河长制下拉萨水生态文明建设进程探析

次 央，汤洪洁

(1、西藏自治区拉萨市水利局，西藏 拉萨 850000；2、水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

1 拉萨水资源基本情况

拉萨地处河谷冲击平原，平均海拔在3650m，属半干旱季风气候，年降雨量200～510mm。年日照时间3000h以上，最高气温28℃，最低气温-14℃。

拉萨所辖8个县区、4个功能区，辖区内规模以上河流253条，湖泊11个，水库19座，其中拉萨河发源于念青唐古拉山脉，流经西藏林芝市、拉萨市，属跨地市自治区级河流。拉萨市内拉萨河流经墨竹工卡县—达孜县—城关区—曲水县汇入雅鲁藏布江，呈“S”型、全长551km，流域面积32788km2，占雅鲁藏布江流域面积13.5%，是拉萨主要地表水源，被拉萨人们称之为母亲河。

拉萨城区自然水系有拉萨河、堆龙河、流沙河。拉萨河将河谷平原分割为堆龙河、流沙河南北两半。拉萨河城区段河段长约32km，平均比降约1.2‰，常年平均水深在3.52m左右，河宽220～1100m之间，是典型的游荡型河道。堆龙河城区河段长约16km。流沙河由夺底沟与维巴沟汇流而成，最终汇入拉鲁湿地后流入拉萨河。

2 拉萨水生态文明建设存在的问题

西藏作为世界水塔、世界旅游目的地、世界生态安全屏障，在生态文明建设中占有其重要地位。拉萨市作为西藏首府城市，肩负着保护生态资源、防治污染、改善环境等的生态文明建设重要任务。近年来，随着拉萨经济社会不断发展，人类活动日益密集，工矿业兴起，不科学污水排放，河道内乱采乱占乱堆乱建滋生，已日积月累地威胁水生态平衡。

拉萨市水资源开发利用处于不均衡状态，调配利用率没有达到实际目标。拉萨市地表水主要源于拉萨河及沟谷水，属季节性流淌河流，冬季枯水期河道流量小，滩地裸露面大，风沙肆虐，全年流量分布不均，丰水期6—9月份的径流量占全年的3/4。目前，地下水为拉萨市主要供水水源，占全部生活生产用水的80%以上。

拉萨河是雅鲁藏布江最大的支流，其鱼类区系为隶属于裂腹鱼亚科等13种鱼类以及裂腹鱼属的一个自然杂交种。近年来，因人类活动影响导致外来鱼种入侵拉萨河。如今拉萨河的鱼类主要有拉萨裸裂尻鱼、双须叶须鱼、东方高原鳅和西藏高原鳅等。拉萨河源头流域生物多样性缺乏，尤其是鱼类种类较少，而鱼类保护工作面临的两大挑战就是过度捕捞导致鱼类资源的减少和小规模化外来鱼种入侵。

如何以河长制为主线，实现生态优先，绿色发展，科学调配水资源，探索以水养水，以水生水，创建“水清、河畅、岸绿、景美”幸福拉萨将是我们现阶段需要思考和解决的问题。

3 河长制建设保障体系

拉萨市正视水生态保护面临的严峻危机，于2016年下发《关于加快推进拉萨河水环境综合治理工作的决定》，以《拉萨河水环境综合治理工作行动方案》着手落实水环境治理工作，设立水环境治理专项资金，用实际行动响应国家“环境立市”方针。2017年全国全面推行河长制工作以后，拉萨市更是加强组织领导，把河长制工作摆在政府议事日程中，本着坚持生态优先，绿色发展；坚持党政领导，部门联动；坚持问题导向，因地制宜；坚持强化监督，严格考核的原则，第一时间制定工作方案，明确四级河(湖)长，建立健全体制机制，率先在西藏推行河(湖)长制工作，形成河长+警长+公众河长的管理模式。并以河长制工作为抓手，全力推进“环境立市”、“海绵城市”等一系列生态文明建设工作，积极响应国家对西藏环境保护新方略。

