新冠肺炎疫情防控期间公安机关执法规范化提升研究

马成龙

（中国人民公安大学 研究生院，北京100038）

步入21 世纪，随着经济和科技的进步，“风险时代”悄然来临，各类突发公共卫生事件严重威胁着人类的生存和社会的发展。如何应对各类突发公共卫生事件已经成为现代社会公共安全治理的重要着力点。在本次新冠肺炎疫情的防控过程中，公安机关因其执行力强，从组织到架构模式都存在着应急的特性［1］，成为疫情防控应急处置的中坚力量，为疫情防控做出了重要贡献。但是，在此次新冠肺炎疫情防控中，公安机关个别民警执法方式粗暴、执法过程不规范等侵害公民基本权利的问题在网络上也引发公众热议。基于此，本文从实践案例入手，分析新冠肺炎疫情防控背景下公安机关行政执法中出现的问题，剖析执法不规范原因及规范执法的完善路径，为保障公民权利和公安规范执法提供有益参考。

一、新冠肺炎疫情防控期间公安执法规范化概述

（一）新冠肺炎疫情的性质

重大传染病疫情指在短时间内暴发、波及面积广、出现大量人员死亡、发病率远高于常年发病率水平的情形［2］。依据《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》）第二条之规定①《突发公共卫生事件应急条例》第二条规定，本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。，新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件，系造成或者可能造成严重损害社会公众健康的重大传染病疫情事件。

2019 年12 月31 日，武汉市卫健委发布通告称武汉市出现未知的病毒性肺炎病例，此后世界卫生组织将其命名为新型冠状肺炎。2020 年1 月20日，国家卫健委宣布将其列为甲类传染病进行防控。2020 年1 月23 日，武汉宣布封城，全国各地也都依照《传染病防治法》《应急条例》等法律文件的规定，陆续启动突发公共卫生事件Ⅰ级响应，并实施强有力的管控措施开展疫情防控工作。这次新冠肺炎疫情，也成为新中国成立以来遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件①2020年政府工作报告，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-05/22/content_5513650.htm（最后访问时间2020年5月28日）。

（二）公安执法规范化的内涵

公安执法规范化指的是公安机关在法律规定的规则和程序的框架下行使职权、履行职责，开展行政和刑事执法活动，以期实现执法目的［3］，旨在维护国家安全、社会和谐稳定、保障人权以及合法财产不受侵犯等。我国自2008 年开始不断部署推进公安执法规范化建设②公安部于2008 年发布《关于大力加强公安执法规范化建设的指导意见》2009 年发布《全国公安机关执法规范化建设总体安排》，2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化公安执法规范化建设的意见》。这些文件逐步为公安执法规范化建设提供了政策和制度保障。，十多年来已经卓有成效，在公安一线执法中起着基础性、决定性的作用。

从法理逻辑上看，宪法和法律规定了公安机关的权力和职责，公安执法规范化建设是国家公权力运行规范化的题中之义，是公安机关执法行为理性化和法治化的要求，更为公安机关设定了执法边界，禁止以粗暴执法实现执法目的，禁止不当干预和限制公民基本权利，意在维护公民合法权益。

（三）新冠肺炎疫情期间公安执法的正当性基础

重大传染病疫情具有突发性、传播速度快、波及规模广以及后果严重等特征，对社会秩序的冲击和破坏超过常态，一旦放任这种危险状态持续，将导致不可逆的危害。因此，首要考虑的应当是社会秩序和安全问题，此时常规的政府管理手段约束力量有限，往往很难应对突发状况以及由此引起的错综复杂的情形，故而有必要赋予政府以特殊的、比平时更大的行政权力［4］。为了使危机得到有效控制，减少对人民生命健康安全的损害，尽快恢复社会正常秩序，因而具有高威慑力和强有效性行政手段的公安机关就成为重大传染病疫情防控中必不可少的力量。我国高度重视并积极制定突发公共卫生事件应急处置各项法律政策，其中涉及重大传染病疫情期间公安执法权力行使的规定散见于《应急条例》《传染病防治法》等法律法规中。

