垃圾分类不是政府“独角戏”

◎ 文《法人》特约撰稿 毕竞悦

（作者系国家能源集团研究院战略研究员，高级经济师。）

编者按：上海于今年7月1日零点开始实行的生活垃圾强制分类新规，被不少人称为“史上最严垃圾分类”。据悉，北京随后将通过地方立法推动垃圾分类。但是，一些地方新规的出台也引发了网友的一些疑问。比如，垃圾处理环节分类了，垃圾填埋环节是否也在分类？也就是说，“罗马城不是一天建成的”，垃圾分类本身是一个系统工程，是一项涉及精细化管理的命题，缺少任何一个环节，都可能导致浮皮潦草，治标不治本。如何才能行稳致远，是需要认真考虑的问题？

从今年7月1日零点开始，上海正式步入生活垃圾强制分类的时代。从垃圾产生源头到末端处理，上海实行全流程分类管理。个人一旦违规混合投放垃圾，将被处以最高200元的罚款。这也被不少人称为“史上最严垃圾分类”。面对垃圾分类的新规，整体看，效果初显。有人主动响应，分得清晰、投得精准，堪称教科书级别；不过，也有人心不在焉，浮皮潦草，甚至还有一些人和企业顶风作案……“罗马不是一天建成的”，通过一些地方出台的规定，不难发现，垃圾分类已经进入“强制时代”。垃圾分类本身就是一个系统的工程，如何才能行稳致远？

本文所说的垃圾分类专指生活垃圾分类。垃圾分类有利于垃圾的回收处理，保护生态环境，实现资源的再利用。垃圾分类关乎民生和可持续发展，是当前政府关注的重要议题。我国从2000年起就开始在北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林8个城市开展垃圾分类收集试点。

2017年3月底，国务院办公厅转发了国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》。方案发布后，又在46个城市率先实施生活垃圾强制分类。

未能形成垃圾分类长效机制

回顾我国垃圾分类的实践，主要采取政府主导型模式，以自上而下的方式落实生活垃圾分类的相应措施。政府主导型模式在推动垃圾分类中发挥了极其重要的作用，但也存在着一些问题。

首先，存在着运动式治理的倾向，未能形成垃圾分类的长效机制。当前垃圾分类更多是“政府想做事”的一种表现，政府主导下的垃圾分类在很大程度上是作为一项政绩工程，存在急功近利的现象。“运动式”的垃圾分类政策难以建立长效机制。在“运动式”治理下，往往具有特定的政策和财政支持，一旦失去持续的政策和资金支持，就会“打回原形”，社区居民不愿“自掏腰包”购买分类垃圾袋，物业缺乏动力监督垃圾分类情况，靠财政注血的“运动式”垃圾分类很难长久维持。

其次，市场主体参与不足，垃圾分类产业化程度不高。在我国，垃圾分类属于公用事业，主要责任由政府承担。在政府主导下，企业并非垃圾分类的重要主体。目前，市场主体的参与主要是在垃圾的回收中转和末端处理环节，在前端环节，也就是我们俗称的“收废品”环节，很少有规模化的公司，利润率较低。即便在末端环节，垃圾的资源化利用程度依然较低，实际回收利用率仅为15%左右。

再次，垃圾分类回收各环节分割，垃圾分类流于形式化。从垃圾分类试点城市实践来看，地方政府最重视末端处置环节的建设和运营。主要有两个原因：第一，末端处置的建设和运营对于地方政府而言主要是财政投入，与调动居民参与垃圾分类的积极性相比，工作难度较小；第二，末端处置设施的建设周期短，见效快，在一定程度上与地方政府官员追求政绩的理念比较契合。

在垃圾源头分类方面，一些社区虽然设立了垃圾分类箱，但是清洁工在回收垃圾时又将垃圾混在一起，有的企业在末端处置过程中存在“一勺烩”的现象。由于缺乏系统化的垃圾分类回收治理机制，尽管硬件设施没少投入，其实际运行效果却不理想，这种政策宣传与实际执行之间的落差会挫伤公民参与垃圾分类的积极性。

最后，未对垃圾减量化予以足够重视。目前，每年垃圾产量庞大，焚烧厂和填埋场都很难再建，后端处理压力巨大。应对垃圾问题，需要从源头做起，通过激励和约束机制减少垃圾排放。

日本垃圾分类管理可以借鉴

日本被公认为世界上垃圾分类最成功的国家之一。目前，日本已经形成公民认同、法律齐备、政策到位、社会全方位参与的垃圾分类管理系统。日本的垃圾管理机制经历了从末端处理、源头治理向资源循环的转变。在这一发展过程中，从最初政府主动式的、自上而下的管理体制逐步转变为日本公民、社会团体、企业等社会主体协同治理的体制，实现了多元共治。

