论党内法规制度建设的理论基础问题

褚国建

(浙江省委党校 法学教研部，浙江 杭州 311121)

党的十八大以来，中国共产党高度重视党内法规制度建设，将之作为“全面从严治党的长远之策、根本之策”，同时把构建完备的党内法规制度体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。正如习近平总书记指出的：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，要“以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”，“推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能”[1]。

与此种治理现代化新战略进程相呼应，新时代以来国内学界兴起了党内法规制度研究的热潮，其中，法学学者的积极进入尤为引人瞩目。现有的研究已围绕党内法规制度建设的基础理论和实践问题进行了深入的探讨，但是有关党内法规建设理论基础的研究尚未展开。①根据笔者在中国知网以“党内法规”进行篇名检索的结果，现有相关中文文献1301篇，其中2012年以来的研究成果有1237篇(截至2020年9月15日)。现有的基础理论主要涉及党内法规制度的概念、分类、渊源、效力、体系构造、党规与国法衔接等问题，具体实践研究主要涉及党内法规建设的体制机制、立改释废评估、具体党内制度、单行党规解读等问题。理论基础问题属于基础理论研究的范畴，主要涉及党内法规制度建设的指导思想、一般原则、价值体系等问题。同时，就法学界的整体研究而言，还存在着一种从法治的单向视角去认识和回答党内法规制度建设基础理论问题的倾向，对中国共产党与中国政党制度的“特色”机理缺少足够的关注与回应，因而相关的研究更多地聚焦于党内法规制度制定、实施、监督、保障等技术层面的问题，尚无法对党内法规制度建设提供一种有力的学理支撑和思想引领。

党内法规制度建设是一项政治性极强的工作，相关的研究必须首先回答好理论基础问题，才能确保理论研究与现实实践同向而行，进而使理论界的研究成果产生更为直接、深入的学术影响。本文从法治与政治的关系切入，将法治与政治的统一性原理(简称法政统一原理)作为政党制度建设的理论基础，并就这一原理在中国政党制度语境内的具体运用展开分析，以求抛砖引玉，求教于学界方家。

一、 党内法规制度建设的理论基础问题：理论与现实的双重要求

党内法规制度建设的理论基础问题，可从理论研究的内在要求与实践发展的外在需要两个层面把握其重要意义。就理论研究的内在要求而言，任何一项科学严谨的研究，必须要追问自身的理论基础问题，回答研究者进行对象确定、方法选择、概念分析、命题论证、体系建构背后的价值立场或取向等问题，社会科学由于研究对象本身以及研究者把握研究对象时均牵涉价值问题，尤其应澄清自身研究的相关前设判断。党内法规制度作为法学研究的一个新兴领域，研究者在开展探讨时必须首先在两个问题上表明自己的基本认知：一是中国共产党在新时代以来加快推进党内法规制度体系建设背后的政治考量是什么？二是法学作为一种研究法律、法治、法理的学问[2]，在中国推进治理现代化、建设法治国家的过程中应发挥何种作用？笔者认为，新时代以来，中国共产党就是坚持依规治党与依法治国的统筹推进、一体建设，不断推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的水平，从而促进国家治理体系和治理能力的现代化。同时从“推进党内制度建设科学化”到“加快党内法规制度体系建设”的定位变化亦蕴含着新一代领导集体运用法治思维和法治方式管党治党，推进政党治理现代化的政治深意。这是一种符合中国国情和实际的法治发展战略，法学理应秉持一种兼顾政治现实和法治理想的研究立场，在理论体系建构、制度意义阐明、实践发展建言等方面发挥自身学科优势，积极作出智识贡献，从而实现理论与实践的良性互动。

