农村派出所参与交通管理模式比较与选择

邵祖峰，胡军伟，陈亚忠

（1.湖北警官学院 治安管理系，湖北 武汉 430034；2.湖北省公安厅交通管理局 车管所，湖北 武汉 430070；3.中国人民解放军95944 部队保障部，湖北 武汉 430000）

随着乡村振兴战略的推进与实施，社会主义新农村的建设成为整个美丽中国梦的重要组成部分。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十个字的建设总方针，平安乡村建设应当成为其中一个基础性环节。这里的“平安”包含的含义，既有社会治安层面要求，也有交通安全的需要。因近十年来城镇化运动的开展,外出务工人员的增加，乡村“空心化”现象严重，与之相关的治安类警情与案事件逐步减少。但随着“村村通”建设，村级道路通车里程逐渐增加，以及农民出行工具逐步机动化，交通类的警情与案事件正呈现出快速增长的趋势。治安管理与交通安全管理，都是公安机关的基本职责，不可以回避或有所偏重。面对此消彼长的农村平安形势，如何化解上述矛盾，科学履行属地管理职责，回应人民群众的对美好乡村生活的向往，需要公安机关在警力调配与部署上作出新选择。其本质就是在农村交警中队与农村派出所的设置与职能关系上作出全新的调整。

一、农村派出所与农村交警中队设置现状

农村派出所，作为公安机关的派出机构，一般承担基础性的公安管理职能，包括治安、户政、社区、消防以及一般刑事案件的调查处置工作，不同地方派出所因上级的授权不一致，其管理职能有细微差异。随着本世纪初公安机关强化基层基础工作的开展，以及派出所正规化建设与等级评定办法的出台，各地一般相对比较重视派出所的建设，基本上实现了“一镇一所”“至少五名以上警力的配置”，派出所办公的营房基础设施建设相对完善，基本具备“派出所五小工程”。有些地方的基层派出所占地面积与办公条件完全可以媲美县级交警大队。当然不排除有些局部地区，依然存在不足五人的派出所，这样的县市一般而言属于老少边穷地区，其整体警力都存在严重不足。

农村交警中队，作为县级公安机关交警大队的内设机构，派驻设置于国省干道沿线，管辖范围往往跨越3-5 个乡镇，其职责主要是国、省干道及其周边沿线的道路交通秩序维护、道路交通安全宣传、一般交通事故的处置，以及根据上级部门的工作需要临时安排调整的其它交通安全管理类任务与职责。之所以这样设置，有其历史原因，交通事故的发生与秩序维护的需要主要产生于道路沿线，交警的职责就是确保干线道路的安全与畅通，而此时农村的机动化程度不高，发生于村道的交通事故相对较少，交通安全管理需求不明显。

另外，因城市与乡村在整个国家管理体系中的地位差别，各个地市交警部门重点关注的是城市交通安全管理与组织，为此投入了大量的警力疏堵保畅与交通安全执法，而对于农村警力的投入明显不足，交警中队正式干警的数量普遍少于五人，营房的建设标准明显低于派出所。

以湖北为例，截止2018 年底，全省机动车保有量达到1215 万辆，居全国第12 位，各类机动车驾驶人达到1637 万人，居全国第8 位。管辖国道约7000 公里、省道1.35 万公里、县道2万公里、乡道6.4 万公里、村道16 万公里，其中村乡道路里程占比80%以上。全省基本实现了村村通公路、村村通客车。全省共有交警约1 万人，但在农村地区从事路面管理（主要是中队，不含城区）的警力不到2000 人，平均每个中队负责管理3－5 个乡镇。而农村地区治安警力却有正式民警2 万人，派出所1000 多个，实现了每个乡镇都有一个派出所，平均每个派出所有20 人，即便最偏远的农村地区派出所也至少有5名正式民警。

