那么起眼的单独关税区概念走入了公众视野，并且似乎还有和自由贸易港捆绑之势。

近两三年关于自由贸易港的研究成果很多，进一步限定条件，从中筛出含有“单独关税区”的文章，其数量就大大减少(5)在中国知网，搜索条件限定为全文包含精确词频“自由贸易港”并含“单独关税区”，发表日期2018 年1 月1 日之后，符合条件的论文为54 篇，检索日期2020 年6 月12 日。，通过对这些文章进一步进行全文搜索，发现“单独关税区”在很多文章中仅出现过一次，甚至是在文章的注释中被提到一次，并没有对两者的关系进行分析。其中，吴蓉、何万篷的《中国特色自由贸易港政策制度体系创新的基点与内涵探讨》一文中，单独关税区一词出现五次，对单独关税区与自由贸易港的关系有简要表述(6)文中作者不赞同迟福林学者提出的要建设海南单独关税区的提议，但指出仍要有独立的立法权保障。此文中包含单独关税区的文字如下：“特定的历史地位或事件，使得这些临海港口型城市(区域) ，拥有一个相对独立和开放的法律制度，能够作为一个单独关税区域存在，进而使得开放的航运贸易、免关税低税收优惠政策以及促进各类行业繁荣的特殊管理制度能够建立并持续运作。”“历史上单独关税区是小型经济体成为自由港的本源基因。将单独或准单独关税区作为自由港建设的前提选项，是比较典型的寻找标准配置自由港的想法，不是一个向前拓展的思维。”“低关税政策的普遍实施，不应该成为长远之策，只能作为产业政策……也无须搭载在单独关税区制度上。”，但并没有对两者的关系进行详细的分析。而关于单独关税区的文章，放在整个知网进行搜索，也仅有寥寥8 篇，在这些文章中并没有提到自由贸易港，主要是基于我国在WTO“一国四席”的现实，探索单独关税区的国际经济法律地位，为处理我国内地同中国香港、中国澳门、中国台湾的经贸关系提供理论支撑。综上可以看出，虽然关于自由贸易港的研究成果现行已有很多，单独关税区的研究也早在1996 年就有，但迄今为止，尚未有学者专门将两者放在一起进行对比研究，分析两者的关系。

单独关税区是否是更高层次的制度，海南自贸港的成功建设单独关税区是充分条件还是必要条件还是其他。仅看表面的话，很容易得出单独关税区是比自由贸易港更高层次的制度设计的误解，但两者的关系显然不会如此简单明了。本文将聚焦这些问题从单独关税区和自由贸易港的概念和特征入手，梳理两者的相似和区别，分析两者之间的关系，在此基础上提出对海南自由贸易港建设的启示，为我国海南自由贸易港的建设献言。

一、自由贸易港与单独关税区的概念与特征

传统的自由贸易港概念，可见于《简明大不列颠百科全书》，是指“货物可自由卸港、搬运、制造和转口，而不受海关当局干涉的地区。只有将货物转移到自由港所在国国内消费者手中才需缴纳关税”(7)转引自陈一新《“自由贸易港”概念定义与辨析》，载《国际经济法学刊》2018 年第3 期，第50 页。。早期的自由贸易港主要功能定位为转口和加工增值业务。20 世纪80 年代以来，随着全球价值链和国际生产网络的形成，自由贸易港逐步转变成国际生产要素配置的组织者，功能日趋多样化(8)史本叶，王晓娟：《探索建设中国特色自由贸易港——理论解析、经验借鉴与制度体系构建》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2019年第7 期，第150 页。。2017 年10 月党的十九大报告中提出“探索建设自由贸易港”，2017 年11 月，中央政治局常委、国务院副总理汪洋在《人民日报》发表署名文章《推动形成全面开放新格局》，对自由港进行了明确定义:“自由港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。”(9)汪洋：《推动形成全面开放新格局》，载中国政府网，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-11/10/content_5238476.htm，2019 年12 月15 日访问。依此自由贸易港具有以下特征：（：（1）境内关外，一国国境之内关境之外，特殊海关监管区；（；（2）经济自由化，不仅货物资金人员进出自由，完善的市场机制实行生产要素的配置，而且企业经营管理自由，政府尽可能少的干预；（；（3）市场开放化，对全球开放市场，绝大多数商品免征关税，无贸易壁垒；（；（4）经济功能特殊，经济自由和市场开放下的国际性，融入国际经济关系。

