省级民办高等教育新政执行过程中跨部门协同的困境、原因及对策——以海南为例

丁力玮 王一涛

(1.三亚学院 校长办公室，海南 三亚 572022； 2.苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215021)

2016年11月，全国人大通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，正式确立了民办学校实行分类管理的法律框架。随后，国务院出台《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，省级政府支持民办教育的政策也密集出台。截至2020年4月，全国共有31个省(市、区)发布促进本省民办教育发展的实施方案及其配套文件，标志着我国民办高校分类管理政策体系基本建构完成。当前，新法发布已过3年之久，但民办高校分类管理推进并不顺利，鼓励现有高校加快分类登记的政策执行效果不理想。笔者调研发现，截至2019年10月，全国只有上海5所民办高校提交选择营利性高校的书面材料，绝大多数民办高校仍处于观望状态。为什么新法新政难以执行，为什么绝大多数民办高校不愿意尽快作出选择，影响省级民办高等教育新政执行的关键因素是什么？本文以海南民办高等教育新政执行为例进行研究，试图一窥其中缘由。

一、海南民办高等教育分类管理政策执行现状

2018年4月，中共中央、国务院印发了《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，赋予海南建设国际自由贸易区和中国特色自由贸易港的新使命。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》，明确将海南作为全国教育改革开放“四点一线一面”的战略支点之一，打造成为新时代教育全面深化改革开放的新标杆，全面加速海南教育改革开放。2019年6月，教育部和海南省人民政府联合印发了《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》，明确支持海南建设国际教育创新岛，统筹协调各级各类教育发展。国家对海南教育前所未有的重视和支持，让海南跃升为全国教育现代化战略布局的重要一环。截至2019年底，海南已有8所民办高校，其中本科3所、专科5所，占全省高校总数的40%；在校生7万人，占全省大学生总数的35%，高出全国平均水平12%；平均在校生规模达到8 700人，高出全国平均水平10%，民办高等教育已成为海南高等教育的重要组成部分。

海南民办高等教育新政的有效实施，能够给全国省级民办教育新政执行带来示范效应。与其他省级民办教育政策相比，海南民办高等教育政策执行有其特点，既有借国家建设国际自由贸易区和中国特色自由贸易港重大战略布局的东风，获得更大的推力与行动势能的有利条件，也存在省级政府整合协同功能不足、跨部门协同困难突出和政策执行主客体之间配合度低等问题。因此，在我国省级民办高等教育政策执行推动整体乏力的背景下，以海南为例，通过案例分析、问题剖析，找出省级民办高等教育政策执行困境的原因，讨论改进的方向和途径，对推动省级民办高等教育政策落地具有积极意义。

二、海南民办高等教育分类管理政策执行面临的困境

海南民办高等教育分类管理政策在执行过程中存在三大困境，包括民办高校公共政策嵌入度较低、政策执行主客体持观望态度以及省级各行政部门难以协同。

(一)民办高校公共政策嵌入度较低

教育政策执行是各级教育行政机构及其行政人员、学校管理人员依据政策目标，将教育政策在教育实践活动中加以贯彻、落实和推行，以实现教育政策目标的一种活动(1)孙绵涛：《关于国家教育政策体系的探讨》，《教育研究》2001年第3期，第8-10页。。教育政策目标涉及政府、市场、社会和学校等多个利益主体，教育政策目标的实现同时受到执行主体、执行客体和执行环境等多重因素的影响。朴贞子等(2010)认为，政策执行是政策实现过程的重要实践环节，是解决政策问题、达成政策目标的唯一途径(2)朴贞子、金炯烈、李洪霞：《政策执行论》，中国社会科学出版社2010年版，第2页。。公共政策是国家意志的体现，服务社会经济发展和文化进步，对社会进行权威性价值分配。一般认为，政府作为政策执行主体，掌握国家教育资源及其配置权，在教育政策执行过程中发挥主导作用。

公共政策嵌入度是指社会组织在政府政策制定和实施过程中的嵌入程度，它体现了社会组织被政府所接纳和重视的程度，嵌入度高的组织会成为政策制定和实施过程中首要的考虑对象，而嵌入度低的组织则会被有意或无意忽视。与公办高校不同，民办高校是改革开放后在体制外新出现的组织，虽然《教育法》第十四条规定“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”，但在现实管理体制中，公办高校的主管部门是省级人民政府，民办高校主管部门是省级人民政府的教育行政部门。这从每年教育部网站发布的《全国普通高等学校名单》中有明显体现，凡在备注中标明了民办性质的高校，无论是本科还是专科，主管部门均为该省教育行政部门，而公办高校主管单位则是省级人民政府。如此一来，公办高校特别是省属院校(正厅级)，实际上与政府各行政部门因行政级别相同而“平起平坐”地嵌入政府序列中，受到的政府资源流动阻力更小；而民办高校因主管单位是省级教育行政部门，在民办高等教育政策执行过程中难以平等地嵌入整体政府的序列中，在政策执行过程中出现政府主导作用弱化、跨部门协同效果不理想等问题。