二、农村派出所参与交通安全管理的必要性

推进农村派出所参与交通安全管理的做法，来源于各地的农村交通安全管理工作实践。最初有福建南平经验总结，再有重庆的交通安全管理经验推广，后有湖北宜昌经验的全国现场会。公安部召开这些会议的主题就是如何加强农村道路交通安全管理，农村派出所是否应当介入农村道路交通安全管理，以及如何介入的问题。2007年，公安部依据《中华人民共和国道路交通安全法》以及总结的实际经验，出台并制定了文件《关于农村公安派出所参与道路交通安全工作的通知》，其中明确提出：农村公安派出所可以在县（市）公安机关统一领导下，参与本辖区农村道路交通安全管理工作。该文件在推进派出所参与交通安全管理上至今依然具有指导性意义。公安部交管局后期组织的重庆和宜昌现场经验推进会，实际上为各地如何深入推进该项工作提供了新的示范蓝本。两地的经验表明：推进农村派出所参与交通安全管理，能够显著改善农村交通事故高发的局面，消除无人管的问题；能够解决农村道路交通管理基础信息空白，防止真空缺位的问题；能够更好地整合警力，优化资源配置。对于农村派出所参与交通安全管理的必要性与优缺点，其实众多学者也多持赞成态度，对此也有诸多论述，不再一一赘述[1-4]。

依照属地管理原则，各地的警务工作改革只能由当地公安机关据实做出选择。上级部门制定的文件，只是指导性意见，仅具有参考价值。但纵观全国公安机关在推进农村派出所参与交通安全管理模式上，各地的选择不尽一致。有的地方相对彻底，主要以山区县市为主。一个地区所拥有的警力越不足，就越需要采用综合勤务的方式解决公安工作问题。有的地方则持观望、应付的态度，主要以平原县市为主。可能是这地方拥有警力相对富裕，采用分工制管理农村道路交通安全，显得更加专业化。即便在一个省内或一个地市范围内，各个县公安机关地改革进程、步调也不尽一致。就湖北而言[5]，宜昌、十堰、恩施、黄冈、荆门、潜江等地改革较为彻底，全部实现所队合一；孝感、荆州、鄂州、天门等地改革相对较慢，虽出台了相关文件，但在模式选择与职责分工上强调了协同与联勤，基本上还是属于传统派出所、交警中队的分工模式。

三、农村派出所参与道路交通安全管理的模式分类

所谓模式，即事物发展的一种标准样式，具有模板、标准的内涵。该概念与不同领域相结合，就可以形成不同的模式范畴。农村派出所参与交通安全管理的模式按照两种机构融合程度、工作内容与职责的不同，大致分为四种形式：完全分割式、所队联勤制、驻所制、所队合一制[4-5]。

（一）完全分割式

这是最为传统的管理方式。派出所与交警中队的设立各有其历史与依据，分别为《治安处罚法》和《道路交通安全法》，两大机构各自依据其授权法规承担相应的职责并开展工作。因治安工作的基础性，历来是公安机关的基本职责，只要有公安机关的存在，就必然有治安工作；而交通安全管理工作作为一项全新职能，交给公安机关，始于上世纪80 年代末期。因此，派出所的设置远远早于交警中队，其管理的成熟性与规范性相对完善。为避免执法职责与权限上的交叉与重复，《治安处罚法》制定时有意将过去《治安管理处罚条例》中赋予派出所交通管理违法行为的处罚条文删去，避免多头执法，以实现公安机关执法权限的分布统一。采用完全分割模式时，凡属于治安类问题，必须交由派出所处置；凡属于公安交通安全类问题，必须由交通警察部门进行管理。必要时，如因警情处置的需要，对不属于本部门管辖的事项，可以先行处置、后期移交。这也是现阶段公安机关与治安部门之间职责分工的相关规定，体现的是分工负责、权责一致的理念。