单独关税区（separate customs territory）是WTO 特有的概念，由WTO 从GATT 继承而来。鉴于GATT工作组在其1961 年的报告中曾经将根据GATT 第26 条第5 款C 项规定加入GATT 的缔约方称为以“单独关税区”方式加入CATT 的缔约方,因此GATT 第26 条第5 款C 项的规定应该与“单独关税区”有关(10)臧立：《论WTO 与单独关税区》，《外交学院学报》2001 年第3 期，第68 页。。该项规定:“原由某缔约方代为接受本协定的任何关税领土(the customs territory)，如果现在在处理对外贸易关系和本协定规定的其他事务方面享有或取得完全自治权，这一领土经负责的缔约方发表声明证实上述事实后，应视为本协定的一个缔约方。”(11)GATT 第26 条第5 款C 项。根据该规定，成为GATT 缔约方的单独关税区需同时满足以下条件：（：（1）此关税领土之前由某缔约方代为接受GATT；（；（2）该关税领土现在在处理对外贸易关系和GATT 规定的其他事务方面享有或取得完全自治权；（；（3）该关税领土现在享有或取得完全自治权的事实需经之前负责的缔约方发表声明证实。20 世纪五六十年代，正是亚非拉殖民体系瓦解之时，单独关税区是为未完全取得独立地位成为主权国家的殖民地区所设置。符合全部条件的单独关税区将自动被视为GATT 缔约方，无需申请，只满足条件二、三的关税领土不能以单独关税区身份申请加入GATT，只能获得完全独立后以主权国家身份申请加入。

WTO 继承并发展了GATT 单独关税区的概念。《关于建立世界贸易组织的马拉喀什协议》第12 条规定:“任何国家或在对外贸易关系以及本协议和多边贸易协议所规定的事务方面享有充分自治的单独关税地区，可以在它和WTO 议定的条件下，加入本协议。”(12)《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第12 条第1 项。根据该规定，单独关税区指在WTO 协议所规定事务方面享有充分自治权的区域。与GATT 只调整货物贸易不同，WTO 还调整服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施等事项，因此WTO 规定下的单独关税区要比GATT 规定下的享有更广范围的经贸自主权。另外，WTO 规定下，拥有经贸自主权的单独关税区可以主动申请加入WTO，即WTO 对所有的单独关税区开放，不同于之前GATT 项下的只有满足条件的单独关税区被视为缔约方。需要指出的是，关于单独关税区的确认问题，尽管从WTO 协议中并没有像GATT 那样明文要求由对其负责任的国家发表声明予以确认与推荐，但是，在实践中，为了避免陷入政治冲突，WTO 还是要求对单独关税区负责任的国家发表声明来进行确认和举荐(13)臧立：《论WTO 与单独关税区》，《外交学院学报》2001 年第3 期，第69 页。。我国台湾地区就是通过这样的方式加入WTO 的。

综上，单独关税区是依据《关税与贸易总协定》及随后的《世界贸易组织协定》，在对外贸易关系和GATT 或WTO 协定所规定的其他事项方面具有完全自主权，可称为上述协定的缔约方的非国家实体(14)余劲松：《国际经济法学》，北京：高等教育出版社2019 年版，第23 页。。目前在WTO 存在四个单独关税区，即欧盟、中国香港、中国澳门和中国台湾。单独关税区具有以下特征：（1）根据GATT 和WTO 的规定产生，属于国际经济法的主体，具有在一定国际经济关系中承担义务和享受权利的能力；（；（2）拥有经贸方面的完全自主权，包括对内制定本地区经济政策的最高性和对外贸易交往的自主性，具有相应独立的立法、司法、行政职能以保障经济自主权。

