陕西省泾惠渠灌区末级渠系建设与管理的思考

曹微西

（陕西省泾惠渠灌溉管理局，陕西 三原 713800）

1 灌区概况

陕西引泾灌溉历史悠久，泾惠渠是在我国古代三大著名水利工程——秦郑国渠的基础上，由近代水利大师李仪祉先生主持，于1932 年建成的大型水利灌溉工程。灌区地处关中平原中部，灌溉咸阳、西安、渭南三市的泾阳、三原、高陵、临潼、阎良和富平六个县区48 个乡（镇）145.3 万亩农田，为陕西省水利厅直属五大灌区之一。灌区现有干渠5 条，长80.6 km，有支渠20条，长299.8 km。灌区有中型水库两座，总库容4105 万m3，干支渠抽水泵站8 座，总装机容量10963 kW，水力发电站两座，总装机容量9100 kW。灌区建成运行80 多年来，历代泾惠渠人以服务灌区“三农”为己任，艰苦奋斗、求实创新，充分发挥灌区水利设施抗旱排涝的骨干作用，极大地改善和提高了灌区农业生产条件，在历次干旱面前，发挥了抗旱主力军作用，取得了显著的社会效益、经济效益和生态效益，以占全省2.4%的耕地生产出占全省5.8%的粮食，年提供商品粮1.9 亿kg。

2 灌区末级渠系建设与管理现状情况

2.1 工程情况

泾惠渠灌区田间有斗渠593 条，长度1477 km，田间工程配套率43.1%，配套量水设施593 座；分渠4787 条，长度2359 km，衬砌渠道1820 km，配套量水设施456 座，量水水尺4413 处。

2.2 管理情况

按照泾惠渠灌区渠系分级管理原则，泾惠渠灌区斗渠工程的管理，由当地群众以农民用水者协会等进行管理；分毛沟以下排涝工程，由当地政府和受益区群众进行管理。

泾惠渠灌区末级渠系管理体制改革从1998 年开始，按照“明晰所有权、拍卖使用权、搞活经营权”的原则，有计划、按步骤、分阶段对斗渠管理权、经营权、使用权进行以承包、拍卖为主要形式的斗渠管理体制改革。2002 年开始，灌区按照水利部、省水利厅的要求，积极进行参与式灌溉管理试点，培育和发展农民用水协会这一新型管理模式，把灌区末级渠系工程的所有权、使用权、管理权交由协会进行民主管理，由受益群众自行管理维护。并逐步对以承包等形式改制的斗渠在经营合同到期或自愿的基础上成立农民用水协会。截止到目前，灌区共组建农民用水户协会39 个，并已全部实现注册登记，协会共管理灌溉面积74.8 万亩，参与农户120849 户，农民用水户协会在灌区取得了长足发展，促进了灌区农村经济社会持续发展。

2.3 人员队伍情况

泾惠渠灌区末级渠系管理组织即群管组织，现有64 个管理段，段斗级管理人员360 余人，村组级管水员1200 余名，负责管理斗渠（含斗渠）以下田间水利工程的维修养护、用水巡护等工作。目前灌区用水管理、工程管护等工作制度健全、运行规范。

3 灌区目前末级渠系建设与管理存在弊端

3.1 末级渠系建设与管理体制不完善

按照现有体制，泾惠渠灌区群管组织既不属于灌区管理单位的人员，也不属于地方政府水利部门的人员，管理主体模糊不清，缺乏有效的监管和制约机制。在实际工作中灌区管理单位承担了一部分的监管责任，但由于灌区管理单位与群管组织并无任何的行政隶属关系，无法落实有效的监管措施，使灌区管理单位处于“不管不行、管又不符合政策”的尴尬境地。依据灌区有关文件和管理制度，灌区末级渠系（即灌区范围内的斗、农渠等田间水利工程）的所有权归地方集体所有，但是在实际运行中，由于近年来机构改革，乡镇、街办的水利服务机构合并，专业人员少，难以发挥监督作用，依然存在末级渠系产权不清、人员管理不到位，因此灌区在实施末级渠系工程建设、节水改造、续建配套等工作时，同有关地方村组的沟通配合方面有时存在障碍，情况严重时甚至会发生干扰、阻挠现象，影响着有关工程建设的进度和质量。

