中国智库“政策分析市场”及其“政治嵌入知识体系”再考察

李 敢 宋卫清

(1.南京邮电大学 管理学院，江苏 南京 210003； 2.澳门大学 政府与行政学系，澳门999078)

一、问题的提出

近年来，作为“习近平新时代治国理政思想”的一项产出，中国特色新型智库建设蔚然成风。中国智库繁荣与发展的动力主要源于中国政策分析专家研究水平的提高，政策问题复杂化带来的决策体制科学化、民主化和法治化发展，以及智库在中国国际关系中的独特作用(1)贾杨、朱旭峰：《中国智库的独特发展道路:对国外学者研究之思辨》，《南京社会科学》2018年第10期，第22-28页。，抑或如《环球时报》前编委王文(2016)所说：“中国智库热是中国政治民主化、决策透明化的产物，也是国家实力需要更多智力支持的必然结果。”(2)王文：《伐谋：中国智库影响世界之道》，人民出版社2016年版，第19页。在一定程度上而言，有鉴于中国正在经历着非同寻常的内外部压力，中国特色新型智库建设可被视为新时代中国应对创新需求的一个重要举措。

然而，这其中估计也不乏存有以“仪式上的遵从”(ceremonial conformity)(3)Meyer J W, Rowan B, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Sociology, 1977, No.2, pp.340-363.方式去投机的行为取向。尽管新中国成立已70多年，改革开放也已40年有余，以国际发展视野审视中国经验(4)郑永年：《中国模式：经验与挑战》，中信出版社2016年版，第51页。，中国依然是一个处于经济、社会、政治等多维转型期的社会主义国家，而“转型”本身就意味着存有变化的可能，也存有更多不确定性的可能，也更需要高效、高品质的咨政建言。不过，在中国智库建设发展的组织环境暂未有明显改善的情形下，一时也很难撇清海外对中国智库的一些偏见，如Shai等(2000)认为，中国智库的功能价值主要体现在对信息的过滤、为政府政策进行辩护以及新思想新观点的引介等方面(5)Shai M C, Breslin S, China’s Think Tanks and Beijing’s Policy Process, 2nd Annual Global Development Network Conference, Japan, 2000.。

相较于既有“思想库、智囊团”的提法(6)2004年3月，中共中央颁布的《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》指出：党委和政府要经常向哲学社会科学界提出一些需要研究的重大问题，注意把哲学社会科学优秀成果运用于各项决策中，运用于解决改革发展稳定的突出问题中，使哲学社会科学界成为党和政府工作的“思想库”和“智囊团”。，对于如何理解“中国特色新型智库”的具体内涵，2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》(以下简称《意见》)等中央文件并未给出清晰的答案。可以预见，中国智库赖以生存发展的组织环境将有机会得到改善和优化。相较于国内既有思想库建设，无论是组织层面抑或是运营层面，特色新型智库建设均需施之以新的系统性治理机制，以助于解决国内智库建设“跟不上、不适应”之类的突出问题(7)《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议》，2014-10-27，http://www.chinanews.com/gn/2014/10-27/6721856.shtml。。

而关于中国智库组织变迁和组织环境的分析，笔者基本认同薛澜等(2009)提出的“政策分析市场”(policy market)(8)参考西方学界关于政策思想自由交换市场(“思想市场”)对于智库发展重要性表述(marketplace of ideas，Smith，1991；intellectual market，Easterbrook，1986)，薛澜等(2009)认为，关于中国智库建设和发展，可以经由政府主导建立一种类似的制度安排，为有别于上述表达，故采用“政策分析市场”(policy market)之表述。“政策分析市场”包括五个方面，即政策分析市场的需求与供给、思想库经费的多元化输入、研究成果的多层次输出、政策思想优劣鉴别机制、政策分析市场的监督机制。换个角度而言，“政策分析市场”的后四个方面也可被视为第一方面的铺陈展开。参见薛澜、朱旭峰：《中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路》，《管理世界》2009年第4期，第55-65页。以及朱旭峰(2018)后续提出的“政治嵌入知识体系”(Politically-Embedded Knowledge Regime)(9)朱旭峰指出，受限于中国特色的“政治嵌入知识体系”，美国智库“旋转门”机制对于中国可借鉴价值不大。学界既有关于“知识体系”(knowledge regime)的阐释，鲜有涉及非西方民主国家在其公共政策商议和决策过程中呈现出的相应特质。显然，在一些格外看重行政管理资源的国家，国家政治力量几乎渗透于举国每一个角落的政策知识生产体系，进而导致智库被动生存，多以向决策者输送建议作为扩大自身影响力的“法宝”。参见Zhu X F, Think Tanks in Politically Embedded Knowledge Regimes: Does the “Revolving Door” Matter in China？, International Review of Administrative Sciences, 2018, No.3, pp.295-315.两个概念。不过，有必要结合国内智库运行实践对这两个概念予以深化讨论。有鉴于国内智库定义的多样性和模糊性(截至目前，只有“文件”说明，暂无清晰的法规规章指导)，以及时下国内智库建设“热潮”所呈现的良莠不齐状况，本研究将以组织与环境关系为主要分析路径，重在探讨中国特色新型智库在建设过程中遭遇的治理困境及其因应之策，文中所涉案例，如无特别说明，均为官方明文认可的“省级或国家级新型重点智库”(10)在很大程度上，在国内智库可以进入“大雅之堂”，发生在十八大之后。《意见》颁布之后，国家级高端智库以及不同部门和地区重点新型智库试点建设名单相继向外界公布(至于“省级”和“国家级”智库设定标准的合理与否，另当别论，也可参阅“单位等级制”的社会学和组织学关联文献)。。

