《上海市生活垃圾管理条例》实施中存在的问题及对策分析

宫飞行 邵笑 王丽英 李耿琪 田奥迪

摘 要：随着社会经济的发展，人们对于良好环境的需求增加，而城市中日益增多的生活垃圾与其形成冲突，因此这一问题亟待得到解决。2019年7月，上海市实施《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》），《条例》的出台正式推动上海市开展生活垃圾管理实践，但《条例》在实施过程中仍然会出现一系列问题。基于问卷调查、实地采访，分析《条例》施行的影响，找出《条例》实施过程中存在的问题，并提出一些针对性的建议。

关键词：上海;生活垃圾管理;《上海市生活垃圾管理条例》

引言

我国生活垃圾管理起步较晚，现仍处于初步阶段，各城市生活垃圾分类、管理水平参差不齐，其中发展较好的城市有上海、深圳、广州等城市，但从实际来看，这些相对于发展较好的城市的发展程度仍然较低。但随着社会经济的发展，各城市的生活垃圾管理工作也开始有新的进展。在2019年的7月，《上海市生活垃圾管理条例》的施行，上海市生活垃圾管理得到跨越式的进展，但由于其处于初步开展阶段，所以仍然存在着一些问题。因此，本文将以实施《上海市生活垃圾管理条例》为视角，来研究与探讨上海市生活垃圾分类、管理实践过程中目前存在的问题，以及问题出现的原因和解决问题的对策。

一、城市生活垃圾管理概述

（一）城市生活垃圾种类

按照不同的分类方式可将生活垃圾分为不同类别，本文采用《条例》中的分类，将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、干垃圾、湿垃圾四大类。

（二）城市生活垃圾管理的必要性

1.推进生态文明建设的需要。党的十八大报告对推进中国特色社会主义事业做出“五位一体”总体布局。随着社会经济的发展，生态文明对于国家与人民而言日益重要。而生活垃圾遍布城市的现象是生态文明建设的一大阻碍，生活垃圾不仅会破坏大自然的生态环境，更是影响人类健康的一大威胁。因此，应加速推进生活垃圾管理工作，实现生态文明建设的快速推进。

2.美好生活的需要。2010年，世界博览会就已提出“城市，让生活更美好”这一理念。2017年，十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。事实证明，我国对美好生活的需要日益增大，对于城市来说，只有城市更适居，市民才会更幸福，提高城市适居能力亟待解决城市垃圾问题，而城市垃圾问题的解决，需要逐渐开展生活垃圾分类、管理工作。我国进入新时代以来，垃圾分类成为推进我国城镇绿色发展的重要举措，是有效改善城乡环境、突破经济发展中环境制约瓶颈的重要环节。垃圾的分类、管理最终是为了回应每一个人对美好生活的向往，满足每一个人对更清洁的空气、更干净的水、更美好的生活环境的需求。垃圾的分类、管理使每一个人与政府联动，掌握正确的垃圾分类方法，养成良好的分类习惯，形成社会参与垃圾分类的多向合力，共同创造高质量的美好生活。

3.促进建成全球卓越城市。2018年《上海市城市总体规划（2017—2035）》发布，目标是引领上海成为卓越的全球城市，建设令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，成为具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。建设全球卓越城市，需要经济、文化全面发展，更需要城市可持续发展，因此对于上海市而言，建设全球卓越城市急需解决城市生活垃圾问题，提升城市文明程度，促进城市绿色健康发展。

二、《条例》对加强城市生活垃圾管理的意义

第一，提供法律保障。《条例》贯彻落实党中央、国务院的决策部署，着眼于全球现代化城市未来建设和发展的路线，致力于推进市民绿色健康生活，强化社会生态文明理念。一方面其以城市生活垃圾管理为重点，在垃圾分类标准、垃圾源头减量、垃圾分类责任监管等方面做出制度规范。另一方面，《条例》的出台还为全国各地的生活垃圾分类、监管法律制度提供了模板，有利于引导全国的城市生活垃圾系统化管理。