公民参与是日本垃圾分类协同治理机制的核心。公民参与垃圾分类有三个方面。一是居民的自主行动，表现在公民将家庭产生的各类生活垃圾按照政府和社区的规定，做到准确的分类以及投放。二是自愿参与垃圾回收管理过程，例如，每户家庭平均一年要参与垃圾回收地点相关工作三次左右，负责给每家每户投放出来的垃圾袋蒙上网罩，以保持垃圾堆放地点的清洁。三是公民对他人的监督，具体表现为监督他人正确分类及投放垃圾；监督法律及政策的执行；参加地方社团和环保组织；参加听证会、座谈会与公民会议等。

可操作性极强的垃圾分类管理法律体系和严格的执法监督成为促使公民参与垃圾分类管理的外在压力。宣传、教育是促进公民参与垃圾分类的“软性”管理对策。除此之外，还需要健全的法律和严格的执法来作为“硬性”对策，以对公民的垃圾处理行为进行约束。

首先，日本的垃圾处理法律十分注重细节，具有很强的可操作性，使法律能够有效地落实到位而非流于形式，也利于民众理解和参与。

其次，日本相关法律中对违反垃圾分类规定的惩罚措施十分严格。针对相关违法行为，日本创设了非法投弃未遂罪和非法投弃目的罪，严格追究违规排放者的责任，还鼓励公民举报胡乱丢弃废弃物的行为。日本的法律政策不仅仅是约束，还有激励。日本政府通过财政预算、税收优惠政策、政府奖励政策、产业倾斜政策和各类基金等经济措施扶持垃圾分类事业和环保科技，采取了一系列经济政策以促进循环经济的发展。日本政府还推出各种激励垃圾减量排放和垃圾分类的政策措施，充分调动公民个人的积极性。给到公民的物质奖励虽然不多，但日本民众都非常重视，将其视为体现个人良好道德修养和遵守社会规范的象征。

需要政府推进垃圾分类的共治

政府应当统筹推进垃圾分类各个环节，减少市场主体和社会主体的参与障碍，实现多元共治。政府、市场与社会主体之间合理分工、各司其职，可以缓解政府在垃圾分类中的巨大工作压力，也可以使垃圾分类更有质量和效率。

CFP

第一，明确垃圾分类中的政府主体责任。政府不是要大包大揽，政府的主要责任是制定规则，发动和督促企业、社区和公民个人参与垃圾分类。企业应承担垃圾分类中的市场主体责任，一些具有可收费性质的公共服务应交由市场供给。政府应当从三个方面对企业参与垃圾分类进行制度设计：一是制定明确的企业准入制度；二是根据实际情况确定企业参与垃圾分类的补贴标准；三是还要为企业参与垃圾分类建立切实可行的评价标准。同时，政府还应当使用强制和激励相结合的措施逐步提高居民垃圾分类的意识和参与度。

第二，打通垃圾分类从源头到末端的通道，建立良性运转的垃圾分类回收体系。协调各个环节参与主体之间的利益关系，将居民分类投放行为、社区分类转运和末端分类处理环节整合为一个有序高效运行的垃圾管理体系。逐步将垃圾运输交由政府雇佣的企业负责，规定不同的企业运送不同类型的垃圾，不同类型的垃圾运输到不同的垃圾终端处理厂进行处理，这样自然会避免“一勺烩”的情况出现。同时应重视垃圾的循环利用。

第三，由市场主导垃圾源头分类、回收中转和末端处理的产业化运营，建设一个完整的垃圾分类回收及再生产的产业链。产业化是促进垃圾分类的最长效动力，应建立以龙头企业为实施载体的垃圾分类收集及处置体系。加大对环保科研项目的投入，加强垃圾处理工艺的研究、开发，扶植可循环产品市场。重视并不断提高科技对环境保护的支撑能力，积极推动垃圾产业化进程。

第四，对公民个人鼓励与监督并重。在消费领域，通过对消费者购买绿色产品提供补贴等手段，鼓励公民使用环保产品，减少有害垃圾的产生。采取多元形式，对个人垃圾分类投放行为进行监督。可采取街道综合执法队流动执法、物业管理单位视频监控、居民监督举报等多种形式。

第五，鼓励公民参与，积极发挥环保等社会组织的作用。公民可以通过成立或参与环境NGO、参与垃圾分类志愿活动、参与垃圾分类领域的听证会等方式参与到垃圾分类工作中，增强责任感和荣誉感。

总之，政府要转变公共服务的供应模式，由过去“自上而下”的管理模式转向“自下而上、多元主体参与”的治理新格局。垃圾分类的推进不应只是政府的“独角戏”，必须引入市场机制，呼吁全社会参与，构建起政府、市场和社会三者之间良性互动的长效机制。