二、中国智库发展面临的双重困境

(一)第一重困境：科层等阶制的“过度嵌入”及其衍生效应

组织环境对组织行为和生存能力有着重要影响，正所谓“治官难，治理官衙更难”(11)李敢、徐建牛：《“横向罅隙”：政府部门间的合作困境——基于D县“三块地”统筹推进改革的案例分析》，《天府新论》2019年第5期，第92-105页。。如果说十八大以来系列反腐举措以及党纪法规学习的强化主要面向“治官”，那么2018年两会上正式提出的“党和国家机构改革”则主要面向“治理官衙”。然而，冰冻三尺非一日之寒，“组织环境的制度特征塑造了行动者的目标和手段”(12)Scott W R, The Adolescence of Theory Institutional, Administrative Science Quarterly, 1987, No.4, pp.493-511.，比如，国内科层组织在拥有“动员迅速”之类优势的同时，权力至上等不足之处也非常明显。

就智库发展而言，从“作为参与者的观察者”视角去观察，国内智库发展的组织转型一直为包括“官本位”在内的科层(官僚)等阶制所困扰，而无所不在、错综复杂“政治嵌入”的存在，则是其背后的深层动因。这样一来，社会学里原本致力于讨论经济行动(绩效)和社会结构(网络)之间纠葛的“嵌入性”(13)Granovetter M, Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness, American Journal of Sociology, 1985, No.3, pp.481-510.也就与国内智库一些运营特色产生了相应联系。作为一种社会组织的智库，尽管“嵌入于科层体制”有一定必要，但“嵌入性的积极效应一旦达到一个临界值，在此之后，正效应本身就可能发生逆转”(14)Uzzi B, The Sources and Consequences of Embeddedness for the Economic Performance of Organizations: The Network Effect, American Sociological Review, 1996, No.4, pp.674-698.。

模仿戈登威泽(Glifond)、格尔茨(Geertz)、黄宗智(P.C.Huang)等人关于“内卷化”的阐释(15)刘世定、邱泽奇：《“内卷化”概念辨析》，《社会学研究》2004年第5期，第96-110页。(16)郭继强：《“内卷化”概念新理解》，《社会学研究》2007年第3期，第194-208页。，国内智库发展也面临着类似组织运营的困境，主要原因在于目前中国特色新型智库的建设主体仍然是“体制内知识生产单位”。其中一个不容忽视的事实是，在一定程度上，国内一些知识生产单位及其附属智库已在不同程度上陷入了“行政级别之争”的胶着状态，进而导致类似于“内卷化”的衍生效应，个中诱因可以进一步分解为两个方面，即行政科层阻力和思想观念阻力。