就党内法规制度建设的现实实践而言，目前迫切需要建构一种科学合理的理论基础，为党规实务工作提供一种有力的智识支撑。这种理论基础的建构必须一方面兼顾现代民主法治发展的普遍性要求，同时又能反映无产阶级政党鲜明的政治本色和理想追求。政党是现代民主政治发展的产物，是西方代议民主制度运行的关键。作为一种政治组织，政党制定党规或党纪以约束其内部成员和组织的行为本质上体现的是一种政治自律现象[3]。同时，现代政治亦是一种法治政治，法治是现代治理的最大公约数，(1)福山认为一个秩序良好的社会需要三个缺一不可的构成要素：强政府、法治和民主(问责)，他同时强调法治是现代治理的最大的公约数。参见弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译,广西师范大学出版社2015年版,引言。任何政治组织，包括政党的运行都须受法治的约束。中国共产党加快推进党内法规制度建设本身就反映了顺应世界法治发展趋势，深化依法治国实践的努力和追求。值得注意的是，习近平总书记在阐述全面依法治国的基本认知时已经指出：“经验和教训使我们党认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。在我们这样一个大国，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须秉持法律这个准绳、用好法治这个方式”；同时他又提醒我们：“党和法的关系是政治与法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治”，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场”[4]，这反映了最高领导人在此问题上的理论主张和政治要求。笔者认为，与西方法学经历了数百年的实践积淀和理论熏陶后更强调法治的自主性原理不同，中国法治目前所处的发展阶段和现实政治结构客观上要求我们必须由法治与政治的统一性立场去建构党内法规制度建设的理论基础，当下的关键是进一步结合中国政党制度的特色细化具体的实践要求。

二、 法政统一原理作为政党制度建设理论基础的一般认知

考察近代以来法律与政治间关系，必须结合民族国家和政党政治两个组织背景，前者反映了现代政治学、法学对于法律与政治关系的一般性认知，后者则展现了两者关系在政党政治形态下的具体实践重点。

(一) 民族国家背景下的法政统一性

政治与法律的关系是政治学、法学的核心议题。就现代政治而言，伴随着民族国家的兴起，法律的政治化和政治的法治化成为一种共生的现象，政治对于法律的决定性影响和法治对于政治的规范性作用构成了法政统一原理的基本内容。

1. 法律的政治化。政治与法律在任何社会形态下均具有紧密的关系，然而其具体表现则不尽相同，法律的政治化现象是现代民族国家兴起的结果。当民族国家尚未奠定其主导地位之前，政治的权威是分散的，法律的渊源是多元的，神启、习惯、当权者的命令乃至法学家的学说均可以构成法律的渊源，而政治统治者亦受到多种规范形式的约束。就法律的多元性而言，伯尔曼认为中世纪后期世俗法与教会法的二元结构中，世俗法体系包括封建法、庄园法、商法、城市法、王室法五种类型[5]。迈克尔·E·泰格亦认为西方近代资产阶级18世纪设计法律体系时根据和承袭了六个传统，包括罗马法、封建法、公教法、王室法、商人法、自然法[6]。然而，伴随着民族国家的兴起，国家法逐步定于一尊，其它渊源仅具有了补充或参照的效力。民族国家首先是一个中央集权国家，其形成经历了一个漫长的发展演进过程，到17世纪中叶威斯特伐利亚合约的签订标志着民族国家体系的确立。(2)斯特雷耶的经典定义提供了现代国家的五个标准：历史久远；空间固定；具有永久性、超脱于个人之上的机构、制度；一致同意需要一个权威且具有作出最终裁决的权力；臣民应效忠于该权威的观念被普遍接受。参见约瑟夫·R·斯特雷耶：《现代国家的起源》，华佳、王夏、宗福常译，上海人民出版社2011年版，第5页。在此背景下，政治国家成为决定法律制定、实施的决定性因素，政治权力的集中化和法律制度的统一化、体系化是相互促进的关系。

现代政治对于法律的决定性影响，可在法律理论的三个变化上得到印证。一是在法概念论层面，与民族国家的兴起相适应，近代以来的一个重要变化就是意志论取代理性法传统成为主导性的法律概念。法律实证主义的一个经典定义就是将法律界定为主权者的命令，二战后以哈特为代表的新分析法学在改造奥斯丁观点的基础上发展的规则体系论依然强调能否回溯至一个权威的渊源对于法律身份的识别具有核心意义[7]。而马克思主义法学传统上亦认为，法律是统治阶级意志的体现，中国特色社会主义法治理论虽然在此问题有所革新，但其权威表述(“法律是党和人民共同意志的体现”)同样具有意志论的色彩。二是在法认识论层面，中世纪的教会与国家、世俗与神圣、王权与教权的二分认知框架被近代以来的国家与社会的两分法所取代，自然法与实在法区分的重要性亦被国家法律体系内部的公法与私法区分超越[8]，一般认为，法律体系界分了现代国家与社会的边界并发挥着整合社会的功能。三是在法体制论层面，近代以来，政治部门与法律部门的区分已经成为现代法治体系运行的核心理念，法律是政治立法的结果，政治是确保法律实现的关键力量。在西方政治理论内部，即便民主主义是自由主义之外的另一大理论渊源，但是从君主主权、国家主权到人民主权的演变本质上并未改变近代政治的思维方式，要等到普选制确立，民主因素对于政治结构变迁的影响才逐步增强，最后与法治共同构成了现代政治的核心要素。

