军民技术转移体制机制优化研究

许鹤文

(国防科技大学， 长沙 410073)

军民技术转移包括两种情形：军事技术应用于民用领域和民用技术应用于军事领域。这种技术转移满足国防建设和经济发展的双重需求，将军民要素有机结合，是有效提高国家创新能力重要途径。体制机制问题是长期制约我国军民技术转移的障碍之一，军民技术转移体制机制问题也成为能否顺利推进军民两股创新要素紧密互动、优势互补的关键所在。本文聚焦军民技术转移体制机制研究，梳理我国现行军民技术转移体制机制现状，运用组织管理、委托代理理论对我国军民技术转移体制机制改革提出建议。

1 文献回顾

一些学者对国外军民技术转移体制机制的建设问题进行了理论分析和总结。Jordi M.指出，美国的军民技术转移体制机制已经逐步形成三个层次：由总统和国会组成的国家统筹层；由国防部、能源部、国家航天局、国家科学基金委员会等组成的部门执行层；以及由高校、研究机构、企业等组成的民间实施层。这三个层次统筹分工，运用行政命令与市场配置资源两种手段将政府、军队、高校、企业联通起来，构成美国军民技术转移工作运行体系[1]。吕彬、李晓松认为军民技术转移管理体制受到各国政治体制、经济体制和国防体制的影响，各国军民技术转移的管理体制有所不同[2]。李璐、梁新指出国外军民技术转移体制建设中的共性经验，各国都按照主管业务范围形成了分层级负责的军民技术转移体系，各层级管理机构职责清晰、分工明确，为军民技术转移顺利推进提供组织保证[3]。

我国的体制机制改革是在政府的领导下，以改革建设市场经济进而促进现代化的跨越式发展道路，不同于西方国家的社会自组织渐进式发展道路，这就决定了在西方国家不同发展阶段出现的问题会在我国同时涌现出来，因此我国的体制机制改革是具有中国特色的极端复杂的远程性改革。一些学者对我国军民技术转移体制机制进行了相关研究。李习彬提出的三元整合理论、三层设计理论以及规范行为理论丰富了组织管理理论的内容，对我国体制改革具有指导意义。他认为体制问题不能单纯的归结为人的因素，分粥新论表明不论个人素质如何，在相互联系、相互作用的体制框架约束下，几乎所有人都会表现出异于自身为独立个体时的行为，因此结构和运行才是体制问题的根本所在[4]。曾立、胡宇萱等人曾在委托代理视角下对军民技术转移体制机制的问题进行思考，他们认为军民技术转移工作中存在自下而上和自上而下的授权链，这种层层的委托代理关系就是军民技术转移工作的鲜明特点[5-6]。委托代理理论是从微观的角度考察委托人与代理人之间的关系，信息不对称以及人的私心都会对军民技术转移工作的效率产生影响。李璐、梁新通过整理西方主要国家军民技术转移体制机制建设的资料发现，为了加强与民用领域的合作，充分利用民间资源，大多数国家都建立了军地协调与沟通机制，并指出，健全的军地协调与沟通机制有利于军民技术转移的顺利推进[3]。

总的来看，关于国内外军民技术转移体制机制方面文献较少，我国军民技术转移体制机制的研究仍不充分，较多的停留在宏观指导、参考借鉴、工作总结层面，没有形成一套具体的、系统的、可操作性强的军民技术转移体制机制优化路径。因此，加强聚焦我国军民技术转移体制机制的研究有重要的理论和现实意义，也对一体化的国家战略体系和能力的体制机制构建提供借鉴参考。

2 军民技术转移体制机制现状

体制机制是人们很熟悉的词语，我国各个领域的优化改革都不乏体制机制方面的相关论断，但关于体制机制的真正内涵以及二者之间的联系与区别却有很少人真正理解。体制事实上是一种权利的关系格局，指社会系统中各组织按权力分配整合的框架结构，关系各个组织中“谁”能够“做什么”。而机制是运用权力的规则，包括标准、程序和原则等，它是在体制确定的基础上决定“怎么做”，关系权利的运用问题。体制是比机制更基础、更根本的问题，好的体制是产生好机制的前提，好的机制虽然一定程度上能够弥补体制上的缺陷，但并不能够从根本上解决问题，相反的，一个具有严重缺陷的体制可能会让机制运行越来越糟。因此，关于军民技术转移体制机制问题的相关研究，也要先搞清体制问题，再研究机制问题。