第二，推动垃圾分类。《条例》明确城市生活垃圾的分类标准，这种垃圾分类方法经市民意见调研得出，具有可操作性，也十分科学。《条例》中对四类垃圾的名称和具体内涵做了清晰解释，降低了市民辨别垃圾的难度、方便市民进行垃圾分类和垃圾投放。生活垃圾的具体分类标准，还可以根据经济社会发展水平、生活垃圾特性和处置利用需要进行调整，能够结合社会实际与时俱进。另外，除了垃圾分类标准，《条例》还涵盖了垃圾分类收集、运输和处置环节。条例严格全面地规范了垃圾的处理方式和各种垃圾的流向以及资源利用等市民十分关心的问题，垃圾分类流程趋于完善，保障了垃圾全程分类目标的实现。

第三，明确管理责任主体。《条例》确定管理责任主体，采取条块结合、以块为主的管理模式。在市级层面，强调市政府要加强对本市生活垃圾管理工作的领导，明确城市绿化市容部门作为本市生活垃圾管理的主管部门，并明确了市相关部门的职责。在区级层面，明确区政府负责辖区内生活垃圾管理工作，区绿化市容部门承担相应的具体工作。在街镇层面，顺应管理职责重心下沉的要求，规定乡镇人民政府、街道办事处负责相关工作的具体落实。

第四，促进垃圾源头减量。垃圾源头减量是城市生活垃圾管理的重要内容，也是當前推进生活垃圾管理过程中的重点难点和薄弱环节。《上海市生活垃圾管理条例》提出了强制性的要求，如推进产品包装物的减量工作;党政机关、事业单位内部办公场所应当绿色办公、不得使用一次性杯具;旅馆和餐饮服务业不得向顾客提供一次性用具等。这些强制性规定从垃圾产生的源头着手，有利于减少浪费，控制垃圾总量。有资料显示，2019年上海市垃圾源头减量工作取得了重大进展，平均每天分出的可回收物增长了4.3倍，干垃圾减少了17.5%，垃圾回收增长了5倍以上，垃圾的填埋率也从41.4%下降到20%，垃圾源头减量成了全民参与的新时尚。

第五，落实全程监督。城市生活垃圾管理过程中监管部门多样化，根据《上海市生活垃圾管理条例》的规定，市人民政府统筹协调垃圾管理工作，市绿化部门、发展改革部门、生态环境部门等都分别承担执行垃圾分类监管的职责。监管部门针对垃圾管理过程中的问题进行相应的监督，提高工作专业化程度，相互配合，建立了协调有效的垃圾管理机制。

三、《条例》施行的影响分析

为了解相关群体对于《条例》实施的看法，项目组设计了问卷，并进行了问卷发放，有效回收数据513份，问卷题目除特别标注外，有效填题人数均为513人，现对问卷进行分析：

由于问卷发放随机性较强，因此调查对象年龄分布较为均匀，调查对象所处地理位置为上海，调查结果显示对《条例》很了解的人不超过30%，但超过70%的人对《条例》中的生活垃圾分类标准表示认同（见表1）。

超过70%的人对《条例》中规定的生活垃圾分类标准持认同态度;低于30%的人对于《条例》中规定的生活垃圾分类标准持不认同态度，其中40%以上认为分类不够细致（见表2）。

调查显示，超过75%的人所在地均对生活垃圾分类、管理进行宣传，且主要市通过公告、报纸、网络等大众媒体的宣传，宣传内容主要是对生活垃圾分类知识讲解（见表3）。

一般情况下，大多数人认为有些生活垃圾可以变废为宝，以及大多数人能够严格按照类别投放垃圾，但仍然有相当比例的人对生活垃圾存在错误认知其不能严格按照分类投放生活垃圾（见表4）。

调查显示，近60%的人认为其居住环境有部分改善，说明生活垃圾管理施行目前已具有一定的成效，但成效仍不够明显（见表5）。

综合以上问卷调查数据以及项目组实地调查来看，大多数人对《条例》有一定程度的了解，同时很多人认为在生活垃圾管理实践过程中存在一些不可忽视的问题。本文现对主要问题进行分析。

四、《条例》实施中存在的问题

第一，流动人口多，管理存在困难。有资料显示，2019年，上海常住人口2 428.14万，户籍常住人口1 450.43万，外来常住人口977.71万。由于流动人口数量巨大，使得在垃圾分类的实施过程中存在问题。这些外来人口在春节等节假日期间又会离开上海，在其他地区尚未开始垃圾分类的情况下，他们无法形成一个良好的垃圾分类的习惯。而且，在各社区调整和具体落实政策时，这些流动人口很有可能因为接收信息的时效性较差而导致该社区的措施无法真正落实到位，且无法普及到每个居民身上。