二、自由贸易港与单独关税区的比较

（一）相同之处

自由贸易港与单独关税区的产生都需首先经过国家的直接明确确认，两者的存在都将造成国境和关境的不一致，导致了国际贸易的关境本位(15)何力：《国际贸易法的关境本位》，《国际贸易法论坛》第8 卷，第92 页。；自由贸易港与次国家单独关税区内适用的都是不同于国内其他地区的海关、税收制度；经济关系的国际化是两者产生的前提，两者产生后将反过来进一步影响国际经贸关系；两者都具有动态性，随着经济、社会的发展不断自我更新，自由贸易港从最初的转口、加工增值发展到各种要素的配置，功能从单一到综合，单独关税区从GATT 到WTO 根据国际形势的变化进行了相应的改进和发展。

（二）两者的区别

1.产生时间和意图不同 自由贸易港是经济国际化的产物，最早于16 世纪在欧洲地中海沿岸出现，并逐渐扩散到世界各个地区(16)史本叶，王晓娟：《探索建设中国特色自由贸易港——理论解析、经验借鉴与制度体系构建》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2019年第7 期，第149 页。。单独关税区是GATT 成立之初，为尚未获得完全独立的殖民地政府当局设置的，1950 年印度尼西亚第一个根据该项规定成为GATT 缔约方(17)臧立：《论WTO 与单独关税区》，《外交学院学报》2001 年第3 期，第68 页。。自由贸易港是各国根据经济主权自主选择的结果，在国内层面主动应对贸易的国际化。单独关税区最初是国际层面为了应对历史遗留问题、政治问题不得已采取的国际经济法制度设计。

2.地位不同 自由贸易港根据国内经济法设立，法律地位由国内法规予以确认，自由贸易港隶属于本国，但成为事实上的自由贸易港需要长久的软硬件建设，包括基础设施建设及制度配套，营造良好的营商环境，最终获得国际资本的投票。只有获得国际投资者、跨国公司及其他非政府间国际经济组织的认可才能成为真正的事实上的自由贸易港，这样的自由贸易港才具有现实意义。这也就意味着自由贸易港的建设不是一蹴而就的，而是一个长期的过程。

单独关税区是国际经济法的主体，地位的取得不仅需要对其负责的国际经济法主体的授权，更需得到国际社会的承认，特别是国家和国际组织的认可。单独关税区涉及到中央与地方的权力划分等政治问题，因此，在单独关税区与对其负责的国际经济法主体同为一国的情况下，以上授权一般需在母国的宪法中得到体现。国家和国际组织认可的单独关税区才是国际经济法的主体，才是真正的单独关税区，在WTO 及其他国际经济法律关系中，单独关税区和国家具有平等的地位。

3.经济自主权不同 单独关税区的经济自主权高于自由贸易港，无论是对内经济管理还是对外经济关系的处理。首先，自由贸易港仍然处于中央政府的领导下，本质上属于国内经济特区，财政全国统筹，在适用全国性的法律法规的前提下，经中央的授权更改或变通与自由贸易港定位不符的经贸法律制度，并且需经相应中央部门的批准。获得地位后，单独关税区财政独立，可以完全自主制定并实施单独的经济相关法律法规，无需母国的再次授权或批准。比如在典型的海关监管制度方面，一种是不全部适用国家海关法；另一种是全部不适用国家海关法而实施单独的海关法(18)李平：《海南第二关税区的构建与选择》，《吉林大学社会科学学报》1992 年第1 期，第91 页。。其次，自由贸易港不能对外签订经济协定不能参加国际经济组织，对外经济事务仍由国家统一管理，而单独关税区可以以自己的名义参加国际经济组织缔结相应的国际经济协定。

4.开放水平不同 自由贸易港的核心在“自由”，商品、要素、人员的自由流通和市场开放是其应有之义，自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态(19)习近平:《在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上的讲话》，载于新华网，http://m.xinhuanet.com/2018-04/13/c_1122680495.htm，2019 年12 月15 日访问。。单独关税区的本质在“单独”，市场的开放并不是其应有之义。一提到单独关税区，首先就会想到中国香港、中国澳门、中国台湾，香港和澳门同时又是自由港，中国台湾虽不是自由港但开放程度比大陆高，因此就容易形成单独关税区一定是要素自由流通、市场高度开放地区的误解，但事实上就单独关税区的概念而言，并未提及单独关税区的经济制度和市场开放程度要求，历史上作为宗主国的殖民地未完全独立而形成的单独关税区并不都是经济自由、市场开放的地区。