2. 政治的法治化。法律的政治化与政治的法治化是近代国家发展的一种共生现象。法治尽管在西方具有悠久的历史传统，但它最后被确立为一种主导性的政治模式，却主要是近代资产阶级革命的胜利以及伴随着西方国家进行对外殖民扩张、建立以西方为中心的世界体系之后的结果。现代法治不仅驯服了国家这个“利维坦”，同时也为国家提供了一种新的治理模式，传统的以等级制、特权制为核心，强调权力与责任之差异化平衡的政治秩序原理被以自由民主制、权力分立制为核心，强调权利与义务之抽象平等的现代政治秩序原理所取代。在西方主要国家确立法治政治的具体路径上[9]，以英国为代表的英美法系国家更多地表现出一种由于资本主义的先发，社会力量(本质上是资本力量)比较强大而形成的强社会、弱政府的法律主治模式，而法德日等大陆国家作为后起之秀则呈现出政府力量和官僚集团顺应时代发展趋势和国家竞争需求，主动推进法典化进程，通过法制的统一实现市场统一和政治统一，加速现代化进程的整体特征，这是西方两大法系内部发生自然理性与建构理性、判例法与制定法、法官职业旁门制与专业制等分野的政治根源。

法治对于现代政治的规范性影响主要表现在三个方面。一是在政治理念上，法治要求以人权保障作为政治权力的基本理由和内在边界，尤其是以自由权为代表的第一代人权理论不仅要求政治权力的运行是受到制约的(过程性控权)，同时政治权力本身必须是有限的(结构性控权)，公民的自由权保障了一个独立于政治国家的社会自治空间，其主要功能是防御性的。但是当资产阶级的羽翼丰满之后，他们则进一步要求参政权以控制政治国家，而随后社会权利的扩展本质上是取得了政治主导权的资产阶级为缓和内部阶级矛盾而给予劳工阶层生存照顾的一种政治战略。二战以来，伴随着新社会运动的风起云涌，公民权利保障的焦点转向了主体间权益的平等保护(比如妇女之于男子、少数民族之于主体民族、有色人种之于白色人种)。二是在政治组织上，法治要求以宪法的形式将国家政治组织的类型和结构加以明确。无论是奉行权力分立与议会主权的欧洲模式还是强调权力分立且相互制衡的美国模式，司法分支的独立均被认为是现代法治的核心标志。三是在政治制度上，现代法治沿着政治关系的横向与纵向坐标建构起一套周密的法律规范体系，用以规范政治主体间的关系与行为。举凡政治组织的机构建制、职权职责、运作程序等内容均被法定化，公共权力“法无明文授权即非法”成为普遍原则，而宪法本身作为一个体现公民与国家共同意志的制度性权威具有了最高的法律效力，任何组织和个人之行为都不得与之相抵触。

(二) 政党政治形态下的法政统一性

政党作为一种政治组织，党内法规制度作为一种政党的自律性规则，自然受政治与法治一般关系的影响，同时，政党在不同政治体制内的地位和作用存在重大差别，因而，各国政党对法治的影响、法治对政党的规范广度和力度不尽相同。