2.1 军民技术转移体制现状

军民技术转移体制，是指国家为推进军民两用技术转移而设置的相关机构及其管理权限的划分，主要负责推进与军民技术转移相关的事务。军民技术转移管理机构涉及军方和政府，本文主要研究政府管理机构。政府军民技术转移管理机构可以分为战略管理层、业务指导层和技术执行层。

2.1.1 战略管理层

战略管理层的组织管理机构主要是中央军民融合发展委员会(以下简称“中央融委”)是中央层面设立的统管军民技术转移重大问题的决策和议事协调机构，对中共中央政治局负责，是我国军民技术转移工作的最高领导决策机构。

2.1.2 业务指导层

业务指导层的组织管理机构主要包括国务院所属的相关机构，主要包括工业和信息化部、科学技术部和国家发展与改革委员会。

工业和信息化部下设军民结合推进司，主要负责制定军民技术转移发展规划，推进军民技术转移体制改革。工信部所属的国防科技工业局负责研究拟订国防科技工业和军转民发展的方针、政策和法律、法规，是承担军民技术转移的重要管理机构。

科学技术部是担负国家科学技术的战略规划、政策制定和科研攻关等责任的主要部门，它充分促进了军民技术的双向转移。科学技术部下属的政策法规与创新体系建设司设有科技军民融合处,为军民技术转移提供必要的政策和物质保障。此外，科技部下属的成果转化与区域创新司设有成果转化与知识产权处也为军民技术顺利转移提供了条件。

国家发展与改革委员会下设经济与国防协调发展司负责协调国防与经济建设有关的重大问题，通过对国民经济动员方面的相关管理对军民技术转移起到推动和规范作用。

2.1.3 技术执行层

技术指导层的组织管理机构主要包括省、自治区、直辖市政府相关管理机构，与负责军民技术转移业务的国务院各部委一一对应。除此之外，省一级设有省军民融合发展委员会，是地方层次军民技术转移的议事协调机构，在业务上受中央融委指导。

2.2 军民技术转移体制问题

我国军民技术转移管理体制仍处于初步探索阶段，很多关系还没有理顺，工作流程仍然处于很混乱的局面。纵向上职能关系没有捋顺，横向上利益关系没有协调好，职能管理多元分散，权利分配交叉错乱，很容易造成军民技术转移管理“九龙治水”的局面。[7]总的来说，军民技术转移体制主要存在以下方面的问题：

2.2.1 管理机构多元错位，角色职能混乱

李习彬学者的三元整合理论认为任何体制都是由集中控制行为、规范行为和子系统自主行为这三个基本要素构成的，不同的体制里这三个基本要素的具体内容和三者之间的关系都有所不同，而体制改革也就是重新设计三者的具体内容以及三者之间的关系[4]。

每个军民技术转移相关管理机构都或多或少的承担不同的任务，在我国政府建设中扮演不同的角色，在委托代理关系中，国务院既是全国人大代表的代理人又是军民技术转移项目具体落实人员的委托人，当存在不同的利益目标时，相关管理机构就很容易出现三种行为的混乱，大家会有意或无意的混淆自身的角色，行使不当的权利，严重影响了军民技术转移工作的质量和效率。

2.2.2 机构设置不够科学，协调工作乏力

军民技术转移是一项覆盖领域范围很广的工作，参与者往往都是拥有不同目的和侧重的利益主体，他们基于一定的“模糊共识”组合在一起，正是这种共识使得不同的利益相关者在保证自身利益的同时快速与其他利益主体达成共识，降低了决策成本[8]。