5.范围不同 自由贸易港只能是在国家内设立，是一国境内的特殊经济功能区，范围不可能大于国家，这是由自由贸易港的性质所决定的。自由贸易港是经济自由、市场开放的地区，出于对市场失灵的认识当今国家对经济进行管理和适当干预已是共识，另外基于国家安全和政治的考虑，几乎没有国家的市场是完全开放的。自由贸易港只能是小范围的存在，当今世界的自由贸易港除新加坡外都只是国内的一小部分，范围小于国家。新加坡是个城市，是个港口，是个自由港，但新加坡这个城市就是整个国家，因此新加坡自由港的范围等于整个国家，整个国家都是经济自由市场开放的，这是由新加坡是城市国家所决定的，并没有与自由贸易港是小范围的存在相矛盾。单独关税区只强调经济的自主权，可以大于国家范围，本文将此称为超国家单独关税区，如欧盟，也可以属于一国之内，称为次国家单独关税区，如我国的香港、澳门和台湾。

三、自由贸易港与单独关税区的关系

自由贸易港与单独关税区对比更多的是区别，没有直接的因果关系，也没有从属、先后或递进的关系，两者属于并行不悖的两套制度，可分别单独存在也可同时存在，同时存在的状态下两者相互补充相互促进。

（一）自由贸易港和单独关税区可分别单独存在

自由贸易港早在16 世纪就产生，而单独关税区直到20 世纪50 年代才产生，这么长的时间间隔，自由贸易港一直是单独存在。历史上第一个作为单独关税区加入GATT 的印度尼西亚并不是自由贸易港，因此单独关税区并不是因自由贸易港而产生，产生后也是单独存在的；现在的迪拜和新加坡都是自由港，但却不是单独关税区；中国台湾和欧盟是单独关税区，但却不是自由港，这是两者可单独存在没有直接因果关系的实证证明。事实上，除了我国的香港和澳门同时具有自由港和单独关税区的身份地位外，迄今为止，世界上的自由贸易港和单独关税区都是分别单独存在的。历史、现存的实践来看，自由贸易港和单独关税区分别存在是常态，同时存在是特殊。理论上讲，从前面对两者的概念、特征、区别的详细分析，很容易看出两者更多的是区别，分别强调“单独”和“自由”，无任何依存、递进或因果关系，从逻辑上分别是独立的两种制度。

（二）自由贸易港和单独关税区共存时的关系分析

自由贸易港和单独关税区作为两种独立的身份，若从来都是单独存在，就没有分析两者关系的必要，对两者进行对比即可，现实却是两者可以有交集，一个地区可以既是自由贸易港又是单独关税区，如我国的香港和澳门。自由贸易港的范围不可能大于国家范围，只能是小范围的存在，而单独关税区的范围可大于或小于国家，两者只能在范围的交集处共存，因此某地区若同时是自由贸易港和单独关税区，则必定是小于国家范围的地区，即自由贸易港只能和次国家单独关税区共存。两者共存时，两种制度的特殊不同处不矛盾不排斥，而是互相补充，相互影响，彼此促进地位的稳固。

单独关税区的核心是“单独”，“单独”意味着更大的经济自主权和灵活性，单独关税区的地位在国内由宪法予以确认，代表的是本地区的经济利益，制定实施经济法律政策时无需平衡国内其他地区的利益，较少受到大国政治的干扰，保证了自由贸易港制度的稳定性。“船小好调头”，单独关税区作为小范围的存在，具有灵活性，可以使其在应对现代经济的机遇和挑战快速反应，通过修改经贸法律制度包括自由贸易港的具体配套等及时更新，与时俱进，这点在科学技术飞速发展、单边主义抬头的今天显得格外重要。

单独关税区的国际经济法主体身份可以为自由贸易港的建设创造更有利的国际经济条件。自由贸易港是单方面给予全球各国家或地区优惠政策，其他国家给予自由贸易港的待遇和其母国是一致的。而自由贸易港若同时具有单独关税区的身份，则具有国际经济法主体资格，在国际经济关系中同母国隔离开来，可以同其他国际经济法主体签订更优惠的经济协定，免受别国对母国的贸易制裁等不利影响，单独关税区的身份可以使自由贸易港更容易获得他国的优惠待遇，进一步促进自由贸易港的开放性和国际性。