1. 现代政治的政党化。政党是理解现代国家政治运行的关键。近代以来民主政治的发展催生了西方的政党组织与制度。1679年英国出现的“辉格党”和“托利党”是近代政党的雏形，而1867年第二次议会改革最终确立了以自由党和保守党为主轴的两党制，从而使现实政治运行开始操于政党之手[10]。现代政党超越了传统宗派的狭隘性，形成了一种具有鲜明政治主张、稳定组织结构和长久存续状态的新型政治组织形态。关于现代政党的起源，迪维尔热提出了内生型与外源型政党的区分，而帕尼比昂科则强调政党的创建模式对其后续发展的重大影响，区分政党组织发展的地域扩展和地区渗透两种路径和四种制度化模式[11]。同时，一般认为政党组织形态经历了干部党、群众党和全方位党三个发展阶段[12]。(3)英国学者莫尔认为，政党组织形态经历了四个阶段：(1)干部型/精英型政党(1920年以前)；(2)群众/分支型政党、非选举型政党、政党民主型政党(1920-1960年)；(3)全方位政党、选举型政党、理性效益型政党(1960年起)；(4)卡特尔型政党(1970年起)，参见莫尔：《政党制度的比较分析》，高千雯译，韦伯国际文化出版有限公司2005年版，第110页。国内学界一般将全方位政党、卡特尔政党等政党新形态统一纳入第三发展阶段，同时，以1848年成立的德国社民党作为群众党兴起的代表。干部党是现代政党早期的主导形态，党员人数少、组织纪律松弛，主要由体制内的精英构成。19世纪中期以来，伴随着普选权的确立和议会权力的扩张，西方资产阶级政党逐步向群众党转变，政党的规模和党员数量不断扩展，政党组织对社会的渗透能力增强，政党的内部治理趋于严密。与资产阶级政党不同，无产阶级政党一般为外生型政党和群众党，在意识形态上受马克思理论的深刻影响，具有严格的组织纪律和强烈的社会革命理想。马克思主义政党在马克思身后发生了分裂，产生了民主社会主义和列宁主义两种不同的发展道路，前者逐步走向通过议会选举夺取政权的改良道路，以德国社民党为典型，后者继续沿着暴力革命的道路发展并最终在俄国取得胜利，建立了第一个社会主义国家。20世纪六七十年代以来，伴随着中产阶级的扩大以及民族独立运动、新社会运动的发展，传统的代表特定阶级利益和具有鲜明意识形态主张的政党组织形态发生了深刻变化，民族主义、宗教主义、生态主义、激进主义政党兴起并产生了重要的政治影响，西方政党的意识形态向中间政治光谱靠拢，全方位党、卡特尔党、议题党等政党组织新形态出现，社会公众对于政党的信任度和参与性开始下降，产生了政党危机的征兆[13]。20世纪90年代以来，许多前社会主义国家在苏东剧变后纷纷转向自由竞争政党体制，而中国坚持走自己的道路，不断发展完善多党合作和政治协商制度，中国共产党的制度建设日益走向科学化、法治化。世界政党晚近的发展则有两个趋势值得注意：一是随着互联网技术的发展与普及，企业化的营销模式和媒体技术的运用成为政党的重要发展方向,被称之为政党发展的第四次浪潮[14]；二是伴随着民粹主义在世界范围内沉渣泛起，政党极化现象开始在欧美各国出现并引发有识之士的深切忧虑[15]。

政党不仅是国家现实政治运行的核心，同时亦是国家与社会之间的桥梁与纽带。政党对现代政治运行的重大影响，学者们一般沿着三个作用领域展开，呈现出议会中的政党、政府中的政党和社会中的政党的多重形象。(4)关于政党活动的三个领域的划分，1964年美国学者弗拉迪米尔·奥兰多·基提出了“选民中的政党”“作为组织的政党”和“政府中的政党”的观点，20世纪90年代卡茨和梅尔在此基础上提出了政党的三幅面孔观点，即公职机构中的政党、中央机构中的政党和基层政党，参见吴晖等：《西方政党学说史》，时事出版社2015年版，第24页。就政党与议会的关系而言，这是现代政党的发源地，是政党精英们发挥政治代表(代言)、政治决策等功能的场域，尤其在西方议会制政体下，政党的政治影响主要通过议会展开，议会内的政党领袖往往就是整个政党的权力中心。就政党与政府的关系而言，政党主要承担输送干部、制定政策、监督政府等方面的功能，特别是行政权主导的总统制政体内(无论是美国的总统制还是法国的半总统半议会体制)，政府首脑对本党具有强大的影响力。就政党与社会的关系而言，政党面向选民、普通党员和一般公众，发挥着政治表达、政治教育、政治服务等方面的功能。无论在何种关系领域内，西方政党都会寻求主动回应公众期待，积极创设政治议题、极力左右政治过程、力图影响政治结果，从而实现其自身政治利益的最大化。