完全分割式的模式，比较适合于城市的道路交通管理与治安管理工作，因为在城市范围内这两类公安工作的业务量均很大，必须采用分工化、专业化的形式进行。但是在农村应用完全分割式时，可能会遇到治安与交通类警务的工作量均不大、或者治安类较少交通类多、或者治安类多交通类较少的情形，同时伴随两个机构相应的警力配置均较少的情形，更加容易出现警力使用忙闲不均、基础性工作漏管失控的严重现象，导致专业化完全分割式模式成本计算上并不经济，工作效率与资源利用率不高。

（二）所队联勤制

联勤联动制的出现，同样是建立在警务分工的基础上，其目的是为了解决公安机关在整治突出治安乱象时，各自为政，难以形成合力的问题。该模式要求行动方之间在上级部门的统一指挥下，采取统一的行动方案开展联合执法活动。其优点在于突出了警种之间的配合，有利于实现了整治效力与效果的双提升。后来为保证联勤联动机制的规范运行或者常态化运行，一般以县级及其以上公安机关的名义制发与之配合的相关文件、方案，要求下级各部门按要求常态化执行。对每一次的联勤活动，上级部门都会提出并制定具体行动计划方案。对农村交通安全问题的集中整治，同样适用上述规则。除此之外，联勤联动制还要求农村派出所、交警中队在自身的巡逻勤务中发现属于对方管辖范围内的警情时，可以先期处置并及时移交，防止出现不闻、不问、不管的现象，较好地解决了路面见警率、管事率等方面问题。

这种模式，从本意上看具有一定的合理性，但从警务运作的实质上看，所队联勤制在具体运作时依然会出现各管各的事，尤其在各自警力有限以及各种上级考核任务加大的情形下，双方根本没有精力顾及对方业务范围内的事情。加之农村派出所本身的业务范围相对宽广，虽然每个子分类业务量不大，但其综合工作量也不小，派出所的精力主要投入用于基层基础工作。基于部门自利性的视角，尤其是没有将交通安全管理联动业务考核指标硬性纳入时，农村派出所参与交通安全管理的积极性、主动性基本丧失。联勤联动制中“两张皮”的现象十分明显，各自为阵的情形使得上级部门管理者的设计意图落空。从某种程度上讲，在农村实施联勤联动的交通安全管理思路，目前至多只是纸上文件，落实效果仅体现在少有的几次联合执法活动上，缺少长效管理的思路与机制。

（三）驻所制

驻所制，又称为交通警务室，是指为加强农村道路交通安全管理，由各农村交警中队在每个乡镇派出所内设置警务室，交通民警定期到警务室处理与交通安全相关的问题与事项[6-8]。目的在于解决交通民警为某一个乡镇开展基层业务时，可能会遇到各种不便利的情况，比如无场所、无设施，其本质依然是农村交警中队自身想办法解决农村交通安全管理上的各种问题，派出所则仅仅处于提供一间房子或误餐费用的地位，帮助解决办公设施欠缺的难题，并没有实质性介入交通安全管理工作。驻所制的优点，在于方便了群众，便于其不用出远门就可以及时找到交通民警解决问题，拉近公安交通管理机关服务老百姓的距离。从警务室设置的角度而言，希望警务室内总有民警驻守，但实际情况同样是因农村交警中队警力缺乏，难以实现全天候值守，大多数情况属于空置状态。名义上有交警值守存在，但实际上是落空运行。

驻所制模式类似于流动警务室，在解决老百姓静态性的交通管理服务需求上有效果，如办牌办证、违章处罚、安全教育等，而对于动态的道路交通秩序整治类执勤执法因警力偏少难以开展，对突发性极强的道路交通事故处置同样因警察无法长期驻守而无法及时赶到现场。同时，对农村交通安全管理基础性工作，比如车辆数、办牌办证数、重点管控车辆数，因警力不足也往往做的不扎实，基础数据的采集与源头管控失范。