自由贸易港的核心是“自由”，“自由”意味着经济自由、市场开放，全世界的资本都将会被吸引至此逐利，自由贸易港成为事实上的国际经济体，国际民间资本为了自身的经济利益保障，促使国家、国际组织从国际层面确认并监督单独关税区的主体地位。假如中国香港不是自由港，不是国际金融中心，那么国际社会对香港单独关税区的身份保持恐怕就不会那么关注了。

四、对海南自由贸易港建设的启示

设立海南单独关税区并不是海南自由贸易港成功建设的必不可少的条件，但同时成为海南单独关税区将使得海南发展如虎添翼，加快海南自由贸易港的建设，保障并促进自由贸易港的长久繁荣发展，充分发挥海南在我国对外经贸中的促进作用。海南自由贸易港重在“开放”，单独关税区重在“改革”，以开放促改革，以改革保开放。海南自由贸易港的建设亟不可待、势在必行，必须先行开展加快建设，建设过程中将涉及多层次多领域的改革，设立海南单独关税区是更深层次的改革。

（一）建立海南单独关税区的必要性

首先，建立海南单独关税区，将向世界展示中国开放的决心和改革的勇气，既能保证海南自由贸易港制度的稳定性和可预期性，又能提高针对性，提高国际社会对中国和海南的信任度。目前我国在自由贸易区实施特殊的海关税收制度，是通过全国人大常委会以“决定”的方式授权国务院暂时调整有关法律规定的行政审批方式进行的，此种方式的稳定性弱、可预期性差。海南之前的自由贸易区建设并没有完全取得预期的经济效果，建设海南自由贸易港若延续之前的作法，法治根基不稳，缺乏稳定性和可预测性，不能打消国际投资者的顾虑，留有后患。

世界上关于自由贸易港的立法方式有两种，一是通过国家立法机关制定自由贸易港的基本法及相应配套的子法；二是通过授权地方立法机关结合本地区情况进行立法(20)朱波：《法治构筑中国特色自由贸易港建设基石》，《新东方》2019 年第3 期，第27 页。。我国若采取第一种方式，学习借鉴美国的《对外贸易区法》，由全国人大制定《自由贸易港法》，以基本法的形式确认了海南自由贸易港的合法地位，保证了制度的稳定性和可预测性，但却有损针对性，不能结合海南的实际；第二种方式则相反，我国单一制的国家结构决定了地方立法的位阶，不能保证权威性和可预期性。建立海南单独关税区，仅考虑自身情况进行中国特色海南自由贸易港经济法律制度建构，保证了针对性，同时本国宪法确认的特殊地位决定了地方立法下自由贸易港制度的权威性和稳定性，经国家和国际组织承认的国际经济法主体地位更容易获得国际社会的信任，吸引投资。

其次，建立海南单独关税区，将提高效率，加快海南自由贸易港的建设。前述提到当前我国的自由贸易区建设都是通过全国人大授权国务院进行行政审批方式进行。在目前的12 个自贸区，包括海南，在出台投资自由化一系列措施方面，需要向中央部门报批的占30%；在贸易自由化方面的措施，要向中央报批的还有35%以上；在金融领域市场化的改革措施50%以上需中央审批；财税方面，百分之百都需要中央的财政、税务、海关部门审批(21)彭森：《加快探索建设中国特色自由贸易港必须正确处理好四大关系》，载中国（海南）改革发展研究院，http://www.cird.org.cn/WeAreCird/Research/Briefing/201905/t20190514_278083.htm，2019 年12 月20 日访问。。建设海南自贸港的权力大部分仍集中在中央，特别是中央的财税、海关部门，事事审批，制度措施出台速度慢，且提出的事项并不是每一个都能得到批准，可能大大延缓海南自贸港建设。若设立海南单独关税区，海南拥有经济事项的自主权，不存在诸如此类问题，必将促进并加快海南自由贸易港的建设。