2. 政党治理的法治化。近代以来，西方政治界对于政党的态度经历了一个从否定为主到基本肯定再到普遍肯定的发展过程，早期的政治家大多对政党持不信任态度，但是随着政党制度的不断完善，到20世纪中叶形成了对政党的普遍信任。政党的制度化一方面体现了政党内部治理的组织分化进程，政党由创党初期的人格化治理转化为科层化、专业化治理，另一方面则表明政党逐步在国家政治生活中确立法定的地位和功能并接受宪法法律约束的过程，因此，政党治理法治化一般由国家法治与政党自律两种视角展开。

自国家法治的角度看，二战以前，西方国家一般视政党为公民结社组织，各国基本上只是消极地承认政党，对政党没有专门的法律规定。二战以后，“政党入宪”、通过法律来积极规范政党，成为政党政治发展的基本趋势。社会主义国家比较早地在宪法中规定政党地位，比如1936年《苏联宪法》第126条已经明确规定:布尔什维克乃劳动者、一切社会组织与国家组织之领导核心。而意大利被认为是“政党入宪”的第一个西方国家，其1948年《意大利宪法》第49条规定:“为了以民主的方式参与国家政治决策，公民有自由组织政党的权利。”随后，1949年《德国基本法》第21条、1958年《法兰西共和国宪法》等都增设了政党条款。据美国学者马尔赛文和唐在20世纪80年代的统计，世界142部宪法中有93部涉及了政党的内容，占总体的65%；另据国内学者叶海波对世界111个国家宪法的统计，共有66个国家在宪法中特别规定政党的相关事宜，约占59.46%；尤其经历苏东剧变后的前社会主义国家普遍在宪法中对政党作出明确规定[16]。西方国家法上的政党制度规范，核心在于确立政党地位、约束政党行为，以保障民主法治国的政治秩序不受政党侵害。世界各国中制定政党单行法的并不多见，代表性的如德国1967年政党法、1975年奥地利政党法、1977年埃及政党组织法、墨西哥政党组织与选举法、1983年土耳其政党法、1996年乌兹别克斯坦政党法、2001年俄罗斯政党法。

自政党自律的角度看，伴随着19世纪中后期普选制的确立，各国政党普遍开始重视自身规章制度建设，称之为政党纪律(party disciplines)或政党规章(party regulations)。一般而言，政党纪律与政党类型、体制有密切关联。在两党制或多党制国家，政党纪律的核心在于赋予政党领袖约束本党议员参政行为(尤其是表决行为)的权力，服务于政党夺取和维持政权之组织利益，具体而言又可区分为强政党纪律和弱政党纪律两种模式，前者以英国、加拿大、新西兰等国为代表，后者的代表如美国、法国和德国，而在一党独大体制(one dominant-party system)下，政党纪律之调整范围拓展至普通党员之日常行为规范，且其调整力度更大，代表性国家如日本、新加坡等国。

与西方政党制度的主要模式不同，社会主义国家政党坚持以马克思列宁主义作为指导思想，将崇高的理想和严格的纪律作为自身的最大组织优势，无论是在革命时期还是执政以后，始终强调以民主集中制为核心构建其严格的纪律体系，其调整的范围不仅涉及成员的政治行为及日常工作生活方面，更深入至成员的思想认识层面，从而确保其思想政治组织的高度统一性。当然，历史上，由于社会主义建设经验的不足和法律虚无主义的影响，社会主义国家也普遍经历过民主法治建设的重大实践挫折，政治权力过度集中、缺乏对法治和制度建设的重视是其中主要的原因，但是，顺应政党治理法治化趋势已成为社会主义政党发展的自觉要求。(5)参见吴传毅：《法治政府建设的多维审视》，载《行政论坛》2019年第3期。

三、 法政统一原理作为党内法规制度建设理论基础的具体要求

中国共产党始终高度重视自身制度建设，在各个时期均形成了一系列制度建设成果。新时期以来，我们党基于对历史经验教训的深刻反思和回答长期执政新课题的内在要求，将民主化、法治化、科学化确立为党和国家制度建设的基本理念。以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，将其作为全面从严治党和全面依法治国的重要内容，形成了依规治党和依法治国协同推进的法治新格局[17]，同时政党内部治理由惩治极少数向管住大多数转变。笔者认为，法政统一原理既是顺应现代政治法治化发展的规律性要求，又是世界各国政党推进制度化建设的普遍性追求，应当成为中国共产党推进党内法规制度体系建设的理论基础，关键是要结合党的自身特点和现行国家制度结构提出具体化要求。