也是这种模糊空间的存在，协调各方利益，统筹推进军民技术转移工作显得尤为重要。

目前，国务院还没有明确的机构统一负责军民技术转移相关的协调事务，国务院相关部门在军民技术转移工作中的职能权限并没有明确清楚，各部门可能会由于利益的驱使管了自己不该管的，而自己应该负责的事情却置之不理。

2.3 军民技术转移机制现状

体制是基础，分析完体制现状，接下来分析机制。军民技术转移机制，是指为推进国防建设与经济社会发展深度融合的内在运行方式。三层设计理论将系统的设计分为三个层次，其中体制设计是粗略的体制机制设计，结构设计是进一步精细的体制设计，运行设计是进一步精细的机制设计。运行设计就是研究为实现系统的主要功能，系统内各部分主体要做哪些关键性的关联安排，主要分为基本功能实现机制、稳定机制和发展机制三类。本文也就这三类机制分析军民技术转移机制现状。

2.3.1 军地协调机制

协调机制是保证军民技术转移工作正常运行的重要机制，然而当前我国军民技术转移工作协调机制还没有完全建立起来，主要表现在军民技术转移工作还没有形成一套常态化的协调沟通规范，很多单位提报军民技术转移需求经常越过沟通协调部门直接对接，造成了军民技术转移工作管理的混乱。

2.3.2 资源共享机制

社会资源是有限的，我国很多优质资源由于体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题无法发挥其最大效用，有效的市场可以充分激活资源利用动能；社会上一些资源转化成果亦可以应用到国防军队建设中来，因此开放军地资源共享，是增大国防军队建设和社会发展效益的有效途径。军地可以共享的资源包括技术、信息和人才等各个方面，但目前由于军地之间缺乏有效的沟通和协调，军地资源的整合共享还是比较困难。

2.3.3 经费保障机制

“兵马未动，粮草先行”，经费保障就是军民技术转移工作的“粮草”，是使得军民技术转移工作得以顺利进行的必要保障。军民技术转移工作经费保障机制包括经费来源和经费管理两个方面的问题，但目前我国军队这方面的保障机制还不是很健全，军民技术转移项目推进缓慢。

2.3.4 激励机制

目前我国军民技术转移问题依旧十分突出，相关激励机制还没有真正发挥作用。由于政策原因，很多民用技术还很难应用到军事领域，严重影响了国防建设的成本和效率。一些商业公司很想进入军品市场,但由于缺少税收优惠等政策支持也很难竞争过国有军工企业，军民两用技术转移依旧困难重重。

3 军民技术转移体制机制优化

本文根据三元整合理论和三层设计理论对我国军民技术转移体制机制优化提出建议。

3.1 军民技术转移体制优化

3.1.1 明确各部门职责权限 强化统筹协调部门作用

军民技术转移体系中存在首尾相接的两个金字塔式权力系统，自下而上的民主权力系统给和自上而下的行政权力系统，我国人民群众是国家的主人，行政权力来自人民、由人民授予，行使行政权力的人对人民负责。军民技术转移工作中的层层委托代理关系常常会带来道德风险和逆向选择的问题，这也是军民技术转移管理机构多元错位，角色职能混乱的根源所在。因此，要正确分析各职能机构所处的地位和利益诉求，明确各部门职责权限，对相关机构职能做出规范。除此之外，国务院方面要做好各部门之间的协调工作，建立军民技术转移综合协调机构，要突出统筹协调机构在军民技术转移工作中的地位，充分发挥其综合协调的作用，保证军民技术转移工作运行顺畅高效。

实际工作中，涉及到与军民技术转移有关的工作汇报和协调等事务，由省一级相关机构汇总提报给军民技术转移部际协调小组，由统一协调机构根据权限审批或备案，没有权限的要向上一级国务院报批，需要中央融委审批的以及需要和军委相关机构沟通的军民技术转移事务也要通过统一协调机构进行沟通。