拉萨河(湖)长制结合地域特性，以源头治理，先解决看得见问题，再解决看不见问题为思路，依靠体制机制，落实六大任务，为区域生态文明建设添砖加瓦。

3.1 建立体系，保障责任主体

按照属地管理原则，设置四级河长体系。实现了首长挂帅体制，形成16名市级河长(市长、副市长)、143名县级河长(书记、县长)、179名乡级河长(乡镇书记、乡长)、256名村级河长(村长)分级管理体系链。主城区段河长体系延伸至村一级，由村支部第一书记担任河长。12名县(区)公安局局长，137名派出所所长，2466名一线巡护员，以及公众河长(公众河长指最熟悉河流、湖泊情况的本地党员、人大代表、政协委员和人民群众担任)组成河长+警长+公众河长的管理模式。实现中心城区段每公里1人、中心城镇段每2公里1人，每条河流和湖泊1名警长和公众河长的新格局。流域水系管理保护实现法力、公众参与的分级无缝连接管理大数据。

3.2 明确经费，落实目标有保障

市级财政每年至少拿出1000万元用于推行河长制工作。各县(区)财政每年拿出不少于200万元用于推行河长制工作，各乡(镇)财政每年用于推行河长制工作的经费不低于20万元，并确保在“十三五”期间每年递增20%以上资金量，确保河长制工作经费有保障。依据河长制实施方案，结合28个成员单位的行政职能，分析水上、水下、岸上、岸边治理问题，以落实加强水资源保护、加强水域岸线管理、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监督等六大任务为主线，本着各司其职、分门别类，依病就医原则，按照各成员单位职责分工，划拨河长制经费，加快落实各项任务。

3.3 加强监督，确保万无一失

为使拉萨市河长制不流于形式，不浮于表面，杜绝纸上谈兵，全面落实任务目标，依靠出台的8项管理制度，由市政协主席牵头，组织市委、市政府督查室及相关成员单位，以定期、不定期明察暗访形式，对辖区12个县(区)采取跟踪监督，掌握河长制各项工作落实情况，做到了发现问题责令限期整改，整改不到位进行全市通报，并与河长年度考核挂钩。充分体现了监督检查措施力度，有效助推了拉萨市河长制工作步伐。

3.4 借助媒介，营造良好氛围。

拉萨河及骨干河流设立市、县、乡三级河长公示牌，标明河长职责、河流概况、监督电话等内容。以“环境立市，拉萨全力推进河长制工作”、“如何保护家乡河”、“媒体监督、建立记者河长制”、“西藏拉萨河长制“河湖齐抓”、水质达标率达100%”、“河长制让百姓感受依山傍水的美好”等等标题，在纸质、网络等媒介发表河长制主题文章。利用宣传片、公众号等，在报纸、网络、电视台等平台传达河长制工作思路、解读河长职责、传播河长制专项整治开展情况，采用授课形式开展学术交流，并结合实际情况，组织基层河长开展专项培训，共同探讨推行河长制的新理念。抓住宣传活动发放宣传图册、海报等，让群众认清盲目放生、过度捕捞对区域水生生物物种影响，使河长制走进千家万户，邀请大家加入河湖保护队伍，欢迎广大群众加强监督。用各种媒介宣传措施，提高河长制的知晓率，传播率，紧紧依靠群众的力量，营造水生态文明社会良好氛围。

4 河长制助推拉萨水生态文明建设

“河长制”是解决新时代水生态文明建设新方针，采取“一河一策、一湖一策”、专项整治等方法，理出了水环境综合整治的一系列措施，进一步推进水生态文明建设进程。

4.1 创建湿地公园，塑造海绵城市

拉萨中心城区内，依托拉鲁、察巴、柳梧湿地，规划构建城市大海绵体，实现为城市调蓄雨水、净化水体，为动植物提供栖息地等生态功能；依托宗角禄康公园、大佛岛公园、西藏文化旅游创意园等城市公园、郊野公园，建设大型海绵公园，让公园较均匀地分布于城市中，促进雨水滞留、下渗，分担周边区域雨水径流，并为市民提供休闲游憩的场所；利用生产绿地、防护绿地、附属绿地，建设众多可以对雨水进行有效渗、滞、蓄、净的绿地，以分担周边区域雨水径流，保障年径流总量控制目标。

4.2 科学调节补给，平衡资源配置

实行水资源消耗总量和强度双控行动，严格贯彻执行《西藏自治区用水定额》，建立健全规划和建设项目水资源论证、取水许可、水资源有偿使用制度，防止不合理新增取水和非法用水，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。

