政府投资水利基本建设项目优质立项对策

张庆竹，任晨曦，张 鑫

（山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东 济南 250100）

随着社会经济的发展，政府投资项目管理日趋规范，前期工作作为水利工程建设有序开展的前提，其作用也越来越凸显。研究表明，细致严谨的前期工作对整个项目的质量和安全起到高达75%～85%的影响作用。而立项作为前期工作决定性部分，包括项目初期规划确定、项目建议书审批和可行性研究报告审批，其重要性不言而喻。

1 项目立项存在的问题

1.1 对立项重要性认识不足

立项工作处于水利工程建设的初始阶段，对项目的可行性、必要性和科学性进行综合论证和判断，决策的正确与否将直接影响整个工程的经济效益、社会效益和环境效益。然而很多单位在项目前期只片面追求项目通过评审、获得批复，而非综合考虑后期工程建设的质量、安全、进度和效益，忽略可行性研究报告编制和前期要件办理质量，盲目压缩前期时间，简化立项任务。对立项工作的认知不足，轻则导致项目迟迟达不到立项标准，或初步设计阶段报告在工程规模、设计标准、总体布局等方面发生较大变动，概算投资超过估算投资10%，重新编制和报批可行性研究报告；重则导致后期工程投资难以申请、建设频繁碰壁，甚至末期发现报大建小、实际投入不断膨胀、工程质量较低难以竣工验收等情况。

1.2 对要件复杂性预估不足

政府投资水利基本建设项目立项涉及领域广泛，要件办理过程复杂，且根据项目特点，办理要求各有不同。如涉及征地移民的项目，需编制移民安置规划及大纲，地方人民政府出具禁建令；涉及通航项目需办理航道通航条件影响评价；无新增建设用地、不改变原有土地性质的项目，不需办理建设项目用地预审，仅由同级国土资源部门出具相关用地审查意见或工程建设范围内的土地使用证即可等。同时前置要件纵横联动性强，纵向联系如用地预审和选址意见书需自然资源部门逐级审批，出具初审意见；横向联系如禁建令是开展移民安置规划及大纲调查和文本编制的重要前提，征地、移民是社会稳定性风险评估的重要内容等。面对种类繁杂的前期要件，很多建设单位并没有在立项前进行梳理，从而错误制定工作计划，颠倒办理要件顺序，报批要件材料准备不齐全，耽误立项进度。

1.3 管理经验和立项知识储备不足

部分建设单位接触项目较少，立项经验缺乏，各领域专业人员配备不足，对工程盲目乐观，无法预估风险、发现问题、弥补缺陷，导致前期决策失误。接触项目较多的建设单位则容易产生麻痹思想，依赖经验办理立项前工作，然而近年来各审批部门积极推动行政审批制度改革，加大简政放权力度，前置要件相关政策要求不断发生变化。以近5年为例，2015年发改部门精简重大水利建设项目审批程序，2016年国土部门修改建设项目用地预审管理办法，2017年发改部门下放政府出资水利项目审批事项、印发不单独进行节能审查的行业目录，2019年自然资源部门推动建设项目用地预审和规划选址实行“多审合一”。建设单位若缺乏对最新政策的把握力度，凭借经验办理审批流程，到头来很可能竹篮打水一场空。

2 推动优质立项对策

2.1 重视立项工作，加强沟通协调

建设单位要提高对前期立项工作的认识，充分利用政务服务平台，提前查看立项审批相关办事指南，熟悉政策法规、申请材料、办理流程和受理条件等，按照平台提供的咨询方式，于项目规划初期至窗口或通过电话主动联系各相关部门，简要介绍项目建设性质、规模、内容等基本情况，摸清立项细节，涉及新增建设用地的申请列入相关土地利用总体规划。办理立项过程中，建设单位要保持与各部门的沟通配合，安排专人追踪立项审批的运转，积极协调出现的问题，扎实推进工程前期立项工作。

2.2 深入项目现场，落实踏勘摸排

勘测是决定水利建设项目质量的首要环节。建设单位应择优委托具有相应资质的单位对工程进行科学周密的勘察，为后续设计和施工提供基础数据和科学依据。勘测单位要组织人员搜集工程的相关资料，同时深入现场详细查勘项目拟建地及周边区域的自然环境、水文状况、地貌条件和地质结构等，广泛调查经济、人文、社会、资源等各方面情况，评价区域构造稳定性，确定地震基本烈度，预测存在的潜在问题，并提出处理意见和建议。

2.3 优化设计深度，做好方案比选

设计单位要结合国家和地方中长期规划、区域综合规划、专项规划及相关政策，根据实地勘察的数据资料，遵循编制规程、规范和行业标准的要求，从经济、社会、环境、技术和进度等多个角度对项目建设进行全面分析论证。在报告编制和图纸绘制过程中，既要听取建设单位的需求，又要秉持独立客观的专业态度，充分考虑项目实施的可行性、风险性、效益性，科学公正地对多个设计方案进行技术论证，比选确定最优方案。

2.4 完善工作方案，科学推进立项

建设单位要根据工程特点理清立项所需各要件之间的作用关系，制定合理的工作方案，科学推进前期要件办理。应预判立项推进过程中可能遇到的问题，细化责任分工，量化工作目标，强化节点控制，对项目前期实行精细化管理。建立健全行之有效的定期汇报、调度督导、例会研判、责任落实等机制，编制前期管理制度，细化措施，确保前期工作每个环节责任有人负、落实有人抓。要安排专职档案人员对立项过程中重大事项做好记录、建立台账，配备必要的档案装具和设备，将具有价值的资料妥善保存、分类归档，为立项办理提供服务，为工程验收做好准备。

2.5 提前统筹规划，合理规避风险

为健康有效推进工程进度，建设单位要采用科学的办法对项目提前规划，整体筹谋。推荐在项目前期对工程造价进行控制和管理，前移审计监督关口，维护经济纪律，提高经济效益。建设单位要在立项前通过控制和管理造价科学配置人力、物力、财力，制定工程进度安排，同时组织成立项目内部审计部门，将项目中潜在的风险消灭于萌芽。要在可研阶段对项目全过程造价进行模拟和预判，对各项经济指标进行深度分摊细化，不断优化可行性研究报告，进行有效的经济评估，将经济风险控制在立项前，为项目投资决策提供依据，优化建设期间资金使用效率。

2.6 积累知识储备，引进市场机制

前期工作相关人员要认真学习政策法规，熟练掌握立项流程。建设单位要杜绝经验主义，于立项工作开始前邀请专家对要件办理人员进行培训，组织经验交流会、政策集中学习，帮助相关人员提高对各部门审批政策的把握能力。对于经验较少、短时间内无法配置专业人才队伍的建设单位，可创新工作方法，根据政策合理合规引进市场机制，委托中介机构提供全过程造价咨询、跟踪审计、工程咨询等服务，在专业力量和良好管理经验的帮助下提高立项水平。

总之，水利基本建设项目是推动国民经济增长、促进社会稳定发展的关键因素，必须不断强化立项水平，为打造经得住考验、真正造福于民的百年水利工程奠定坚实基础。