(二)政策执行主客体持观望态度

2018年2月，海南省人民政府发布《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》(以下简称《海南实施意见》)及相关配套文件，在落实国家政策法规的基础上，结合海南民办教育发展的实际情况和具体问题，制定了更具海南特色的省级民办教育政策。与其他省级民办教育政策相比，海南民办教育政策创新程度较高(3)王慧英、黄元维：《地方民办教育分类管理新政：现状、难点议题与治理策略——基于25个省(自治区、直辖市)民办教育新政实施意见的文本分析》，《现代教育管理》2019年第3期，第56-61页。，其借力国家建设国际自由贸易区和中国特色自由贸易港的重大战略布局，在教育改革领域获得更多专属政策，进而聚集起更大的行动势能。

然而，《海南实施意见》已经出台2年多，具体实施方案仍未制定。涉及的行政部门态度消极，采取观望态度，相关部门工作人员对分类管理政策的理解存在偏差(4)杨程：《民办教育分类管理政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析》，《河南大学学报(社会科学版)》2019年第5期，第121-127页。。从学校角度看又有另一番认识，如《海南省民办学校分类登记暂行办法》第三十四条规定：“已有民办高校在分类登记之前，继续按非营利性民办学校管理，并享受相应的优惠政策。”既然按照非营利性民办高校进行管理，政府理应尽快制定和实施民办教育发展专项资金、财政补贴、购买服务、财务清算与税费缴纳、终止办学清偿等具体扶持方案，兑现各项扶持政策，特别是选择非营利的民办高校，能够获得更大的支持，以便加快开展分类登记。但是，省级新政中对民办教育原则性的支持意见，并没有真正分解到具体部门。在政策不明朗的大环境下，绝大多数民办高校在过渡期内选择继续观望的策略。政策主客体同时处于观望的状态，不利于国家鼓励加快分类登记和实现非营利导向政策目标的实现。

(三)省级各行政部门难以协同

促进民办高校分类管理需加快各项扶持政策的执行与落地，让民办高校实实在在地享受到分类管理政策带来的优惠。《海南实施意见》由该省教育行政部门牵头制定，在附件中明确了相关部门的任务分工，63项分解任务涉及22个省级政府部门。除教育行政主管部门外，承担任务牵头负责部门较多的是财政部门(8项)、人力资源和社会保障部门(4项)、物价部门(3项)以及发改部门(2项)，同时作为非牵头部门但参与任务次数较多的还有民政部门(16次)、工商部门(14次)、税务和公安部门(各5次)、国土和住建部门(各3次)。可见，制约民办高校发展的关键政策如财政补贴、养老保险、税费减免、收费市场调节、土地出让和购买服务等“硬政策”，大大超出教育行政部门的权限范围，有些政策诸如税收等甚至连省级政府出面协调都难以实施，如资产过户费涉及增值税、土增税、契税等，必须依靠国家层面协调相关部门才能解决。

如果省级“硬权力部门”没有积极履行牵头或配合职责的意识，民办教育政策很难得到有效执行。《海南实施意见》发布后，各部门对于已经明确了任务分工的省政府文件缺乏主体责任意识，没有启动具体政策的制定，在执法过程中仍然按照纵向部门政策法规行事，导致一边是省级教育行政部门在民办高校中大力宣传新法新政的各项扶持政策，另一边是民办高校依据新法新政向政府部门寻求政策支持时，遭遇相关部门只认本部门已有政策、不执行省级民办教育新政的尴尬。比如，税务部门向民办高校学费、住宿费征收企业所得税；民办高校人才引进只能享受本省同级别公办高校同类引进人才50%的补贴；民办高校被相关部门要求缴纳高额城市基础设施配套资金，而公办高校免费；“民办非企业”的身份导致民办高校在当地车辆限购等政策中受到与公办高校差别化的对待，省级政府组织省内单位进京招聘高层次人才时把民办高校划到企业组，民办高校按照省级民办教育新政申请的财政扶持得不到支持等。政策执行偏差严重影响了民办高校的发展，也降低了举办者对分类管理政策的认可度。