再者，建立海南单独关税区，海南作为独立的主体参加国际经济关系，可获得更有利的对外经济条件，有利于海南经济的发展，加快海南经济的国际化、市场化进程，促进自由贸易港的长久繁荣发展。海南作为自由贸易港对全世界开放，但其他国家或地区不会单独对来自中国海南的货物和投资给予特殊的优惠，另外中国和他国的贸易摩擦同样会波及到海南。欧盟、美国等多次对某些中国产品征收反倾销税，2018 年开始美国对我国发起了贸易战，对中国出口到美国的产品征收惩罚性关税，但若海南和中国香港一样同时是单独关税区，这些贸易制裁将不会影响海南。

另外，单独关税区具有国际经济法主体地位，则可单独同其他国家和地区谈判，达成更互惠的自由贸易协定。中国作为多民族幅员辽阔的大国，利益权衡复杂，和他国的经济关系谈判不可避免会渗入很多政治因素，不容易达成纯化经济利益条约；中国的经济体量大，容易对他国经济产生影响，因此在和中国的经济条约谈判中他国会更谨慎保守；虽然WTO 规定了最惠国待遇原则，但最优惠国待遇有例外，更优惠的待遇往往是相互的，目前中国的市场化、开放化程度也决定了获得他国更优惠待遇的不可能性。对比之下，作为单独关税区的海南只拥有经济方面的自主权，只代表海南的经济利益，纯化经济谈判成为可能，小得多的经济体量、自身开放宽松的经济环境，海南和其他国家或地区更容易达成进一步相互开放互惠的贸易协定。在自身开放的同时享受他国的优惠进口待遇，海南地区的商品将以更低的税率更少的限制条件进入他国市场，争取更广阔的国际市场，进而吸引更多货物在海南进行转运进一步加工增值，更多的服务提供者在海南设立商业存在，促进海南经济的长远繁荣发展。

最后，建立海南单独关税区，将充分发挥海南对整个中国经济的促进作用，特别是在对外贸易方面。建立海南自由贸易港对中国经济的作用不言而喻，若进一步建成海南单独关税区，更将体现无可比拟的优势。前文已经论述，若海南成为单独关税区，则可同其他国家或地区进行经济谈判达成更加开放互惠的自由贸易协定，海南地区的货物和服务进入国际市场将更有优势，那么中国其他地区的某些货物和服务可以海南为中转，在符合原产地规则的前提下，以海南商品身份进入他国。这点在国际经济关系进行大调整、大变局的今天显得更为重要。进口方面同样如此，高精尖产品或技术甚至一些战略原材料很多国家都是有出口限制的，但如果海南成为单独关税区，一些国家对海南进口某些产品的限制或许会比进口到中国要宽松些，特别是配额方面的限制，那么中国就可以海南为中介进口到某些所需产品。关于此，可从我国内地现行从香港的进出口数据上得到进一步论证。2018 年我国内地与香港地区的货物贸易进出口值为3 105.6 亿美元，除欧盟和东盟外，仅次于美国和日本，二者分别为6 535.2 亿美元和3 276.6亿美元；2019 年我国内地从香港地区的进出口值为2 880.3 亿美元，同样仅次于美国和日本，二者分别为5 412.2 亿美元和3 149.9 亿美元(22)数据来源：中华人民共和国商务部网站商务数据中心http://data.mofcom.gov.cn/hwmy/imexCountry.shtml，2020 年6 月11 日访问。。香港有限的面积和人口，如何能成为中国内地的仅次于美国和日本的第三大进出口地区呢？唯一的解释就是，出口到中国香港地区的很多货物并非香港本土消费，而是以香港为中转出口到世界其他国家和地区。这些是香港作为单独关税区身份而带来的，海南若能成为单独关税区，则可根据需要成为中国其他地区对外进出口贸易的另一个中转，更充发挥中国经济对外窗口的作用。