1.行政科层阻力。截至目前，在官方认可的智库名录内，“体制内类型”(17)最早获得美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会计划”(TTCSP)授权的上海社会科学院智库研究中心将我国智库分为党政军智库、社会科学院智库、高校智库和民间智库四大类，前三者为“体制内类型”。民间智库也被称为社会智库，但实际情形很复杂，存有半官方半民间等细化复杂的分支。总体来看，体制内外智库存活的共同特征在于要能有“官方背景”。参见上海社会科学院智库研究中心：《2013年中国智库报告影响力排名与政策建议》，上海社会科学院出版社2014年版，第37页。占据绝对优势。在组织制度层面，有鉴于“体制内智库”对于官僚科层体系具有“黏滞”性，从而导致这类智库在收益和成本上呈现较为显著的不均衡性，而无论是哪种组织类型，节约成本是一个基础性考虑，不只是技术和生产成本，还有治理成本，具体可以包括“为完成任务需要花费多少计划成本、调整成本和监督成本”(18)奥利弗·E.威廉姆森：《资本主义经济制度：论企业签约与市场签约》，商务印书馆2002年版，第10页。。例如，单以高校、科研院所为主体的知识生产单位而言，其一般事务管理适宜执行“去行政化”管理机制，对此学界已经呼吁多年，但实施效果微乎其微。从一定程度上讲，在高校科研院所之类号称非营利非政府公益性科研组织内部，依旧在“以与政府极其相似的逻辑在运作”(19)田凯：《组织外形化:非协调约束下的组织运作:一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架》，《社会学研究》2004年第4期，第64-75页。，有些官僚化问题甚至可能比政府部门还严重。导致此类“行政权独大”现象的部分原因在于，近年来集权式科层治理模式不断得到强化，而“行政体系对于政策过程的垄断”及其所生成的各类问题也并未能与时俱进地得到实质性缓解(20)薛澜、朱旭峰：《中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路》，《管理世界》2009年第4期，第55-65页。。相较于“权力精英”(21)C.赖特·米尔斯：《权力精英》，北京时代华文书局2019年版，第1页。而言，参与决策咨询的“政策精英”(22)朱旭峰：《政策决策转型与精英优势》，《社会学研究》2008年第2期，第69-93页。尚有较强的依附性。另就组织定位而言，中国特色新型智库如何在“政策分析市场”立足，也依然面临不少挑战(23)朱旭峰：《构建中国特色新型智库研究的理论框架》，《理论参考》2015年第1期，第22-24页。。无论是面向通才型组织还是面向专才型组织，“行政资源”与“行政权力”之间有着错综复杂的呈现方式，微妙且多元，而“行政(权)至上、资源跟着行政级别走”，将依然是中国智库实现组织创新所不得不面对的基础性现实(24)《意见》指出，国内智库建设存在的诸种问题，第一条“智库的重要地位没有受到普遍重视”。不难发现，截至目前，“体制内外”充斥着权力至上风习，“见权眼开”反倒是事实，没有多少部门真把智库的智力资源当码事。这一点，身为东部Z省某重点新型智库成员的第一作者深有体会：当以“省年度基本公共文化服务创新项目”评审专家身份出现在省内有关县市区时，地方政府认为第一作者是省财政厅委派的专家，非常有礼貌。然而，在项目评审结束后，当第一作者再尝试以所从属智库名义与这些地方政府打交道，以期进一步推进和完善关联文化建设项目时，对方已变得非常敷衍，甚至缺失基本礼节。。如果将智库比作“巧妇”，那么，谚语“巧妇难为无米之炊”则可被转述为“巧妇难为无权之策”。

朱旭峰(2009)调研发现，就中国智库参与政策过程和施加影响力而言，影响因素有三方面，依次为专家知识、政府联系和个人网络(25)Zhu X F, The Influence of Think Tanks in the Chinese Policy Pprocess: Different Ways and Mechanisms, Asian Survey, 2009, No.2, pp.333-357.。但依据笔者的调研以及参与省级新型重点智库建设的实践去观察，这仅是“供给方”(智库)角度的理解，未顾及“需求方”(政府)的态度，有一厢情愿之嫌疑。此三者顺序或更合宜写作“个人网络、政府联系和专家知识”。对于国内智库整体而言，新排序意味着与政府及其权力者“搞好关系”的收益明显高过“纯粹”的专家知识收益。例如，一些曾经实权在握的拥有者，在“退居二线”后会选择到政策研究一类机构“发挥余热”(其余热发挥的程度，在很大程度上取决于当初在位时曾拥有的行政级别及其附着之上的资源)，依然可以与当前掌握相应资源的官方部门保持良好关系，进而向当政者献计献策，借此进一步从当政者手中获得相应的资源回馈，可谓“退而不休”。相较于西方智库的“旋转门机制”，姑且称此为“逆向旋转门机制”(26)在西方，也有官员退位后返回到高校或政策咨询机构任职的情形，但与国内差异较大。作者认为，国内这类现象与国外智库“旋转门机制”的最大差异不在于具体人物职位本身的变动，而在于“岗位更换后”的关联人物及其所掌控的“社会智库”所具有的某些“不一般特征”，比如“显性或隐性的行政级别以及附着之上的资源调动能力”等。。导致这一情形的可能原因在于，就社会制度设施而言，从传统社会到现代社会，中国一直存有“荫庇”及其之上“投桃报李”的风习。