综上所述，民办教育政策执行过程中的嵌入度较低，从表面上看，省级政府制定了民办高校分类管理的政策并明确了各个部门的分工，但整体推动力量不足，相关部门“各执各的法”。省级政府文件对相关行政部门的政策执行明显缺乏约束力，其他省级政府行政部门缺乏改革动力和参与积极性，而省级教育行政部门作为平级单位难以协商、推动或对政策执行进行有效监督。正如王烽(2017)所言：“地方教育改革的成功经验，主管教育的政府负责人有实权或者有实权的政府负责人重视教育，教育行政部门负责人有思想、有能力、会游说，是最重要的两个先决条件，民办教育分类管理改革也是如此。”(5)王烽：《影响民办教育“新政”实施效果的关键因素》，《教育发展研究》2017年第3期，第48-51页。

三、省级民办高等教育政策执行陷入困境的原因

目前，学者对我国民办高校分类管理政策推进缓慢的原因主要从理论分析和实证研究两条路径展开，其中理论研究主要集中在以执行主体为关键因素的组织行为决策视角(6)阎凤桥：《民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2017年第6期，第11-17页。，以执行主客体及环境互动为关键因素的政策执行视角(7)杨程：《民办教育分类管理政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析》，《河南大学学报(社会科学版)》2019年第5期，第121-127页。，围绕社会需求的政策执行整体性治理视角(8)孙科技：《教育政策执行碎片化及其防治策略：一个整体性治理的视角》，《教育发展研究》2018年第1期，第33-38页。，以及政策执行主客体之间的博弈视角(9)姚昊、叶忠：《委托代理理论视角下的民办学校分类管理》，《教学与管理》2019年第12期，第38-41页。；实证研究主要包括制度文本分析(10)方建锋：《推进民办学校分类管理中面临的瓶颈问题分析》，《复旦教育论坛》2018年第2期，第43-48页。和实地访谈归因(11)袁利平、陈川南：《民办教育分类管理政策执行影响因素实证分析——基于陕西省的调查》，《现代教育管理》2018年第12期，第36-41页。。不同的研究路径，为我国民办高校分类管理政策推进缓慢原因提供了较为全面的解释。本文认为，省级民办高等教育政策执行困境的根源在于如下三个方面。

(一)政府层面统筹推动不足，协调机制难以发挥作用

我国政府采用“职责同构、上下一致”的权责结构，从中央到地方“条条专制”的现状，一定程度阻碍了地方政府部门的有效横向协调与整合，这在干部人事、财政税收、项目审批和金融信贷等方面的资源权力自上而下垂直分配的管控上更为明显，省、市两级政府政策施展空间有限，造成同级地方政府难以统一领导各部门，削弱了地方政府的功能，不利于一级政府整体功能的全面实施，不利于政府的改革和发展(12)谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2000年第1期，第26-34页。。事实上，为了落实国家民办教育分类管理政策，省级教育行政部门在制定民办教育新政过程中已竭尽全力，希望借国家推动之势，将部门已有的和想要达成的政策融入其中，并通过省级政府的名义下发，实现促进各级各类民办教育发展的目的。但政府层面统筹推进的乏力，尤其是财政、发改、税务、人社、土地和规划等“硬权力部门”参与不积极，关键政策认同不够，支持政策抽象表述，导致政策执行不具备操作性。阎凤桥(2017)就指出：“我国民办教育政策的制定、执行涉及多个利益团体和多个政府部门，特别是在缺少统一权威的情况下，政府的组织统一性常常被‘有组织无政府’属性所替代。既有规则就像是一个巨大的网络，具有很大惯性。当新政策的推力小于旧政策的阻力时，新政策就会变得难以推行。”(13)阎凤桥：《民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2017年第6期，第11-17页。

(二)政府部门各行其是，民办高等教育政策执行碎片化

教育政策特别是高等教育政策执行表现出极高的对外依存度。一方面，教育政策的执行往往与教育系统之外的单位、个人及资源密切联系，它依赖于外界提供的资金、信息、人力和权力等资源(14)李福华、王颖、和绪亮：《高等教育政策分析》，人民出版社2018年版，第75页。。另一方面，政府部门之间掌控资源的数量和影响力不同，“硬资源”分别被发改、财政和税务等部门控制，影响力小的部门协调影响力大的部门难度较大。傅广宛等(2009)调查发现，影响力较强的部门是发改、财政、税务、人事及公安部门，最主要的因素是这些部门控制了人事、财务、项目等资源(15)傅广宛、傅雨飞：《我国政府部门影响力：比较与成因——基于不同省级区划类型公务员的实证调查》，《北京行政学院学报》2009年第5期，第1-5页。。部门之间的影响力差距过大，使政府难以形成合力来有效落实教育政策、解决教育问题。政府部门在政策执行中更重视本部门工作过程的依法行政，忽视民办高等教育公共政策执行整体目标的实现，把手段当目的，致使民办高等教育政策执行碎片化。