3.2 末级渠系田间工程建设多、管理养护少

多年来，灌区末级渠系工程因各种原因投资主体不明，投资渠道不畅，据统计，泾惠渠灌区只争取了三次专项末级渠系建设的投资，大部分建设用于干、支渠道建设。工程管理主体缺失、保护意识淡薄，各类水工建筑物配套不完善，末级渠系老化失修和不配套情况愈来愈严重，严重影响工程运行效果，灌溉效益难以得到有效提高，不利于节约用水和降低农户水费负担。由于末级渠系水价远离成本价，用于末级渠系工程维修养护经费偏低，末级渠系维修养护工作的难度加大。加之自然侵害、群众为便利耕作人为破坏，平渠、毁渠时有发生，出现一些“半截子斗、分渠”现象，造成灌溉面积流失，形成了“水中旱”。

3.3 末级渠系管理组织人员老龄化严重，文化程度偏低

灌区现有末级渠系段斗两级管理人员368 名，村组级管水员1215 名，以上人员平均年龄在55 周岁左右，年龄普遍偏大，身体状况偏差，绝大部分只有初中或小学文化程度。末级渠系是终端水价推行的基础和重要环节，基层一些管水人员业务水平差，缺乏吃苦精神，工作流于形式，对群众灌溉中遇到的困难和问题不能主动想办法去解决，一些村组管水人员服务意识淡漠，影响终端水价推行效果。自灌区农业水价综合改革工作实施以来，由于大部分末级渠系管理人员文化程度低，知识陈旧，缺乏基本的计算机操作和水量核算技能，难以胜任用水公示、水量核算、用水户花名册登记整理等末级渠系管理基础工作。

3.4 灌区管理单位、群管组织与农民用水户之间部分管理环节缺失

目前灌区的管水形式普遍为斗—村组管水员—农户，村组级水利管理工作量大面广，且因报酬偏低、工作繁杂程度增加、季季换人成为基层用水组织的常态，造成末级渠系管理人员队伍不稳定，由于处于关键环节的群管组织管理弱化及中间环节不畅，对灌溉用水工作造成一定影响。

4 灌区末级渠系改革的必要性和紧迫性

末级渠系是灌区渠系的重要组成部分，在农业灌溉生产中发挥着至关重要的作用。2006 年以来，泾惠渠灌区按照推进农村民主化进程的要求，对末级渠系管理体制实施了一系列改革，组建了大量农民用水协会，初步实现了灌溉用水的民主监督、民主参与和民主管理，有效减少了用水矛盾，保证了灌区抗旱工作的顺利开展。但是，从实际情况看，由于受协会组成人员总体文化水平偏低、末级渠系安全状况差、管理费用明显偏少等因素的影响，在一定程度上影响到国家水价政策的执行和农民群众的增产增收。近年来，各级水行政主管部门先后出台了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》《水利部关于加强基层水利服务机构能力建设指导意见》《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》等文件；特别是2018 年以来，陕西省委、省政府高度重视农业灌溉工作，在泾惠渠灌区建立了农灌工程运行管理财政补贴机制，推进农业用水价格综合改革，切实降低农民用水成本。要落实上述目标任务，必须进一步深化末级渠系体制改革，不断规范末级渠系建设与用水、工程等管理工作。