从一定程度上而言，智库是智力资源的载体，但从国内一些知识生产单位的实际运转观察，这些专职从事政策咨询的机构是否具有智库标签也许并非首位紧要事宜，但有无相应行政级别及其附着之上的行政资源(行政权力)才更为重要，因为这将直接影响到智库的实际运行效果。这一特征对于国内“体制内”智库而言，早已司空见惯(27)例如，在东部Z省，作为该省首批13家新型重点专业智库之一，某城市学研究中心(省城市治理中心)拥有省编办发文的“正局级”身份。同为该省首批13家新型重点专业智库成员，某大学所辖的公共政策研究院除了拥有“正处级”身份外，其掌舵者为前校长，有着“正校级”的干部身份。而另一大学所辖的Z商研究院在校内也有着明晰的“正处级”身份。再以首批 “国家级”25家智库为例，共分为四类：第一类是党中央、国务院、中央军委直属的综合性研究机构，共10家(正部级或正大军区级单位，只有中央编译局是副部级单位)；第二类是“985”大学(副部级)的科研机构，共12家；第三类是依托大型国有企业，仅1家；第四类是社会智库(有坚实的官方背景)，共2家。，即便是素来以社会智库名义对外宣扬、业绩不错的中国(海南)改革发展研究院，对外号称为企业(注册)，但在海南省是一个不折不扣的“厅级”事业单位，该研究院与东北大学联合培养的一名博士毕业生曾如此告诉笔者。《瞭望东方周刊》对该研究院一名副院长的采访也多少说明了其行政级别的存在：海南中改院对自身改革探索的定位是“官方背景、民间机构”“事业单位、企业化管理”“自谋生存、自求发展”(28)周刊编辑部：《中国新智库》，《瞭望东方周刊》2014年第6期，第12页。。

2.思想观念阻力。长期以来，受限于“官本位”等诸种限制性因素，包括智库在内的知识生产单位，对政府政策的应和式背书远远多于针砭政策弊病的进谏，所提交的参考建议或政策研究报告大多倾向于迎合政府政策决策者的意图或偏好，缺失应有的客观、中立和求真的立场。于是，作为智库组织生存的一种策略，“体制内”智库如果能够在选题和研究内容方面做到“合宜地左右摇摆”，已经是上上策。而从组织—环境关系视角去看，此类现象也可以看作是惯性压力(inertial pressures)对组织结构施加的影响(29)Hannan M T, Freeman J, The Population Ecology of Organizations, American Journal of Sociology, 1977, No.5, pp.929-964.。近年来，源自科层组织层面“制度同构”(Institutional isomorphism)作用力(30)DiMaggio P J, Powell W W, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, 1983, No.2, pp.147-160.，对于“体制内”智库组织构建和运转而言，强制性、模仿性和规范性同构机制的压力不仅已经逐渐正式制度化，还体现在从业人员认知上的潜意识化。

唯权力马首是瞻观念的生成，知识群体自身也有责任。这个时代无疑是一个伟大的时代……但中国知识界进入了一个悲歌时代(31)郑永年：《中国知识的悲歌时代》，2017-06-06，https://www.zaobao.com/zopinions/views/story20170606-768852。，以致于作为“政策精英”的专家不时被民间戏称为“砖家”。或正如郑永年(2016)所言，中国智库在整体上没有独立性，缺失客观独立的观察，并不只是囿于国家政治制度，更是因为知识分子的态度问题，他们与权力和利益靠得太近(32)郑永年：《未来三十年：改革新常态下的关键问题》，中信出版集团2016年版，第6页。。他们之中不少人是“精致的利己主义者”，通常“高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，故意做出忠诚姿态，更善于利用体制达到自己的目的”(33)钱理群：《重建家园：我的退思录》，广西师范大学出版社 2012年版，第63-77页。。