（四）所队合一制

所队合一制，是指在目前警力有限的前提下，将农村交警中队与农村派出所的警力整合，同时承担所在镇域范围内的治安管理与交通安全管理工作，所在地的派出所的综合性职能进一步加强，代表公安机关履行其职能，成为真正意义上的综合性战斗性实体[9]。“所队合一”的改革，是以派出所为依托，撤销农村交警中队，将其部分警力分散到各个派出所去，同时增加派出所辖区交通安全管理职能。从管理建制上，为了保证派出所正常履行交通管理职能的便利性，经县政府相关职能部门的批准，可在原有的派出所设置基础上，增加一项机构名称“XX镇交警中队”。这种改革的本质实际上是无增长改善理论在警务机构改革中的具体应用，警察配备的人数虽没有大幅度的增加，但是所在机构承担的管理职能却大幅度增加。这就要求新成立的“所队合一”派出所（交警中队）的民警必须是多能型警察，能够胜任治安类、交通管理类等公安业务。在不可能做到全员多能时，可以在派出所（交警中队）中配置部分能够暂时处理处理交通管理类业务的民警。

理论上，所队合一后的民警业务能力的发展态势有一个有初级状态向高级状态发展的变化过程。初级状态意味着两个机构的整合初期，原派出所民警与原中队民警的业务能力还保持在原有岗位状态，双方暂时均不知晓或不擅长对方的业务领域工作方法，此时派出所领导在工作安排时存在排兵布阵的难题，他需要想方设法利用互补原则调配警力。高级状态则是经过一段时间运行后，所内警察经过培训与自我警务实践后（师徒制、干中学），逐步了解对方业务工作方法与要求，慢慢开始适应新型的工作管理体制与岗位工作任务，派出所（交警中队）的每一个警员此时可以随时胜任新机制下的各种业务。这应当说是所队合一后的最理想状态。

实际上，按照派出所（交警中队）所承担的业务类型与职责内容来看，大多数业务属于操作性层次，对业务背后的理论水准要求不高，治安与交通两类业务之间的跨度不大，两者都包含大量执法性工作，民警的业务能力转换可行而且有效。所队合一制还有另外一个优点，它增加了民警职业成长的空间。

四、不同农村派出所参与道路交通安全管理模式对比

假定按照现有公安部《关于农村派出所参与交通安全管理的通知》精神，结合大部分省、市、县等部门进一步具体制定的文件《XX县公安局关于农村派出所履行辖区交通管理职责的意见》，确定农村派出所在参与交通安全管理过程中可能承担的交通管理职责主要有：交通安全源头监管、道路交通秩序管理、部分道路交通事故处理、交通安全宣传教育、道路交通安全建设和道路交通安全服务。以此为基础，对四种农村派出所参与交通安全管理模式的具体运行机制与原理进行比较分析。对比指标包括：承担职责与业务范围、民警的能力要求、管理效果、业务转换难度、发展前景、适用条件等。具体分析过程如下表1[10-11]。

表1 四种农村派出所参与交通安全管理模式比较

五、规范推进农村派出所参与交通安全管理

“美丽乡村、平安交通”是当前公安机关承担的重要职责之一，也是整个平安乡村建设战略的中心环节。公安部交管局十分重视推进农村派出所参与交通安全管理，多次对各省的农村道路交通安全管理工作进行调研，要求各省定期上报改革方案与实施情况。从2018 年收集到信息情况看，各个省市在农村派出所参与交通管理的方式与进程上依然不尽一致。这说明改革推进的阻力与各方的认识上存在差距，需要进一步澄清建设思路。

（一）明确农村派出所参与交通安全管理符合综合警务大趋势

2018 年，赵克志部长在全国公安厅局长会议上指出：“今后五年公安深化改革的五年，要以自我革命的精神进行一场以提升效能为核心、以服务基层为重点的警务体制变革。”建立在科层制基础上传统的警务机制，以人为中心的思想严重，“大机关、小基层”的弊端凸显，部门林立、分工过细，警力难以下沉，与“实战化、扁平化、合成化、科技化”的现代警务理念背道而驰。本着资源集约的理念，采用“一岗多职、一警多能、综合警务”的模式是提升基层战斗力、化解警力不足的重要手段，也是当前公安机关部门改革的主流选择，符合“部门精简、资源重组、流程优化、职能明确”的基本思路。