二、新冠肺炎疫情期间公安执法典型案例评析

借鉴非典疫情的防治经验，群防群控是最好措施，在当前警力配备不足的情形下，此次疫情防控中加入了大量的志愿者，城乡社区都设置了检查站点，最大限度地实现了群防群控和基层治理的密切结合，构筑起疫情防控第一道防线。检验防控成效的关键是社会公众是否遵守防控措施。虽然《传染病防治法》中规定单位和个人必须接受疫情防控机构的调查、检验，但其他法律文件并未明确普通民众应当遵守的其他疫情防控规定。当各地出现诸多不配合疫情防控的行为时，例如未佩戴口罩进出公共场所，不服从疫情防控志愿者的劝阻，甚至暴力抵抗执法人员的检查，一线执法警察对相关行为采取行政处罚和强制措施时缺少明确依据，其执法规范化程度引发了社会的广泛关注。

（一）基本案情

案例一：2020年2月2日，成某在未佩戴口罩的情况下意图进入南通市通州区金新街道金乐农贸市场，现场工作人员对其进行劝阻，其拒不配合，仍强行入内，并与工作人员发生肢体冲突。公安机关认为成某拒不执行紧急状态下的决定、命令，其行为妨害了社会管理秩序，当日南通市通州区公安局根据《治安管理处罚法》第五十条之规定，给予违法行为人成某行政拘留五日的处罚③拒不执行紧急状态下的决定、命令被行政拘留，http：//frjs.jschina.com.cn/m/31036/202003/t20200303_6540017.shtml（最后访问时间2020 年5 月1 日）。2020 年2 月7日，上海市居民陆某未佩戴口罩进入轨道交通4 号线临平路站，站台安检人员劝阻无效后报警，在公安机关出警抵达现场后，陆某仍不听劝阻，经强制控制后带离。最终，上海市公安局轨道交通分局依照《治安管理处罚法》第二十三条对其予以行政拘留④上海发布通告：进入轨交站点须自觉戴口罩 警方作出首例行拘处罚，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw4411/u21aw1423972.html.（最后访问时间：2020年4月26日）。2020年5月1日，江西丰城一中学教师鄢某军因在小区中慢跑时未佩戴口罩而与小区防疫人员进行争吵，后河洲派出所与防疫人员一起以其不遵守政府防疫规定和不服从防疫人员管理为由，将其带至强制隔离点进行隔离①丰城一教师小区跑步不戴口罩与防疫人员发生争执被处罚，http：//jx.sina.com.cn/news/s/2020-02-16/detail-iimxxstf1798877.shtml（最后访问时间2020 年5 月1 日）。。

案例二：2020 年1 月31 日14 时许，湖南安化高明乡派出所接到举报电话，称高明乡高明辅村有人聚众打麻将且不听从疫情防控人员的劝阻，随后派出所民警出警抵达现场后对聚众打牌人员进行口头警告和劝诫，并当场捣毁两台麻将机②民警捣毁麻将机两台 坚决制止各类聚集行为，http：//www.ahxww.cn/Info.aspx?Id=85218&ModelId=1（最后访问时间2020 年5 月1 日）。。

（二）对上述案例的简要评析

案例一中存在以下特点：一是行为人均在未佩戴防护口罩的情况下意图进入公共场所；二是行为人均没有遵守当地疫情防控部门的要求且不听从防控人员的劝阻，公安机关出警抵达现场后仍不服从口头警告。在处理过程中，公安机关对成某及鄢某做出处罚的法律依据都系《治安管理处罚法》第五十条，按照该条规定，公安机关在处理类似案件时所遵循的逻辑是，社会公众佩戴口罩进出公共场所系各地疫情防控指挥部下达的强制性命令，必须遵守，如果不听防控人员的劝阻就被视作拒不执行该强制性命令；而倘若发生辱骂、争吵就是违反该条第二款之规定即阻碍警察依法执行职务③《治安管理处罚法》第五十条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的……。而上海轨道交通警方对陆某的行政处罚依据却是《治安管理处罚法》第二十三条④《治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者200 元以下罚款；情节较重的，处5 日以上10 日以下拘留，可以并处500 元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。相同的行为，公安机关的处罚依据却不相同。案例二中则是公安机关并未发现聚众赌博的违法行为，仅仅是对聚众打麻将的行为作出口头警告的处罚，但是为避免再次聚集遂当场砸坏麻将机。

随着移动互联网的普及和执法规范化要求的提高，此次新冠肺炎疫情防控期间公安机关处理违反各地疫情防控部门要求的行为是否合理得当，迅速引发社会热议。针对这些案件，网上舆论呈现一边倒的趋势，大部分人认为公安机关为了防控疫情传播所作出的处罚很正确。但是理性分析发现，公安机关在疫情防控时期的执法存在不规范之处，具有进一步提升的空间。