综合行政科层阻碍和思想观念阻碍两个方面阐释，对于国内众多体制内智库而言，以“领导批示”为至尊宝，并以此作为实现自身影响力的极大炫耀资本和激励依据，也实属正常。从调研实际去观察，以“批示数和数批示”为核心的工作取向，普遍存在于省级重点新型智库。对这类智库而言，如此重视省领导批示，也许是无奈之举，不过这类倾向也折射出该类型智库管理层对于智库和智库影响力核心构成的真实理解及实际践行。

于是，在中国特色新型智库建设过程中出现了一个不容回避的事实：从2013年十八届三中全会公报算起，系列中央文件屡屡强调，特色新型智库建设的目的在于“建立健全决策咨询制度”，但在智库运行实践中明显存有“以聚焦领导批示代替聚焦咨政建言”之嫌疑(况且“领导批示”的获得，也许更多涉及材料的“递送渠道”，而不一定是材料本身的质量)。因此，要追问的是，尽管(高级别)“领导批示”对于智库发展的促进作用很大，但过度依赖“领导批示”的行为选择，能否有效服务于中央“建立健全决策咨询制度”的政策本意呢？如果“体制内”智库最紧要的工作只是以获得“领导批示”作为智库发展的至高宗旨，那么中央是否还有必要如此隆重地启动此轮中国特色新型智库建设？在一定程度上，我国行政科层组织之内原有政研室、咨询委以及隶属于高校科研院所的政策研究中心等机构都可被视为“智库”，而这类“智库”原来的一大主要业务就是服务于“领导批示”的获得，随之带来的问题是，此类智库如何才不至于沦为“揣摩领导意图”的附属性部门？

(二)第二重困境：一方独大的“层级治理模式”

参考《意见》，国内智库发展除了存有前文提及的两个方面发展阻力尚未得到有效克服之外，还存有“提供的高质量研究成果不够多以及智库建设缺乏整体规划，资源配置不够科学”等弊端。基于经年参与式观察，笔者认为，从组织环境层面而言，国内这类智库的发展窘境与智库现有组织形式和管理模式有着密切关系。而若论及智库既有治理模式，可借鉴新制度经济学集大成者奥利弗·E.威廉姆森(2011)关于市场、层级和网络三类治理模式的有关阐释(34)奥利弗·E.威廉姆森著，蔡晓月、孟俭译：《市场与层级制：分析与反托拉斯含义》，上海财经大学出版社2011年版，第73页。。不难发现，“体制内”智库治理模式多少已呈现“组织失灵框架”和“信息阻塞”的印记，且在整体上明显受支配于强调权力逻辑的“层级治理模式”，凸显的是单向度地服从上层命令；至于强调交易逻辑和竞争的市场治理以及讲究关系逻辑和相互合作的网络治理，截至目前，在智库运行实践中鲜见发挥功用。即便如此，在不同控制机制约束条件下，等级制的运行也各有差异，因为国内智库的运行效率既受到“政策分析市场”的约束，也受到更为广阔的“思想市场”的约束。据此，可以细分两个层面予以铺陈论证。

1.智库行政化。从组织和环境视角看，无论是市场型组织、政治型组织，抑或是其他专业型组织，一旦作为一个体系出现，便可能呈现一种悖论，即“理性行为者在试图改变组织时，却促使其组织变得越来越相似”(35)DiMaggio P J, Powell W W, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, 1983, No.2, pp.147-160.。就智库一类知识生产单位而言，与“政治嵌入知识体系”相伴随的现象或可概括为“智库行政化”。在现有政府层面认可的智库名单内，十有八九属于“体制内单位”，原有“体制特点”自然也都被保留着。例如，以智库参与政策过程而言，一方面，议程的设定与政治高度相关，“能够提上议程的政策问题往往与政治动因相关”(36)薛澜、陈玲：《中国公共政策过程的研究：西方学者的视角及其启示》，《中国行政管理》2005年第7期，第99-103页。。对中国智库治理机制建设而言，有可能出现政治过程大于政策过程的情形，从而使本来以政策过程为主业的智库，时不时要屈从于政治过程。一方面，行政权力依然是组织环境内外部稀缺且关键的资源，与之对应的则是，关联资源配给依然依赖于行政权力的分配；另一方面，在组织机构内部，分支派系及派系之上荫庇关系和利益纠葛，依然是“不言而喻的特色”。因为组织内在机制和行为选择的一个重要特点在于，在演进和改变过程中倾向于“近邻效应”的历史依赖性(37)周雪光：《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》，《社会学研究》1999年第4期，第3-5页。，而“公共官僚机构唯一可用的机制是内部激励，但这些激励在实践中极少得到有效利用”(38)塔洛克：《经济等级制、组织与生产的结构》，商务印书馆 2010年版，第21页。。