3.1.2 按领域设置部级协调机构

根据三元整合理论对军民技术转移体制的分析，我们发现正是由于集中控制行为、规范行为以及子系统自主行为三者的内容以及相互关系没有处理好，才会导致现有体制职能混乱、协调乏力的现象出现。三元整合理论认为，创新为发展提供动力，在条件允许的情况下应尽量扩大子系统自主行为的空间，这会极大提高系统运行的效率。我国军民技术转移涉及领域广泛，各领域的每一项军民技术转移业务往往由不同的部门负责，协调和沟通成为刚需，按领域设置跨部门的协调机构就显得十分必要。很多国家已经开始了这种尝试，比如美国在1993年就成立了跨部门协调机构“国防技术转轨委员会”，机构成员包括陆军、海军、空军、商务部、能源部等多个单位，分工明确、协作有序。我国也有类似的尝试，如军地双方曾为CDMA移动通信系统建设形成联席会议制度，但是这样的尝试多具有时效性和特殊性，目前我国军民技术转移还没有建立常态化的跨部门协调机构，建议国务院内应在统一协调机构下按领域成立常态化部级协调机构，各领域归口管理，协调各领域军民技术转移事务，成员包括国务院相关机构各领域成员、院校专家以及省一级相关成员。

3.2 军民技术转移机制优化

3.2.1 军地协调机制

我国军民技术转移工作中的协调机制可分为综合协调、领域协调和区域协调三个层次。首先总体来看，国务院军民技术转移工作需要与军队以及中央军民融合办公室对接协商的相关事宜需要由军民技术转移部际协调小组综合协调；涉及到某些具体领域的军民技术转移问题，由综合协调机构分派给国务院各领域跨部门协调机构，由各协调机构分派给国务院相关机关部门，各部根据自身的职责权限组织相关工作，根据需要可与军委相关部门协商对接，协调机构可提出审核意见，国务院有关机关部门整理出工作方案后，报经国务院审批后即可下发到相关单位组织实施，最终审核工作方案要在协调部门备案登记；军民技术转移工作下放到区域层面需由省一级协调办理相关事务，根据需要可与省军民融合办公室以及军队相关部门协调对接。

3.2.2 资源共享机制

军地资源共享机制需要考虑以下几个方面。一是要资源按需分配，归口管理。在保证国家安全的前提下，本着优质资源共建共享的原则，实现技术、信息和人才的资源共享；二是要构建完善经济补偿制度，弥补资源共享经费缺口。我国军地资源共享的一大障碍就是资源共享会导致资源控制方不经济，因此他们宁愿使资源闲置也不愿意将资源拿出来共享，要破除这个资源共享壁垒还需国家财力的介入，建议明确资源共享主体范围，有效补助共享方，实现愿意共享，互惠互利；三是要进行军民共用资源标准化对接。可以通过扩大民用标准适用范围、废除不适用军用标准、发布军民通用标准清单等方法实现；四是加强保密意识，确保国防安全。要严格保密解密制度落实，资源的开放由相关资源管理单位和保密机构双线把控，确保国家军事安全。

3.2.3 经费保障机制

经费保障机制要考虑经费来源和经费管理两个方面的问题。经费来源方面要考虑国家财政和国防金融双渠道供给，国家财政是稳定可靠的资金来源，而国防金融体系的建立是军民技术转移向更高水平、更深层次，更广领域发展的内在要求；经费管理方面要考虑宏观上加强对军民技术转移项目经费的统筹规划，项目经费拨款充分满足军民技术转移需要，军民技术转移供给可以充分被消化，经费供需对接恰到好处，保证军民技术转移项目平稳运行。微观上加强对军民技术转移项目经费的管理工作。出台军民技术转移经费保障工作规范，明确负责项目经费管理的相关职能部门的任务范围和职责权限，规范项目经费的预算编制、审批拨款流程以及监督考评等。

3.2.4 激励机制

要推进国防采购改革促进军民技术转移，简化军品采购程序、明确军品技术标准，鼓励商业企业参与军品市场，推进民用技术应用于军事领域节约国防建设成本、提高国防建设效率。充分利用市场的灵活性，找到整体利益和局部利益的契合点，促进军民技术转移实现优势互补。提供技术转移项目支持，推动政府与科研机构和产业界的交流合作，鼓励跨界的技术研发和合作创新。