（二）建立海南单独关税区的可行性

国家结构形式主要有单一制和联邦制两大类型，我国实行单一制的国家结构形式。作为统一的多民族国家，为在单一制下实现民族平等、团结和互助，国家采用民族区域自治作为解决民族问题和处理民族关系的基本政治制度(23)周叶中：《宪法》，北京：高等教育出版社2016 年版，第208 页。。现行宪法第4 条和《民族区域自治法》对民族区域自治作了具体规定。为解决中国香港、中国澳门、中国台湾历史遗留下来的问题，基于“一国两制”构想，我国宪法规定了特别行政区制度。现行宪法第31 条和《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》为特别行政区制度提供了法律依据。民族区域自治制度和特别行政区制度并没有影响我国单一制的国家形式，两者的法律地位和自治权限都由相关法律作出了明确规定。就享有高度自治权的特别行政区而言，它不享有国家主权，没有外交和国防方面的权力，不是一个独立的政治实体，其直辖于中央人民政府，中央人民政府与特别行政区的关系是在单一制国家结构形式内中央与地方之间的关系。设立海南单独关税区可参照前述两者，首先修改宪法确定单独关税区制度，然后制定具体的《海南单独关税区法》，明确海南单独关税区的法律地位和自治权限，在法律中明确海南单独关税区是中华人民共和国不可分离的部分，是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。在这样的法律制度安排下，海南单独关税区和中央人民政府的关系仍是单一制国家结构形式内的中央与地方的关系，不会动摇我国单一制的国家结构形式。关于宪法的修改，现行公认的观点是四项基本原则是我国的立国之本，是我国现行宪法存在的基础，四项基本原则不在宪法修正之列。设立海南单独关税区需要进行的宪法修改，并不会触及到四项基本原则。

现行WTO 关于单独关税区的规定和WTO 内四个单独关税区存在的事实是设立海南单独关税区的国际经济法基础。无论从国际经济法规则还是实践，设立海南单独关税区都是有现实依据的，对照规则参考实践，海南单独关税区获得国际社会的承认，取得国际经济法主体地位，具有现实可能性。

海南独处一岛，海南的经济体量小，人口也不多，4 000 多亿的GDP 只占全国GDP 的0.5%，1 400 多亿的财政支出占全国财政支出的0.7%，特殊地位、特殊政策不会引起攀比，政治、经济、社会方面的风险比较小，不会出大乱子，可以放开，让海南试验(24)彭森：《加快探索建设中国特色自由贸易港必须正确处理好四大关系》，载中国（海南）改革发展研究院，http://www.cird.org.cn/WeAreCird/Research/Briefing/201905/t20190514_278083.htm，2019 年12 月20 日访问。。因此，如果我国改革试点建立单独关税区的话，海南绝对是最佳之选。

（三）当前设立海南单独关税区障碍重重

首先，建设海南单独关税区需要进行宪法修改。宪法作为根本法，需要在一定程度上保持宪法文本的稳定性来保证宪法的权威，不能过于频繁的修改宪法。我国现行的1982 年宪法颁布后经历了五次修改，历次修改的最短时间间隔是5 年，最近一次修改是在2018 年，因此短期内我国宪法不太可能进行修改。另外，宪法有比普通法律更为严格的修改程序。这些共同决定了短期内通过宪法修改确定单独关税区制度的可能性极小。

其次，自由贸易港的建设历史上、现存国际上有许多可直接借鉴的成功经验，但单独关税区的设置并没有可直接借鉴的经验。历史上的单独关税区是为应对殖民问题而产生，我国现存的单独关税区仍是由于历史原因、政治原因形成，先有单独关税区的事实再从国内法、国际法层面予以确认。欧盟作为现存唯一的由于经济原因主动选择形成的单独关税区，由28 个主权国家形成超国家单独关税区，建立海南单独关税区也是出于经济考虑而主动选择，这点和欧盟是同样的，但走的却是相反的路径，从单一制国家中拿出其中一个地区形成次国家单独关税区。另外，欧盟本身就是政府间国际组织属于国际法主体，不存在需要获得其他国家和国际组织承认的问题。而建立海南单独关税区，最复杂的一个问题就是如何得到其他国际法主体的承认。

再次，单独关税区没有确定的最低标准。WTO 对单独关税区的规定只有短短一句，空泛不具体不明确，学术界关于单独关税区的研究也寥寥无几，发达国家整体经济发达，市场开放程度高，没有设置次国家单独关税区的实践需要，因此几乎没有关于单独关税区的研究，现存四个单独关税区三个在中国，中国少量关于单独关税区的研究也集中在处理大陆同香港、澳门或台湾的经贸关系。中国香港、中国澳门或中国台湾由于历史原因形成，自治程度远超过单独关税区对经贸自主权的要求，随着欧洲一体化进程的不断深入，欧盟的触角也远超出经济范围，因此现存的单独关税区所代表的绝不是最低标准。