中国共产党作为无产阶级先锋队、中国人民和中华民族先锋队的政治属性，其保持先进性与纯洁性，实现全面领导、长期执政的政治追求，建立共产主义社会、解放全人类的政治理想，内在地要求其制度建设必须有助于保持其政治本色、增强其政治本领。同时，党领导人民当家作主、党领导国家与社会的宪法规定和政治结构，决定中国共产党的党内法规制度必然带有事实上的规范“溢出”效力[18]，从而与国家法律存在实体、程序、精神上交叉、碰撞乃至冲突的可能性，客观上要求其比西方政党更须遵循国家法治的一般性要求，方能实现“同时发力、同向发力”。

(一) 以政治性引领党内法规制度建设方向

政治性是政党的第一属性，是体现各个政党本质本色的内在规定。就中国共产党的理想性质宗旨而言，加快党内法规制度体系建设，要始终坚持党性、人民性相统一的根本政治立场，始终沿着加强党的领导能力和执政能力、保持党的先进性和纯洁性的根本政治方向，贯彻中国特色社会主义理论，坚持中国特色社会主义道路，不断推进党内法规制度体系的发展与完善，确保党内法规制度的政治质量过硬。具体而言：

(1)在规范内容上体现先进性追求，做到“神形兼备”。先进性主张是中国共产党确立领导地位的学理基石，先进性要求是中国共产党实现自身追求的思想行动准则，两者共同决定了党内法规制度必须体现“先进性”这一政治灵魂。就此而言，党内法规制度的规范内容必须体现党的理想信念宗旨、贯彻党的路线方针政策，以严谨的规范形式呈现先进性主张和要求，两者是“形”与“神”的关系。只有将党的先进性追求外化为党规制度的规范性要求、细化为党规制度的明确性规定才能确保我们党思想、行动的统一性，始终走在时代前列，才能使党内法规制度神形兼备。当前，加快党内法规制度建设的基础工作就是要实现从先进性主张、先进性要求的话语体系向先进性规范体系的形式转化，要综合运用规范构造理论和规范体系理论实现对先进性话语的逻辑重组和体系再造。

(2)在规范目的上聚焦领导力提升，做到“纲举目张”。加快党内法规制度建设的根本目的是为加强党的领导提供思维导引和制度保障，使得我们党真正能够实现全面领导与正确领导相统一，最终为巩固党的领导地位、实现长期执政找到一条科学有效的实现方法。因此，党内法规制度建设必须紧紧围绕加强党的领导做文章，加强党的领导与加快制度建设是“纲”与“目”的关系，要在内部领导关系上体现党中央的集中统一领导，在外部领导关系上构建党“总揽全局、协调各方”的制度体系，从而确保中国共产党始终成为社会主义事业的坚强领导核心，以此核心思路去设计概念、构建体系、补齐制度，才能真正实现纲举目张。

(3)在规范渊源上关照实践面，做到“根深叶茂”。党内法规制度既是对党的各种实践活动的规范约束，又是对党的实践经验的提炼升华，因此，必须把加强党的建设、深化党的改革作为加快党内法规制度体系形成的动力源泉、素材来源，只有积极促进党的实践成果向制度成果转化，才能为党内法规制度的永续发展找到取之不尽用之不竭的“源头活水”。党内法规制度因党而立、为党而生，只有真正把正反两方面的实践经验固化为制度才能确保我们党始终走在正确的方向上，从而有效增强党内法规制度的针对性、实效性。

(二) 以法治性补强党的制度建设短板

加强党内法规制度体系建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，是实现我们党自身治理模式转型的重要保障。法政统一原理要求我们必须十分注重运用法治思维和法治方式推进党内法规制度建设、构建形成比较完备的党内法规制度体系，同时要着力提高立规质量，补齐党内制度短板，同时，要促进党内法规与国家法律相互衔接、融合，确保依规治党和依法治国同时发力、同向发力。具体而言：

(1)提升概念的可通用性。概念的明确性是现代法治的最基本要求，概念的可通用性则是确保党内法规制度与国家法律体系同向发力的关键，前者主要体现为概念表述和定义(解释)的精准性要求，后者主要须解决不同概念间的用词一致、意义相通问题。目前我们在制定党内法规制度过程中存在的突出问题就是概念的表述还不够精准，概念的通用性较弱，特别是要注意法律和政治两种概念的不同适用要求，无论是将法律概念引入党内制度还是将政治概念写进法律之中都需要重视进行充分的论证与解释。同时，要提升党内法规制度建设的概念明确性、可通用性，应注意加强党内法规制度的基础概念研究，尤其要加强对诸如先进性与纯洁性、领导与执政、主体责任与监督责任等核心范畴的研究，同时进一步深化对党规与党纪、政治责任与法律责任等相对概念的比较研究。