三、新冠肺炎疫情期间公安执法中反映的问题

（一）部分执法活动中适法逻辑有问题，合法性存疑

2020 年2 月10 日，两高两部联合出台《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，旨在有效惩治新冠肺炎疫情期间的违法犯罪活动。各地的疫情防控部门也陆续发布通告将进出公共场所不佩戴口罩作为违法行为⑤广东省新冠肺炎疫情防控指挥部办公室发布的一号通告指出，对未佩戴口罩进入场所者应当予以劝阻，不听劝阻的依据《传染病防治法》和《公共场所卫生管理条例》向相关主管部门报告，由其依法处理；阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，触犯《治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。，这导致将本是防控建议的“外出佩戴口罩”逐步演化为强制性命令。国家卫健委也仅仅将佩戴口罩作为疫情防控的指导性建议⑥1月30日，国家卫健委发布《预防新冠病毒感染的肺炎口罩使用指南》，指出在非疫区空旷且通风场所不需要佩戴口罩，进入人员密集或密闭公共场所需要佩戴口罩。在疫情高发地区空旷且通风场所建议佩戴一次性使用医用口罩；进入人员密集或密闭公共场所佩戴医用外科口罩或颗粒物防护口罩。但此指南仅为降低感染风险发布的“指南”，仅供加强个人防护使用。，其发布的文件本身不具备强制效力。

在案例一中，《治安管理处罚法》第五十条第一款适用的条件是拒不执行紧急状态下发布的决定、命令。但是我国目前未就此次新冠肺炎疫情宣布全国进入紧急状态，而各地政府发布的疫情防控决定、命令，仅仅依据防控指南等文件建议，将行政指导行为上升为行政强制性命令，并将公安机关的行政处罚作为惩戒方式，此种行为随意创设行政处罚显然违背了仅有法律、行政法规、地方性法规和规章才能设定行政处罚的上位法规定，而且涉及限制人身自由的行政强制措施仅能由法律规定，在无法律授权下随意为公民设定义务，侵害了公民的合法权益。这种执法依据本身就应当质疑其合法性，自然也就导致公安机关依此作出的行政执法行为不规范。因而，公安机关对行为人采取行政拘留和强制隔离措施是不妥当的，适法逻辑存在明显错误，突破了法律保留原则对公安执法的限制。

（二）自由裁量权把握不均衡，有随意扩张之嫌疑

公安机关的自由裁量权指的是公安机关执法过程中在法律规定的框架下依据行为人的违法情节，将行政处罚的种类和程度在一定空间内予以伸缩适用的权力。在现代警务模式下，警察执法质量的评价标准是以警察拥有充分的自由裁量权为基础，将治安态势作为出发点，追求办案效率与社会效果［5］。常态下，赋予公安机关一定程度的自由裁量权旨在缓解社会现实复杂性和法律滞后性之间的矛盾，它应当在规则严格下制度化、规范化行使［6］。但是，当前在一线公安执法过程中，多数地市的公安机关将行政拘留、刑事拘留等作为基层公安机关及民警的考核标准［7］，在巨大的办案压力下力求实现快速结案，缓解警力配备不足的局面以及最大限度惩戒行为人，故在法律规定的范围内会针对执法态势和社会环境采取更加消极的应对策略，采取强制措施或者较重的行政处罚成为首选。在疫情期间，复杂多变的形势要求公安机关迅速做出判断，相较于常态下扩大自由裁量权是必然的。

自由裁量权的扩大并不意味着把握失衡。在案例一中，无论是《治安管理处罚法》第五十条第二款规定的要达到阻碍依法执行职务，还是第二十三条规定的达到扰乱公共场所秩序，均不应当是一种兜底性的规定，而应当存在一种合理的衡量标准，即真正达到“为公务的执行添加阻碍或者公务因行为人的行为达到执行困难”“扰乱公共场所的正常生产秩序”，不能仅仅因为没有遵守政府的防控决定、命令就一律予以处罚。由此可见，公安机关在新冠肺炎疫情防控中行使公权力出现了扩张的局面，突破了“法定”的限制，在执法依据尚存在合法性质疑的情况下，接受政府疫情防控部门设定的防控职责。在案例二中，公安机关对在小区内跑步时未佩戴口罩的鄢某军采取了行政强制措施，将其带至隔离点进行单独隔离。从公安机关的角度看，虽然无法判断鄢某军就是新冠肺炎患者，采取快速带离会阻止新冠肺炎病毒的传播并达到警示他人的效果，不过，根据卫健委发布的指南，鄢某军所在小区并非疫区且通风通畅，并不需要佩戴口罩，公安机关作出强制隔离的强制措施并无具体的法律指引，因为依据《传染病防治法》的规定是否需要隔离观察是由卫生行政部门作出，公安机关仅有协助的职能。因此，公安机关作出强制隔离的行政强制措施，不仅适用法律存在错误，扩张了职能范围，同时在利益考量上也与鄢某军的行为造成的危害并不相符，违背了比例原则，在自由裁量权的把握上存在失衡。