第二，居民垃圾分类知识不足，环保意识淡薄。存在相当数量的居民对垃圾分类标准一知半解，很多垃圾分不清到底属于哪一类，时常会出现扔错垃圾的情况，最终致使垃圾处理时的工作量增加。垃圾投放错误，这主要是由于居民环境保护意识淡薄及垃圾分类知识的欠缺，在现实中主要体现为故意或无意乱扔垃圾现象。当居民垃圾投放状态不理想时，就需要由社区等管理主体对垃圾进行二次投放，进而会造成成本的增加。

第三，现有定时投放存在问题。《条例》规定，上海市将逐步建立定时定点分类投放制度。据悉，大部分社区采取早晚各设一次投放时间段的规定，虽然可以满足大部分住户的投放需要，但也存在着投放时间与住户个人工作时间相冲突的情况，尤其是对于很多商铺经营者来说，他们往往需要在凌晨四五点就开始准备开张，而关店回家也已是深夜，投放垃圾对他们而言变成了一件难事。由于住户工作种类、属性、时间的不同，仅仅安排两个垃圾投放时间段没有全面考虑住户的需求，安排并不合理。

第四，处罚体系不健全。《条例》对个人和商户等主体的法律责任做出了规定，并设置了一系列处罚措施，但在现实生活的实施中，处罚却难上加难。处罚困难存在以下原因：一是社区工作者不具有处罚权力。社区作为垃圾分类工作的直接监督者和管理者，并未拥有相应的处罚权，他们并不能对存在违反条例规定的居民和商户进行及时的处罚，往往只能进行劝说。二是执法部门缺位。拥有执法权、处罚权的行政部门不能按时按点进行，不能精确到个人、各户的监管，工作存在缺失。

五、针对《条例》实施中存在问题的对策分析

第一，对流动人口开展针对性工作。由于上海市流动人口人数较多，根据调查可以看出，部分流动人口存在着对于上海市生活垃圾管理接受度较低的情况。因此可以对流动人口展开针对性的工作，比如对流动人口开展一些针对性的讲座宣传，或者是安排专门的工作人员对接具体社区中的流动人口等等，以确保其能够真正参与到上海市生活垃圾管理实践当中。

第二，加大宣传教育力度。由于有居民存在着垃圾分类知识以及分类意愿不足的情况，因此需要对居民加大宣传教育。宣传可以通过网络、报刊等方式进行普遍性的宣传，也可以以社区、学校等为单位展开宣传，而宣传的内容不仅包括动员宣传，也要进行知识讲解性的教学，从而使居民增强垃圾分类意愿以及垃圾分类知识，使上海市生活垃圾管理实践开展更为有效。

第三，适当增加垃圾投放轮次。根据调查可以看出，有部分居民，如一些从事个体经营的居民由于经营的原因而造成定时投放垃圾较为困难。因此，需要通过问卷调查、实地采访、会议等的方式来充分了解类似群体的意见，并在可能的情况下，找寻出双方可以接受的垃圾投放时间、地点等，适当增加垃圾投放轮次使其能够真正做到定时定点投放垃圾。

第四，建立健全处罚体系。在上海市生活垃圾管理实践过程中，可以看出其处罚体系是不健全的，即使有个人或单位违反了《条例》中所必须要受到相应惩罚的规定，但由于一些因素，导致这些处罚措施得不到落实，导致《条例》的权威性大大降低。因此，在上海市生活垃圾管理实践过程中，必然要建立健全处罚体系，设置好执法部门，并加强监督，促使执法部门有效履行职责。另外，也可以适当给予生活垃圾管理实践过程中的直接管理者——社区，以适当的处罚权力，从而有效推行垃圾分类实践。

综上所述，社会的发展促使城市做出变化，上海市生活垃圾管理就是上海市对于自身的一个改变。对于我国其他城市来说，城市生活垃圾管理实践也必定会逐步展开，而上海市生活垃圾管理实践的开展极大可能对其产生一些影响，希望我国城市生活垃圾管理能够得到迅速发展，最终使城市更适合人民居住，提高人民对于美好生活的需要，以及促进城市的发展。

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