这样一来，被体制认可的智库在发展过程中显现以下两个特征：一是“行政化”依然是挥之不去的一个印记；二是从积极角度看智库的功能发挥，特别是“社会型智库”，无论是国家级智库抑或是省级智库，意欲努力规避行政干预，试图在规避行政干预的前提下拓展智库应用边界和提升自身竞争力。例如，国字号的“中国国际经济交流中心”和“综合开发研究院(中国·深圳)”运转较好、影响也较大，因为他们有着丰富的政经资源而“长袖善舞”。再从东部Z省情形去观察，不难发现，在其首批省级重点智库名单中，有着“厅局级”编制身份背书的“省城市治理研究中心”能力最大、成果最多、影响力也最大。当然，对此也可以解释为，有着强大政府背景的社会型智库才能发展较好。

简而言之，有鉴于为政府认可的智库基本都依附于既有行政科层体制，参考《意见》关于“构建中国特色新型智库发展新格局”论述，可以预判，如果没有官僚科层制度层面的深化变革，国内智库实现组织转型的成本将极其高昂，如果不提“体制内组织”的改革，而只局限于讨论附着于这些组织之上“智库”的组织模式和管理模式改革，无疑是隔靴搔痒、事倍功半。

2.供给与需求之间的信息不对称。缺乏参与政策决策咨询的制度性安排，此为国内智库建设过程中的最大制约性因素，背后则是(智库和政府)供需双方之间的信息不对称。

其一，从组织间关系看，作为知识生产单位的智库与作为“绝对裁判权拥有者”的监管部门(如社科规划办、党委宣传部等政府机构)，双方处于明显的不对等位置。前者欲摆脱对后者的依附关系去独立运作的空间非常逼仄，尽管西方智库话语体系的“独立性”并不适用于中国这类转型国家(39)贾杨、朱旭峰：《中国智库的独特发展道路:对国外学者研究之思辨》，《南京社会科学》2018年第10期，第22-28页。。因为前者对后者存有“资源依赖症”，根本没有“讨价还价”的余地。就此而言，莫说“体制内智库”，即便是合作相对良好的政府资助型民营智库，在中立意见表达、人才招募以及扩大决策影响力等方面也面临着诸多挑战(40)Chen L J, Fu Y, Dynamics of the Rise of the Privately-run and Government-subsidised Think Tank and Its Influence in Talent Policy Making—Case Study of the Zhejiang Institution of Talent Development, Journal of Chinese Governance, 2017, No.1, pp.50-67.。因而为求得生存和发展，国内智库对其所处的行政科层组织环境，往往只能采取默认、妥协和回避的策略。

其二，与“供需信息不对称”相伴随的并非局限于科层化机制的窠臼，还有源自评价体系和标准的羁绊，这是目前国内智库尚未能有效认知和权衡智库核心竞争力的主要原因。例如，国内智库从建设到运行，普遍性满足于体制内知识生产单位的既有游戏规则，集中表现于习近平总书记提及的“五唯”倾向(41)“五唯”，习近平总书记讲话原本指向教育评价，后扩展到学术等智力成果评价体系，包括唯帽子、唯职称、唯奖项、唯学历和唯论文倾向。，其中“以帽取人”(42)此处“帽子”不局限于时下流行的五花八门的“人才帽子”，也包括“逆向旋转门机制”生成的“帽子”，比如退居二线的官帽等。当然，“帽子”大，往往“声音”也大，但是否有理有据有节，另当别论。尤为饱受诟病却广为推行，从而难以打造出能超越体制内窠臼的人才和团队。沉溺于自娱自乐评价体系的另一低效产出是，即便是学习西方智库评价指标体系构建，但由于未能触及关键性弊病所在，所借鉴到的内容不少都是形式大于实质。当然，任何评价指标体系的构建，都不可避免地涉及特定标准的可取性，但就国内智库现有相关评价指标体系而言，无论是中国社科院版还是上海社科院版，实际或可想象的因果关系及其影响力并未能得到充分、有效的体现。长此以往，不仅与《意见》关于“中国特色新型智库以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨”的文件精神相冲突，也将无法有效回答习总书记关于中国智库如何解决“不适应和跟不上”的难题。