（三）非规范性执法折损程序价值，公民受损权益难以寻求救济

警察作为国家暴力机关，通过国家赋予的强制力维护社会治安秩序，但在实际执法过程中，公安机关不遵循法律程序，简单粗暴处置案件的情况也时有发生。在案例二中，公安机关接到举报抵达现场后，未考虑乡村社会喜欢聚集的习性，村民聚众打牌、搓麻将难以禁止。尤其是在居家隔离期间，更难娱乐消遣，聚众现象不可避免会大幅增加。公安机关认定情节轻微，遂只作出口头警告的行政处罚，但径直砸坏麻将机，却无任何法律依据。公安机关认为此举一定程度上可以震慑村民在疫情防控关键阶段再次聚集，但是没有依据《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定，不是查封扣押涉案麻将设备而是直接砸坏，没有体现“以人为本”的执法理念，没有遵循法定程序，致使程序性法律文件制定中蕴含的程序价值大打折扣。

四、新冠肺炎疫情期间公安执法不规范的原因剖析

自新冠肺炎疫情暴发以来，公安机关针对各类案件的执法处理引发舆论的广泛关注。究其原因，是重大传染病疫情暴发后的应急状态下规范公安执法的规则供给不足，即制度规定匮乏、笼统，尤其缺乏程序上的规定。因此，有必要深入剖析，为保障公民权利并为公安执法规范化建设提供完善进路。

（一）缺乏重大传染病疫情期间公安执法的具体制度规定

我国已经逐步建立起较为完善的应对突发公共卫生事件的法律体系框架，经过SARS 疫情后修改调整的《传染病防治法》是预防、控制和消除传染病发生与流行所遵循的基本法律依据，《应急条例》《突发事件应对法》也在本次新冠肺炎疫情的防控阻击战中发挥了不可替代的作用。

《应急条例》是在非典疫情后国务院专门为控制和消除突发公共卫生事件带来的危害所制定颁布的，其中涉及公安行政执法的规定仅有三条，分别是第四十四条规定了公安机关协助卫生行政部门对不配合隔离的人员进行强制执行；第五十一条规定了阻碍应急处理工作人员执行职务的，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚；第五十二条规定了扰乱社会、市场秩序的，由公安机关予以处罚。《突发事件应对法》和《传染病防治法》中都规定了政府在突发公共卫生事件中应当采取的措施，而公安机关作为政府的重要职能部门，承担着疫情防控的重要职责，因此，从法理上看疫情期间公安机关执法是题中之义。但是，综观现有的公共卫生法律体系，除了强制检疫、治疗、隔离之外鲜有能够为普通民众附加的额外义务。因此，公安机关对不戴口罩者动辄采取行政拘留、强制隔离使得防控措施有滑向失范和无序的风险，根本原因就是缺乏重大传染病疫情期间处置各种治安行为的具体执法依据。

（二）缺乏公安机关执法的程序规定

缺乏可具操作的程序规定是当前公安机关在疫情期间执法中面临的又一难题。为及时处置疫情期间的突发性事件，行使最多的就是公安机关行政强制权，包括应急措施和临时措施。但是公安机关在行使行政强制权时，会普遍存在一个问题：虽然依据《行政强制法》第三条规定，在公共卫生事件中可以依据有关法律、行政法规的规定采取行政强制措施，目前我国公共卫生法治体系也规定了公安机关有权实施行政强制权，但是并未规定疫情状态下采取强制措施应当遵循何种程序，也导致了疫情状态下公安执法容易突破法律规定，对执法对象的利益保护则完全取决于公安机关的法治观念以及执法水平，同时公民的权益受损后的救济问题也难以落到实处。