农村治安与农村交通安全之间，具有天然的联系，便于实行综合警务，推行“所队合一”式的集约管理。从性质上看，治安安全与交通安全均属于公共安全范畴，都属于公安机关应当履行和承担的职责；从执法层面上看，两类工作大部分属于执法办案性质，共同的东西较多，便于两类民警之间的快速业务转换；从业务影响与工作量上看，农村治安与农村交通案事件有时存在此消彼长或者相互影响的关系。另外，现阶段农村交通安全管理中所呈现出来问题远比治安问题严重，交通警情数量远远高于治安警情，完全可以整合派出所的力量参与处理交通安全类问题与隐患，确保一方平安。

从全国深化农村道路交通安全管理模式改革主流趋势看，大部分省份主动选择并向其所属地市县公安机关推广“所队合一”的模式及示范地区的先进经验，目前已经取得了不错的成效。“所队合一”模式使得派出所成为名副其实承担多种职能的综合性战斗性实体。

（二）明确加强农村交通安全管理是乡村振兴战略的重要基础

党的十九大提出了绘制美丽中国梦的战略蓝图，其中很重要的一个部分就是美丽乡村建设问题。尽管在2000 年之前我国发展的重点在城市，依靠乡村哺育了城市的发展。2000 年之后我国开始注重社会主义新村的建设，开始关注“三农”问题并希望逐步解决，实现全社会的和谐发展。2004 年以来，每年的中央一号文件都以农村、农业、农民问题为主题。尤其2019 年的一号文件更是从长远战略的角度关注“三农”，要求全方位实施乡村振兴战略，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的建设目标。这一目标的完美实现必须要有平安乡村建设作为基础，其中就包含有交通安全问题。

随着“村村通”工程的实施、农民出行交通工具的变化，农村交通安全管理逐步进入机动化管理时代。但是，农民的行为与意识依然停留在过去，思想上自由散漫，行为上不受拘束，更缺乏与机动化条件下出行的相关法律知识与安全意识，由此形成大量的交通安全隐患，比如无证驾驶、无牌行驶、酒驾、黑校车等已经成为农村常见交通行为。过去农村交通安全问题的形成，有其历史原因。一方面，由于历史的惯性，国家关注的交通安全管理重点依然还是在城市的疏堵保畅，而对于农村交通的认识还停留在过去宁静、安详的原始样态，认为农村车少人少，事故不会多发。另一方面，公安机关交通安全管理重心未能及时转移过来，相应力量的配备无法跟上。此外，传统的农村交警中队的设置方式与长期警力不足的现状也严重制约着农村道路交通安全管理的效果。从某种程度上讲，过去的乡村道路交通安全管理就是一个被遗忘的角落，无人理会。但是这一遗忘的后果，造就了目前乡村交通安全管理体系薄弱，相关的安全问题隐患突出，交通事故与安全违法行为正处于高发并恶化的态势。关注乡村交通安全，就是关注乡村振兴战略与美丽中国梦的实施。

（三）转换思想，推进“所队合一”改革

实施农村派出所参与交通安全管理，既是一项围绕农村交通安全问题谋求的解决之道，更是从长远角度探寻深化公安机关基层警务机制改革方法的重要战略举措。对基层警务而言，警力是否下沉、业务是否理顺、职责是否明确、问题是否解决、群众是否满意是判断当前改革是否成功的基本标准。围绕上述问题的回答必然是加强基层派出所建设，全面解决平安乡村建设中的各种问题。前已述及，当前农村交通安全与隐患问题突出、失控漏管现象严重，跨越多个乡镇设置的农村交警中队警力严重不足，因此推行派出所参与交通安全管理，调整派出所（交警中队）相关职责，理顺相关业务流程，肯定是当前公安机关深化派出所改革的必然选择，它符合现代综合警务发展理念。对农村派出所而言，既然是属地的公安机关代表，就更应当发挥自身优势，承担起辖区全面安全管理职责（含交通管理），切实做到有位有为。