在未能充分有效提升自身研究成果质量的情形下，很多智库迫不及待地去提升影响力，特别是寄希望于获得“领导批示”可以产生的所谓“政策影响力”，因为“中国政府决策表现出领导中心模式的现实规则”(43)景怀斌：《政府决策的制度—心理机制：一个理论框架》，《公共行政评论》2011年第3期，第32-66页。，即使进入新时代以来，中国经济社会等层面出现的结构性变化，也未能很好理解中央陆续出台系列智库建设文件的深邃用意。再以提升智库三重影响力(政策影响力、媒体影响力和学术影响力)之“媒体影响力”而言，无论是“制造声音”还是“传播声音”，国内智库几乎清一色强调需要致力于将智库成果发表到“三报一刊”(44)“三报一刊”指的是《人民日报》《光明日报》《经济日报》和《求是》。之类官媒，格外突出“指定”官媒的分量和价值，轻视或忽略“非指定官媒”的影响力(从Z省情形去看，包括“澎湃新闻”等受众广泛的新媒体尚未被智库考核体系“认可”)。值得商榷的是，“三报一刊”等党媒当然非常重要，但其刊登作品也许更多体现于政治层面的象征意义，而智库成果则应更多反映现实问题，因此，智库建设的媒体影响力不应局限于“指定”官媒。

其三，因为原有一些思想库运行效果不佳，未能很好面对复杂多样的转型诉求，中央高层才反复呼吁需要大规模建设特色新型智库。为拓展政策献言献策渠道，共渡时下多维转型难关，国家启动新时代中国特色新型智库建设，主要是为了推动现有“体制内”政策研究(咨询)机构能够打破既有窠臼，发挥智库客观求实的职责功能。然而，在智库建设实践中，总体上实施实质性举措时往往跋前疐后或动辄得咎，国内智库运行中浮现的病症和治愈药方大抵同源，问题的解决路径与问题本身往往构成一对相互冲突的矛盾，尤其是现有行政科层和思想观念层面的诸多管制措施，在很大程度上反倒抑制了智库在组织层面的创新和绩效的提增。

三、中国智库创新发展的方向和路径：组织生态与规则环境齐改善

十八届三中全会以来，中国智库迎来了历史上前所未有的发展契机。积极地看，即便以“政治嵌入的知识体系”的发展变迁而言，“中国拥有的政治知识体系，比以往任何时候都多样化，运作也更加多元化，可以为知识行为者创造和传播与政策有关的知识而提供机会，尽管政策影响依然取决于不同政府部门间的行政联系”(45)Nachiappan K, Think Tanks and the Knowledge-policy Nexus in China, Policy and Society, 2013, No.3, pp.255-265.。消极地看，制约中国智库研究能力和效率提升的影响因素尚未有实质性减少，例如，同时存在着“体制内智库”的行政束缚与“体制外智库”的“口粮之忧”等发展掣肘。智库发展甚至还存有异化为“关系网”贩卖者的可能，与此同时，值得警惕的是，中国有可能沦为“智库国际峰会作秀大国”(46)和静钧：《全球视野下的中国智库》，《新民周刊》2014年第47期，第28-34页。。

从中国智库“政策分析市场”及其“政治嵌入知识体系”的完善而言，自2013年以来，尽管《意见》等官方文件已指出了行动方向，一套智库建设架构也基本建立(47)Zhu X, Think Tank Management System in China, East Asian Policy, 2017, No.2, pp.92-99.，但整体上还属于形式和规划上的蓝图，截至目前，尚未见到足以真正推动中国智库转型完善的组织动力，无论是在经费来源、人员配置、考核评价机制，抑或是在技术和法规支持等层面。相较于既有关于(经济产业层面)中国市场转型和社会转型等转型议题讨论(48)Nee V, Organizational Dynamics of Market Transition: Hybrid Forms, Property Rights, and Mixed Economy in China, Administrative Science Quarterly, 1992, No.1, pp.1-27.，“政策分析市场”的构建及其转向有可能在一定程度上得以实现，“政治嵌入知识体系”也有望得到进一步优化。比如，经由组织形式多样化与市场化竞争，至少可以尝试培塑体制内思想市场及其之上的有序竞争机制，原有“资源垄断式政策分析市场”也有可能实现向“混合式政策分析市场”的过渡。