缺乏程序性规定，同样导致公安机关防疫处置工作简单“一刀切”，只要是能有效规避疫情传播风险的措施，就是公安机关在特殊时期可以采取的措施。对防控成效的追求也减弱了这些强制措施的程序性限制，无法将公权力制约在程序的框架内，将不可避免地影响公民享有的合法权利。

除此之外，公安机关部分民警执法素质不高且缺少监督和制约也是导致公安执法不规范的原因。部分民警自身法律素养低，平时未加强自身理论知识和专业技能的学习，在疫情期间的执法过程中，对与工作有关的法律法规吃不透，粗暴执法、“想当然”执法问题突出，导致案件处理不规范，继而引发群众争议［8］。近年来，互联网发展迅速，执法呈现透明化，公安机关执法受到舆论监督，但是并不能替代法律层面的制约。另一方面，部分公民的疫情防控责任感不强，健康素养知识不足也是导致当前困境的原因之一。

五、新冠肺炎疫情期间公安执法规范化的完善路径

此次新冠肺炎疫情的防控挑战，暴露出了公安机关执法中的短板和不足。因此，结合上述新冠肺炎疫情期间的实例分析，针对重大传染病疫情期间如何提升公安执法规范化水平提出如下完善路径。

（一）宏观维度上的优化进路

1.提升执法理念，应在法律框架内限制公民权利

在重大传染病疫情防控中首先要考虑的是行政效率最大化及行政管理目的的快速实现，即以最快的速度实现疫情防控目的，但是限制公民权利应当有边界。《宪法》第五十一条作为概括性授权条款①依据《宪法》第五十一条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。该条同样也授权为了国家和社会公共利益的需要，公权机关也可以对公民权利进行限制。，可以理解为在“顶层设计”上承认因公共利益可对公民权利进行限制，形式上体现在现行公共卫生法律文件和各项疫情防控举措中，不过应当是有范围地限制公民的基本权利。这就要求公安机关在快速应对社会危机时，应当提升执法理念，恪守权力扩张的边界，维护社会公共利益的执法应在法律规定下进行。

2.重大传染病疫情期间公安执法应当遵循的原则

公安机关为了及时消除疫情传播危害等不可预测的风险，有必要采取强有力的应急措施，包括但不限于行政处罚和行政强制等手段。相较于常态警务下公安执法的有序性、规范化，重大传染病疫情下公安执法不可避免地会出现权力扩张，但是应当在法律规定的框架下行使并遵循一定的基本原则。只有这样才能真正符合“将权力关进制度的笼子里”的价值取向，避免权力恣意扩张，保障公民基本权利。

（1）法律保留原则。常态下，公安机关的各项执法活动应当以明确的法律授权作为基础和前提，在无立法文件规定下公安机关不能做出影响公民合法权益的限制措施。在重大传染病疫情期间，需要公安机关采取快速有效的措施，及时解决疫情危机，但并不意味着公安执法不再遵循法律保留原则，向疫情防控等公共利益目的做出让步。法律保留原则必须是公安机关在重大传染病疫情防控期间的执法过程中限制公民基本权利的正当性基础。因此，疫情期间限制人身自由只能由法律做出规定，除非获得授权，各级政府不得发布任何应由法律授权才能做出的决定和命令，公安机关也不得以此作为执法依据。公安机关执行其他限制性措施应当依据疫情防控的需要，在现有法律规定的框架下行使。

（2）比例原则。公安机关在重大传染病疫情防控期间执法，尤其应当注意自由裁量权的行使，应当全面权衡公民的个人利益和疫情防控等公共利益的实现是否处于一种平衡的状态，应当在实现防控目标的同时采取对公民权利侵害最小的方式。公安执法所采取的手段必须符合法律目的，我国现有的公共卫生法治体系规定了要及时预防、消除突发公共卫生事件造成的危害后果等立法目的，但并未具体规定公安机关应当采取何种措施消除危害后果，所以比例原则实质上就是消解公安机关在疫情期间的执法过程中选择执法手段与公民权利保障间的矛盾，为公安机关何种程度上限制公民权利提供了一种理性的限度。在重大传染病疫情防控期间应当严格限制公安机关的自由裁量权，不能一味追求防控的效率和效果，粗暴地“一刀切”，而应当严格遵循比例原则，在具体情境中先权衡损益大小，防控手段要为法律所许可、实践所必需，在能实现防控目的的情况下，能批评教育的绝不采取行政处罚和强制措施。