(三)民办高等教育政策执行缺少新政推力，陷入执行僵局

新政的推力起着关键性的作用。教育政策本质上是一种政治行为和过程，反映国家意志和利益，同时教育政策必须解决社会问题，在制定和执行中必然涉及多个利益群体，因此具有多重属性和多个目标，需要从国家、地方两个层面明确目标和责任分工，系统推进解决。作为国家教育领域改革的重大问题，促进民办教育发展涉及国家教育发展全局，复杂性程度较高，仅仅依靠政府各部门间的横向协同是无法推动并解决的。目前国务院层面协调民办教育政策执行的最高协调机构是教育部牵头的部际联席会议。教育部办公厅印发的《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》第二条指出：“完善各项扶持政策。会同相关成员单位坚持分类施策，释放改革红利，落实对民办学校的财政扶持、税收优惠、用地支持等方面的政策。”但实际上这些政策均没有落地。中央政府层面难以形成共识，相关部门各行其是，省级政府很难实施民办教育新政(16)朱春奎、毛万磊：《议事协调机构、部际联席会议和部门协议：中国政府部门横向协调机制研究》，《行政论坛》2015年第6期，第39-44页。。比如，海南省教育体制改革领导小组成员由副省长担任组长，教育厅、财政厅、人社厅的厅长及发改委副主任担任副组长，地税、资规、民政、工商等18个部门的副职领导任成员，职能范围基本涵盖了分类管理政策执行部门。领导小组协调和指导全省民办教育改革发展的责任明确，但至今未能实施可操作的支持民办高等教育发展的政策。与此同时，政府、人大、政协也难以建立起有效的监督和考核机制来督促政策的执行，民办教育分类管理政策执行陷入僵局在所难免。可见，必须把分散在党委、政府、人大、政协和司法等各系统的相关职能整合起来，在更高层面上集中发力，才能真正推动民办高等教育政策的执行。

四、推动省级民办高等教育新政执行的对策

我国公共政策执行处于一个“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态，在公共政策执行中形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”的特点(17)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期，第61-79页。。在现有的国体、政体和政治文化条件下，要深化教育改革，协调解决教育工作中的重大问题，实施“高位推动”是更现实有效的治理方式。2018年3月，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，体现了党对涉及党和国家事业全局重大工作的集中统一领导。教育事业关乎全局，在本次机构改革中，组建的中央教育工作领导小组作为党中央决策议事协调机构，从最高层面对深化教育改革、审议教育重大政策和体制改革方案、协调解决教育工作重大问题，形成了体制支持和保障，打通了各部门之间的壁垒，协调部门之间的意见，更容易形成集体决策和更加聚焦的目标，压实责任，也加强了党委对政策执行情况的监督，形成了强大的政策推力。同时，我国省级以下地方机构改革在2019年3月前完成，省、市两级组建了相应的党委教育工作领导小组。

截至2020年6月，我国有民办普通高校756所(18)教育部：《各级各类民办学校校数、教职工、专任教师情况》，2020-06-11,http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2019/qg/202006/t20200611_464802.html。，接近全国高校总数的30%，成为高等教育的生力军。民办教育分类管理作为我国教育领域的重要政策，体现出政策的多重属性、多重逻辑和多方利益诉求，政策执行过程涉及面之广、影响力之大、参与部门之多，是改革开放以来民办教育发展历史上的重大公共政策，体现了国家引导非营利性办学、坚持教育公益属性的导向，必须依靠“高位推动”形成更强的顶层推力，方能顺利实施。在新中国成立以来的重大公共政策执行中，党的领导始终发挥着决定性的作用。要推动民办高等教育政策真正落地，必须把民办高等教育发展纳入国家、省、市三级党委教育工作领导小组的议事范围，其他教育议事协调机构要与党中央和省委决策议事协调机构的设立调整积极衔接好。在国家层面，把推进民办教育分类管理政策纳入中央教育工作领导小组深化教育改革、办好人民满意教育的工作范围；在省级层面，把落实民办教育分类管理政策执行纳入省委以及民办高校所在地级市的市委教育工作领导小组职责范围，中央和地方分层次集中发力，依靠党的领导核心达成共识、形成合力，为民办教育分类管理政策的执行提供最有力的支撑，彻底解决长期以来困扰民办教育发展的问题，最终实现政策目标。

推动省级民办教育新政执行中具体机制建构与路径优化，对于促进我国民办教育发展具有重要意义。首先，要将支持民办高等教育分类管理等重大事项纳入省级教育工作领导小组的议事范围，协调各方力量解决民办高校的发展问题。其次，要把重点支持的民办高校纳入省级教育发展“十四五”规划，为其后续发展和寻求具体支持提供有力的政策依据。最后，促进民办高校与所在地级市政府建立“市校联系工作机制”，对重点支持的民办高校，地方政府应选派副秘书长或更高级别的领导作为联络人，与学校、省教育厅发展规划处保持沟通，共同推动政策落实。