聚焦于组织和环境分析路径，特别是组织效率与组织合法性相结合的分析视角，如欲有效推进国内智库组织治理模式的转变和创新的实现，需要在组织生态(Organizational Ecology)和规则环境(Rule Environments)两个方面共同加以改善，因为组织生态和规则环境存有互为嵌入的特质(49)Newman K L, Organizational Transformation During Institutional Upheaval, Academy of Management Review, 2000, No.3, pp.602-619.。这也是有鉴于组织运作不仅受横向合作和竞争的制约，也受纵向权力和权威的影响(50)Scott W R, Approaching Adulthood: The Maturing of Institutional Theory, Theory and Society, 2008, No.5, p.427.。例如，尽管组织活动具有“效率追求”(efficiency-seeking)属性，但这种属性常常受制于隐含的社会政治维度的制约(51)Covaleski M A, Dirsmith M W, Samuel S, Changes in the Institutional Environment and the Institutions of Governance: Extending the Contributions of Transaction Cost Economics within the Management Control Literature, Accounting, Organizations and Society, 2003, No.5, pp.417-441.。就组织生态而言，组织关系模式的变化，将会影响各自地位的更变，而组织身份通常于地位结构(status structure)中得到指定位置(assigned positions)，进而形成相应的机会和约束(52)Hannan M T, Ecologies of Organizations: Diversity and Identity, Journal of Economic Perspectives, 2005, No.1, pp.51-70.。

无论是省级新型智库还是国家级新型智库，就政策参与过程中的组织互动而言，政府与智库双方可以尝试以类型化为参考标准，厘清各自的行为边界，即用合宜方式恰当地度量和界定各自的利益边界，利益边界的界定方式不同，会带来不同效率的资源配置。比如，依据具体政策咨政类型去分清“允许谁去获取哪种资源单位(resource units)以及各自用于获取的时间、数量和技术等限定条件分别是什么”(53)Ostrom E, Institutions and the Environment, Economic affairs, 2008, No.3, pp.24-31.。

为了克服现有智库发展的窘境，大致有三个方面可以努力。

其一，政府与智库可尝试以某种方式谈判并制订一套可以为双方共同遵守的游戏规则，“事实上，规则通常是通过冲突和争论的过程来构建的”(54)Covaleski M A, Dirsmith M W, Samuel S, Changes in the Institutional Environment and the Institutions of Governance: Extending the Contributions of Transaction Cost Economics within the Management Control Literature, Accounting, Organizations and Society, 2003, No.5, pp.417-441.。继而经由共建的“智力市场(政策分析市场)”展开适应性调节，而非需求方单向度以“不容置喙”的态度向供给方施加行政命令式考核标准。基于组织间关系的组织安排很重要，组织运行效率不只受制于具体的交易技术结构，也因组织形式的不同组合而有所不同(55)奥利弗·E.威廉姆森著，石烁译：《治理机制》，机械工业出版社2016年版，第17页。，同时，“考虑到组织形式的重要性，内部组织经历失灵的程度可预期将会随着组织形式变化而变化”(56)奥利弗·E.威廉姆森著，蔡晓月、孟俭译：《市场与层级制：分析与反托拉斯含义》，上海财经大学出版社2011年版，第2页。。

其二，政府有必要适度“自降身价”，将智库视为“宾客”或“友人”，而不是可以颐指气使的下属部门。政府和智库的关系不是简单建立在上下级之上的“雇佣关系”，如此，方能推动智库在政策参与方面进入有限资源竞争的“合适位置”(“niches”)，促进资源可得性(resource availability)的实现(57)Abbott K W, Green J F, Keohane R O, Organizational Ecology and Institutional Change in Global Governance, International Organization, 2016, No.2, pp.247-277.。政府还需要明白，除了需要拥有不容置疑的“核心、看齐”等政治信念和立场，还需要有“众人划桨开大船”的认知，能够携手一些尊重事实和不亢不卑的特色新型智库勠力同心以共克时艰，促进政府决策协调机制的完善，进而推动政府治理体系和治理能力的现代化。

其三，从智库角度而言，“体制内智库”与“完全体制内智库”(即由政府职能部门建立的智库，或者由原先隶属于党政部门各类政策研究中心升级而来的智库)在机构内部如何降低日常管理行政化色彩、优化岗位人才结构及其配套岗位激励机制，以及克服既有科研课题制的诸多弊端(58)既有科研课题制的弊端突出表现在重立项、轻结项，“形式大于内容”。，进而稳步提升研究成果质量，依然存有诸多严峻的挑战。

概而言之，关于特色新型智库的建设和发展，在治理机制完善与研究成果品质有了切实提升之后，智库影响力的提高便可水到渠成，无论是在政策层面、学术层面抑或是在媒体层面。