（3）正当程序和权责一致原则。正当程序原则不仅要求公安机关在执法过程中严格遵循现有法定程序，还要求公安机关在疫情防控期间作出行政处罚和采取强制措施时，应当向社会公开执法过程及执法依据，将执法暴露在“阳光下”，尤其是在疫情防控期间，及时向社会通报各类违法行为，让社会公众引以为戒。权责一致原则要求公安机关在重大传染病疫情防控期间执法应当受到内部和外部的监督，一旦违法或者不当行使职权，应当承担法律责任，如果公民合法权益因此受到侵害，公民有权要求国家赔偿。

（二）微观维度上的法律规制

对重大传染病疫情期间的公安执法进行法律规制，是保证执法规范化最为有效的方式，能够从根本上保证扩张的公安执法权对公民权利侵害最小化，确保公安执法在规范化的轨道上运行。

1.完善立法制度，实现执法可操作性

《人民警察法》《公安机关办理行政案件程序规定》等规范性文件都在立法目的中明确系为了规范公安执法而制定。但是都只规制常态警务环境下的公安执法，未明确突发性事件爆发后公安执法应当遵循的法律程序。《突发事件应对法》只是包括突发公共卫生事件在内的所有突发性事件的框架性法律［9］，《应急条例》虽然是具体实施规范，但缺乏公安实施应急措施的制度性和程序性具体规定。因此，制定一部有关重大传染病疫情期间公安执法的规范性文件迫在眉睫。

因此，可由公安部牵头，联合国家卫健委、司法部等多部门共同协商，在《应急条例》的基础之上重点突出几个部分：第一，总则部分要突出旨在保障公民基本权利，规范公安执法权扩张的立法目的；确定公安执法应当遵循的基本原则，其贯穿于重大传染病疫情防控期间公安执法的全过程，是规范指导公安执法的根本性准则［10］。第二，预防阶段应当重视公安机关在突发公共卫生事件中的信息收集、研判分析的作用，并结合非典和本次新冠肺炎疫情的防控经验利用互联网、大数据技术建立预警网络平台；依照各级政府的统一部署制定应急预案的执行方案，定期联同其他部门进行联合演练；及时、准确地通报重大传染病疫情防控期间的违法犯罪行为。第三，应急处置阶段要以列举的方式规定公安机关采取行政处罚和强制性措施的情形，以及应当遵循的法律程序，以此为公安自由裁量权划定边界，更好维护公民合法权益。第四，法律责任部分要强调公安机关的内部监督并畅通公安执法外部监督途径［11］。内部要明确法制监督部门采取应急措施前应当上报批准，对未能实现事前批准的，事后要进行补报；外部要接受公众和媒体的监督。最后，应当规定公民权利救济途径，将国家赔偿纳入重大传染病疫情防控期间公安执法不规范造成公民权利受损后的追偿手段。

同时还应当修订《人民警察法》等规制公安执法权的法律文件，对突发公共卫生事件中公安执法问题作出明确规定，进一步明确《突发事件应对法》等法律文件在涉及重大传染病疫情防控期间公安执法权时的制度规定，以此实现公安执法权的上下协调与统一。

2.提升一线民警理论素养和执法能力

公安一线民警应当加强基本法律知识的学习，并定期采取法律知识考试的方式检验学习成效。要扩大执法考评的范围，与日常应急性预案演练挂钩，把重大传染病疫情防控下的执法质量纳入绩效考核范围［12］，要不断熟悉重大传染病疫情下公安执法的有关法律文件，总结固化执法经验，发现并及时纠正执法错误。

3.加强宣传教育，明确公民在重大传染病疫情防控下的法律责任

疫情的防控应当是公权机关和普通公民共同发力，很多情况下普通民众不理解、不配合才会引发诸多矛盾和争议。这也要求一线执法民警、卫生防疫部门的工作人员、社区防疫志愿者应当加强宣传教育，及时、准确向民众普及传染病防治相关的医学和法律知识。同时还要明确公民在重大传染病防控期间应当承担的法律责任，建议立法机关在完善我国卫生法治体系时增设公民在重大传染病疫情防控下应当承担的法律责任。明确当暴发重大传染病疫情等突发公共卫生事件时，公民应当配合防控工作的开展，遵守当地政府发布的交通管制、健康防护等措施要求。同时，与其他法律相互协调和衔接，制定完备的惩戒措施。