(2)提升体系的可衔接性。党领导人民当家作主和党领导国家与社会的宪法体制决定党内法规制度和国家法律体系不是并行的两个体系，(6)参见李伯超、刘建湘：《论党内典章的二重性及其研究宪法学意义》，载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2019年第1期。而是在规范对象上有重叠、规范内容上有交叉、规范效力上有耦合的有机整体，党内法规制度的先进性和国家法律的普遍性要保持同向性就必须建立有效的衔接机制，促进党规国法在实体程序上无缝对接，在价值精神上深度融合。(7)党规国法的衔接协调是新时代以来党内法规制度研究中的一个热点，但是目前学界关注的焦点在如何实现党规国法的实体、程序衔接，尚未对两种制度体系间的价值融合给予足够重视，但在实践上已经出现此类问题，比如党规是否适用法不溯及原则、能否实施以罚代刑等等，国内代表性的研究参见秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径》，载《法律科学》2016年第5期；操申斌：《党内法规与国家法律协调路径探讨》，载《前沿》2012年第2期。当前，促进党规国法有效衔接的重心重点应放在搭建领导执政的制度“组件”和对接“端口”上，要坚持民主集中制为核心，创新工作思路，健全党“总揽全局、协调各方”的领导制度体系。应当说，新时代以来，我们按照加强党中央的集中领导和党的领导分口逐步构建起党的领导制度体系的“四梁八柱”是符合实际的，但是要进一步深化细化领导制度体系则必须跳出传统思维，聚焦领导制度体系内在的结构层次问题，可引入根本制度、基本制度和具体制度的学理框架，明确党的领导的根本制度、基本制度的内涵和外延，同时，根据党领导人民群众、党领导自身、党领导政权机关、党领导民主党派、党领导社会的不同理念，分类完善党领导和执政的具体制度要件。

(3)提升实施的可协同性。党内法规制度的实施是一个事关全局的重大问题，党内法规制度实施的有效性以及通过实施倒推党内法规制度的修订完善将直接影响党内法规制度的权威和质量。当前，党内法规制度实施比较突出的问题还是思想认识不够到位，存在着把执规理解为仅仅是纪律检察机关或具体职能部门一家之事的认识偏差；同时执规责任制和协同机制尚未完善，执规部门分割、多头执规的现象依然存在。对此，应当加快落实党政主要负责人履行法治建设第一责任要求，积极健全党内法规制度监督实施保障机制。要注重借鉴吸收国家法律实施中的先进理念和有效做法，更好发挥立规前置审核、党规备案审查、执规责任制等的整体合力，使党内法规制度的立规执规监督真正形成一个具备反思功能的运行闭环。

四、 结 语

当前，党内法规制度建设急需基础理论的支撑，结合世界法治发展的一般规律和政党政治的普遍要求，本文提出以法政统一原理作为党内法规制度建设理论基础的建议。当然，这还是一个比较初步和粗略的论证，需要进一步深化研究，比如法治自主性原理和法政统一性两大原理的关系问题、中国政党制度的特色问题等。把握法政统一原理要求我们必须时刻牢记政治性是党内法规制度建设的根本属性，是管方向、管原则的第一性要求，它决定了我们的党在加强自身制度同时能否坚定政治本色。法治性是党内法规制度建设的发展属性，体现了我们党沿着法治轨道推动国家治理现代化的政治决心，是决定我们党能否实现由经验治理向制度治理转变，成功跳出历史周期律的关键环节。最终，两者要在党的领导和建设实践中实现有机的统一。要坚持问题导向、实践导向，善于把建党管党治党的好经验好做法提升为制度，善于结合本地区本部门的特点自觉贯彻落实党内法规制度的要求，善于用党内法规制度的先进性引领国家法律的普遍性，用党员干部模范守规的先锋示范作用带动全民守法，全社会逐步确立法治权威，从而促进中国特色社会主义制度体系更加成熟更加定型，实现国家治理体系和治理能力的现代化。