为适应城市经济社会发展对水资源需要，解决地下水使用紧张，规划原有东郊水厂东侧新建纳金水厂，以纳金水库作为水源，以拉萨河作为备用水源(远景以旁多水库作为第一水源、纳金水库作为第二水源)，规模为48万m3/d。纳金水厂建成后，其它地下水厂作为应急水源和城市供水高峰期补充水源，以加强对优质地下水资源保护，科学合理调配水资源。

4.3 以问题为导向，制定治水策略

以问题为导向，按照水系特性，分析存在问题，按照计划时间，列出问题清单、目标清单、任务清单、措施清单、责任清单等5个清单，整合28个成员单位规划项目，对辖区内9条市级骨干河流湖泊编制一河(湖)一策，科学治理江河湖泊，加快水生态建设。同时，加强江河源头保护和水源涵养为出发点，对辖区内12条骨干河流开展了水功能区划，严格按照规定进行水质管控，水资源得到有效保护，全市8个水功能区达标河段727km、湖泊1920km2，水质全部达到Ⅲ类及以上标准，达标率100%。

4.4 建设拦河工程，加强流域生态保护。

通过制作拉萨河水工模型，为今后拉萨河流域行洪安全、生态综合治理提供了科学合理依据。拉萨河是一条典型游荡型季节性河流，丰枯明显，枯水期流量不足50m3/s，河床内出现大量裸露滩地，致使风沙、扬尘加剧。拉萨河综合整治工程，改善拉萨城区段河流生态环境。工程目前一期已建成2#、3#、4#三道闸，使枯水期和平水期形成4000多亩湖面，新增绿化面积300余亩。对遏制风沙、扬尘发挥了很好的作用。二期实施后将进一步扩大水域面积。拉萨河河床较高，拉萨平原又有砂砾岩地质结构，透水性好，特别是傍河地带，河水与地下水连通性非常好，在开采状态下，地下水可以得到拉萨河水的及时补给。同时增加城市空气湿度，打造出宏大滨河景观和生态长廊，提升城市生活品位。

4.5 狠抓专项整治，落实任务目标。

深入开展“垃圾围坝”“清四乱”“水污染防治”等专项整治行动，建立台账，明确销号时限，关停了87家非法采砂厂、发现的50个清四乱问题全部销号。实施两岛市政基础设施综合整治工程，解决了拉萨河城区段污水直排问题。协调12个县(区)加快推进污水处理设施的建设，加快污水直排整治。制定了《拉萨市入河排污口监督管理工作方案》，委托第三方对拉萨河、拉鲁湿地、流沙河进入拉萨河等重点区域入河排污口进行全面摸排调查、开展排污口补充登记，进一步强化了全市入河排污口监督管理工作。专项抵制成效明显，解决了不少河道内乱占、乱建历史遗留问题。

4.6 加快水系连通，增强水体自净

按照拉萨城区水系改造“两河、三廓，水成网、湖密布”的结构，科学运用拉萨河与堆龙河，形成内廓、中廓与外廓水系环绕，水系与城市相融合的传统水城景观。健全滨水绿色空间体系。依托《拉萨市中心城区水系整理和生态修复规划》，对拉萨城区面积约303km2，重点主城区和纳金片区94.1km2，涉及流沙河、北干渠、中干渠、南干渠等重要水系流经区域进行规划建设。恢复重要历史水系、复原重点暗渠渠段、连通断流河道、增加径流廊道，与现状水系相连形成水系网络，利用现状坑塘湿地，新建湿地、水体与海绵公园，增加调蓄水体，丰富滨水休闲空间。

5 结语

拉萨市河(湖)长制下的水生态文明建设初见成效，建立健全四级河长体系链，形成河长+警长+公众河长管理模式；有效开展专项整治，强力抵制水生态破坏行为，基本恢复河道原貌；拦河建闸蓄水，降低风沙扬尘，提高城市生活品质。但拉萨水生态文明建设仍处于发展阶段，齐抓共管还未形成大气候；地下水、地表水合理利用还需科学统筹；全民保护河道、湖泊的意识还有待进一步加强，尤其是河道倾倒建筑垃圾还需严加管控；城市管网建设步伐有待推进；清四乱整治不容懈怠。今后宜探索多样化的“民间河长”，营造全民爱我河山氛围，联动多方合力，实现幸福拉萨美好景象。