因此，无论是作为既往派出所、交警中队的民警，还是正身处“所队合一”转化改革之中的民警，都应当关注这一改革举措，充分思考其利弊，关注并借鉴已经建设并取得良好成效的所队合一派出所经验，结合本地实际情况，建言献策，并切实做好自身业务能力转换与提升，以平静心态履职新岗位，承担新职责，为“所队合一”整合转制与所在地域的公安深化改革创造条件。鉴于农村派出所就是一个小型机构与组织，其改革涉及到资源调配、人员重组、流程优化等环节，既关系到个人利益，更关系到整体改革效果，建议我们的基层民警坚定政治站位，从大局出发理性、平和看待并支持“所队合一”改革。

（四）加强保障措施，化解机制转换难点

对于任何一个组织的体制与运行机制转换，即便是一个很小的调整，都会面临一个艰难的过程。但是只要方向正确、措施得当、保障有力，这样转换过程中的矛盾与挫折将会减少很多。对于公安机关实行农村派出所参与交通安全管理同样存在上述问题，这就需要全面把握机制转换过程中的难点。

一是人员的心态与支持力度，“所队合一”必然会机构设置的缩减与人员的分流，有人会担心自己的去向与位置是否更好或者受损，所在机构或者个体即将承担的责任是否会更大，行为上与语言上会有一定的负面反映。因此对于“所队合一”的改革措施，要结合本地实际，在征求意见基础上慎重选择，一旦选定就应当及时化解改革中的阻力。

二是所队合一机制转化过程中的组织保障。所在县市公安机关应当及时向上级党委政府汇报，取得地方政府的支持，确保在机构设置、人员编制、所需经费等问题上得到优先支持，便于先建立起机构，将“所队合一”的相关业务运转起来。

三是所队合一的转换节奏。应当采取渐进式的方式，确保转换过程的平顺性。在岗位选择上，帮助民警逐步从单一工作、单一能力转换胜任多种工作与多种能力；在人员的调配使用上，要注意互补制与人员示范，防止转换初期治安工作与交管工作安排上的缺位与不力；在个体能力组合上，要求民警能力种类多样化、能力水平梯度化，做到治安与交管业务的能力融合，便于确保警力不足时能够实施“AB 角”的一岗多职制度。

四是上级业务部门专业指导。相对于治安业务而言，农村派出所交通管理业务能力属于全新范畴，这就需要上级交通管理机关加强派出所交通管理业务中存在问题与难点，及时组织业务培训，注重加强交通法律法规基础知识、交通管理基本业务技能与操作规范等培训，并通过法制重点审核的方式，确保交管类案（事）件办理的规范性与合法性。

六、结 语

农村派出所参与交通安全管理，是化解警力不足条件下的公安机关如何履职尽责确保平安乡村建设的重要途径，是问题导向下的重要改革措施，是多年以来各地加强农村地区交通安全管理的经验总结。参与模式的多样性为农村派出所参与交通管理提供了选择，各地可以基于自身面临的问题与实际情况加以考虑。“所队合一”模式比较适合警力不足以及对农村交通安全管理十分乏力的地区，目前正成为我国大多数地区农村派出所参与交通安全管理的主流方式。所队完全分割模式体现的专业化管理，适合于两种极端情况，一是所在地区两类业务量均不是很大，尤其农村交通管理业务量不足；二是所在地区两类业务量都十分充足且管理要求很高，此时必须对两类机构必须适配足够的警力，确保管控效能到位。所队联勤模式是联勤联动模式的扩展与应用，整体机构无改变，只是增加了协作的内容。驻所制（交通警务室制）的本质是警务室模式的扩展，比较适合于村级组织，比如“一镇一警”或者“一村一警”，在警力不足的情形下难以实现村村常年驻守，其实际效果不一定十分理想。