5 灌区末级渠系改革思路及建议

5.1 改革基本原则

1）坚持精简高效。既要保证末级渠系组织能够高效运行，又要最大限度的压缩管理环节和人员。

2）坚持专业管理与群众管理相结合。既要保证灌区用水的统一管理，又要充分考虑农民的民主监督、民主参与和民主管理。

3）坚持执行终端水价制。通过公共财政对国有水电费补贴，降低国有水电费收取标准，合理核定末级渠系运行成本，保证末级渠系基本支出，规范到户水价执行标准，降低群众用水负担。

5.2 改革措施

1）加快末级渠系管理体制改革，确保末级渠系良性运行。一方面，各级政府要明确灌区斗、分两级渠道的工程范围和保护范围，明晰末级渠系资产权属，实行末级渠系资产所有权和使用权分离，将末级渠系资产交付农民用水协会管理，由协会将使用权以合同形式委托末级渠系管水组织管理,解决水管单位由于承担供水到户工作而负担加重的问题。已经由地方政府明确末级渠系所有权、使用权的灌区，维持现状不变。另一方面，建立合理的调价机制，对末级渠系水价实行动态管理，每间隔3 年，依据物价水平及社会平均工资水平及时进行调整，满足末级渠系维修养护、运行管理等需要，保障末级渠系管理人员稳定和末级渠系持续运行。

2）加大末级渠系资金投入，改善末级渠系工程设施。水利工程设施是保证国家粮食安全的重要基础，灌溉末级渠系是水利设施发挥效益的关键，建议各级政府部门要加大投资力度，对末级渠系工程进行节水改造，改善当前末级渠系工程老化失修、水的利用效率低下的状况，实现水资源的高效利用，有效降低群众水费负担，恢复失灌面积，为灌区粮食安全奠定坚实的工程基础。

3）实施农民用水协会改组。将农民用水协会改组成为末级渠系资产管理组织和农业用水群众性监督组织，专门负责末级渠系资产的保值增值和农业用水的监督，有权辞退末级渠系不合格的管水人员，使其真正代表农民意志，反应农民呼声，实现农民愿望。农民用水协会由灌区各行政村负责人和农民代表组成，每年至少召开一次会议，研究末级渠系管理的重大事项，听取末级渠系管水组织的汇报。

4）组建末级渠系专业管水组织。逐步取消灌区段级管水组织，建立“站直管斗”的管理体制，对于斗渠灌溉面积较小的，按照方便管理的原则，可将几条斗渠合并为一个用水单元进行统一管理。各斗渠或用水单元由斗或用水单元负责人组织，组建分组到户的专业管水队伍，形成末级渠系管水组织。末级渠系管水组织接受灌区管理单位的业务指导和监督，定期召开协会代表会议并向协会汇报工作。对于目前已有的斗渠或用水单元负责人，原则上可继续留用，但应接受协会的监督和管理站的统一管理，并按照以上要求组建专业管水队伍。

5）加强末级渠系管理人员的培训与管理。加大基层群管组织培训力度，全面提高基层管水队伍的整体素质，进一步增强服务的主动性和自觉性。制定和落实基层管水人员管理办法，聘用部分年富力强、文化程度高、具备业务能力的人员，充实末级渠系段级管理队伍，并细化各级权责，落实监管责任，使之更好地服务于灌区“三农”。认真落实目标责任制，建立竞争及责任考评机制，使全体基层管水人员时刻把工作目标记在心上，积极主动地谋事、干事，切实做到知责、尽责、负责。

6 结语

对于末级渠系的改造和管理问题，应从灌区实际出发，做好末级渠系节水改造规划等前期工作，采取国家补助、农民投工投料及向社会融资的多渠道投资方式，以解决末级渠系节水改造的费用问题；对于末级渠系的管理，在明晰产权的基础上，交由以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织承担其管理任务；对于小型农村水利工程的管理，通过产权制度改革，交由农户自己管理。

加快灌区基层管理体制改革，目的就是充分调动广大农牧民参与灌溉管理的积极性，以加强水利工程管理工作，提高供水质量，更好的服务于广大用水户。