浅谈工程管理中的PPP模式

段 雷

(山西润晋水利工程有限公司 山西 晋城 048000)(晋城市投资促进中心 山西 晋城 048000)

1 PPP模式的历史发展

1984～2002，外商直接投资(FDI)为主的BOT形式，如广深高速公路(香港合和中国发展)，成都第六自来水厂(法国通用水务，日本丸红会社)等；2003～2008，国企民企逐步进入并占据主导地位，比如北京鸟巢(天鸿集团，中信国安等)，西安第二污水厂二期(成都市排水有限公司)等一系列项目。

PPP项目在2014年后迎来了新的发展机遇，财政部发改委出台了一系列政策规范PPP的实施(如财金【2014】76号文)，截止到2020年6月20日，全国PPP信息管理库中累计项目9497个，投资额高达14.53万亿元。其中师范项目达到947个，师范项目投资额约2.1万亿元。

2 PPP项目管理的意义

2.1 采用PPP模式进行公共基础设施建设，是响应国家政策号召、促进政府职能转变的重要途径。

2.2 采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够有效提高社会资本的利用效率，弥补政府资源短缺的短板。

2.3 采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够整合社会民间资源优势，提高运作的灵活性。

2.4 采用PPP模式提升政府治理能力，可以发挥社会资本的市场竞争优势，提高项目管理水平。

2.5 采用PPP模式优化风险管理流程，可以降低公共部门的风险承担比重，降低项目全生命周期成本。

3 国外PPP项目经验

加拿大加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。PPP模式在加拿大得到了各级政府的大力支持，发展良好。自1991～2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化和国防等行业。2008年，加拿大组建了国家层级的PPP中心，即加拿大PPP中心。

英国英国财政部是PPP的主管部门。2010年前，负责PPP运行的机构有两个：一个是财政部的PPP工作组，除原职责外，还负责批准英格兰地区的PFI交易(苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批)。另一个是“英国合作伙伴关系”，独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，以市场化方式对项目和公司进行投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“英国合作伙伴关系”的职能，统一管理实施PF2项目。

南非南非PPP管理工作由财政部及其PPP中心、国家和省级政府部门、市级政府共同承担，直接向国会或公选的立法机构负责。PPP中心设6个处，即项目评估处、市级项目评估处、信息处、风险分析处、绩效监管与评估处、商业开发处，为PPP创造良好环境。

4 PPP模式的运用

“片区开发”在我国现行有效的法律法规政策中并无相关定义。一般认为，片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，囊括两大部分：

一是狭义的土地一级开发，即指按照土地利用总体规划、城市规划等的要求，由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行建设，使该区域内土地具备上市供应条件的行为。

二是涵括基础设施与公共服务设施等项目建设和运营。我国正在实施新型城镇化发展战略，新城开发、老城改造等正是片区开发中的典型形式，比如中信滨海新城项目。

4.1 郑州市PPP项目模式推广

2015年4月郑州市发布32个PPP模式项目，总投资1126.1亿元。包含轨道交通项目、污水和垃圾处理项目、公共交通项目、环境治理和水利项目、公路和市政道路项目、片区开发和园区建设项目、综合管廊项目2个、供冷项目。

2015年4月郑州市政府及相关投融资公司分别与意向社会资本签署10个框架协议，现场签约7个PPP项目，总投资353.8亿元。

4.2 郑州市郑东新区科学大道科学谷综合开发PPP项目

项目概况：位于郑州市京港澳高速辅道，新G107，连霍高速，豫兴大道围合区域。项目占地约4463 亩，建设主要内容为道路、桥梁、市民服务中心、研发中心、体育馆等。包含子项目共26 个，其中：道路工程21 项(共74 条路)、桥梁工程2 项(共25 座)、市民服务中心1 个、研发中心1 个、体育馆1 个。

项目公司：股权政府方占比20%，社会资本方占比80%。本项目总投资为36.93亿元，资本金比例为总投资的20%。

运作模式：合作期限预计15 年，本项目从项目投融资、建设、运营维护至终止移交,其中建设期3 年(以实际建设期为准)，运营维护期12 年，拟采用BOT(建设—运营—移交)运作方式，回报机制为“可行性缺口补助”。

项目进度：该项目已于2020年5月份完成社会资本方资格预审。

功能定位：科学谷以信息科技产业为主导产业，科技服务、生活服务为配套产业。

4.3 中信滨海新城

作为中信探索和实践PPP模式的一个落地典范项目，汕头滨海新城项目规划面积达168平方公里，预计开发周期为25年，采用分片区滚动开发的模式。在该新区中，中信负责土地一级开发整理以及海湾隧道、市政道路等基础设施的建设，并提供学校、医院、公园等城市公共服务设施，同时还将协助当地政府招商引资。

5 结语

要做好片区开发项目，融资规划和补贴机制设计非常重要：做好运营补贴设计。片区开发项目比较复杂，有时甚至是一座小城市的概念。片区开发项目模式下所建设的项目，有些是经营性的，有收入；有些是准经营性的，有些还是纯公益性的，没有任何经营收入。公益性的项目，政府将予以补贴，准经营性的项目，缺口也可由政府来进行可行性缺口补贴。纯经营性的项目，政府将会对利润进行分成。根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力。

在遵循目前PPP管理法治体系和监管体系下，善于谋划，精准施策。思想观念上提高认识，不能把思想局限在缓解债务压力上。提高社会资本特别是民营企业参与PPP项目的积极性，增强参与主体各方契约意识。PPP项目融资主要依靠银行贷款，银行对项目资本金比例要求较高，并需提供担保。建议相关部门牵头制定制度，理顺机制，推进项目融资进度，加快项目建设推进。