最后，当前国际政治经济形势下，建立海南单独关税区不易获得国际社会的承认。当今世界形势诡谲多变，逆全球化、单边主义抬头，WTO 等国际组织也亟需改革，在此关头即便建立了海南单独关税区要获得国家、国际组织的承认特别是美国的承认将十分困难，不被国际社会承认的单独关税区意义有限。

（四）现阶段海南自由贸易港建设的先行性

海南自由贸易港建设的先行性指的是先行开展海南自由贸易港建设，自由贸易港的建设不能去等单独关税区，但并不是要等到海南自由港完全成功后才去着手单独关税区的设置。首先，当前的重中之重是海南自由贸易港建设，作为自由贸易港的海南单独关税区才有存在的必要，若没有成功建成自由贸易港，和国内其他地区没有明显区别，设立这样的海南单独关税区不会被国际社会所接受，毫无意义。海南可以同时是自由贸易港和单独关税区，也可以只是自由贸易港不是单独关税区，这两种情况都有存在的必要，若只是单独关税区而不是自由贸易港，于国内、国际而言都意义不大。其次，当前世界经济形势复杂面临诸多挑战，贸易和投资保护主义抬头，我国经济处于高速增长阶段到高质量发展阶段的转折期，在此背景下，开放更为迫切。海南要坚持开放为先，实行更加积极主动的开放战略，加快建立开放型经济新体制，推动形成全面开放新格局(25)习近平:《在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上的讲话》，载于新华网，http://m.xinhuanet.com/2018-04/13/c_1122680495.htm，2019 年12 月15 日访问。。因此，海南自由贸易港的建设势在必行，以开放促改革。最后，由前面的分析得知建立海南单独关税区虽然是可行的，但障碍较多，现行建立海南单独关税区的时机不成熟，客观现实使得只能先行开展海南自由贸易港建设。

海南自由贸易港的建设特别重要且十分紧急，建立海南单独关税区重要但不太紧急，不太紧急是相对于自由贸易港的特别紧急而言，这决定了海南自由贸易港建设的先行性。这并不意味着，建设自由贸易港和设立单独关税区具有逻辑上的先后关系或制度上的递进关系。立足客观条件具体分析，考虑当前我国的基本国情和世界形势，选择了先行建设海南自由贸易港，在建设的过程中，应尽可能在法治框架内解决好中央和地方的关系，参照单独关税区的标准授予海南更多的自主权，加快推动自由贸易港的建设，也为日后设立海南单独关税区奠定基础。

五、结 语

海南自由贸易港的建设，与设置单独关税区的关系，需辨证分析理性看待。不能将单独关税区“神化”，认为只有设置海南单独关税区，海南自由贸易港的建设才能成功；也不能将其“魔化”，坚持我国是单一制国家，认为香港、澳门、台湾作为单独关税区加入WTO 是多种因素综合影响下的历史选择，绝不能主动设置海南单独关税区。需要明确，即使长远看来，授予海南单独关税区地位有利于海南自由贸易港的成功建设与可持续发展，有利于充分发挥海南作为我国经济对外窗口的作用。但是，显然无论国内层面还是国际层面，无论实践层面还是理论层面，当前设置海南单独关税区时机都不够成熟。

单独关税区的设置需谨慎，应有充分的理论准备，因此当前需加强单独关税区的实际调研和具体研究，如何进行制度层面的设计奠定单独关税区的国内合法性，如何进行单独关税区和中央的权限划分，具体授予单独关税区哪些范围的自主权，使其既不存在损害国家统一的隐患又能促进自由贸易港的建设，同时获得国际社会的承认，取得国际经济法主体的地位。先行开展海南自由贸易港建设的过程中，必然会涉及到中央的放权，中央和地方关系的处理，为更好地进行自由贸易港建设，可参考单独关税区的标准在法治框架内尽可能授予更多的自主权，这也将为日后单独关税区的制度构建提供实践经验。自由贸易港不是首创，若能成功建成海南单独关税区，不仅是我国国内政治经济制度的创新，也将是国际经济法的一大突破，为国际经济秩序的构建贡献中国智慧。