城市非集中建设区国土空间规划编制要点初探

2020-01-05余帆

山西建筑 2020年12期

余帆

(武汉市规划研究院，湖北武汉 430014)

1 概述

非集中建设区的概念是相对于集中建设区来界定的，是指城镇开发边界以外的区域，主要包括规划期内不被用于城市集中大规模建设的农业、生态用地空间。非集中建设区是当前生态文明建设的核心区、乡村振兴的主战场和城乡经济增长的新平台。传统城乡规划阶段虽然强调“城乡统筹”，但城乡空间管理仍然呈现不平衡的“重城轻乡”关系。随着自然资源机构改革完成、新时期国土空间规划体系逐步建立，我国的国土空间规划回答了“是什么”的问题，但对于各类国土空间规划“如何编”的问题仍有待解答，因此，对非集中建设区(以下简称“非集建区”)的国土空间规划编制技术研究显得急迫且意义重大。

2 城市非集建区国土空间规划面临的主要任务

2.1 落实国家空间治理改革，亟待构建统一的国土空间规划编制体系

十八届三中全会首次明确提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”等国土空间治理改革要求。随着中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，我国明确提出新时期建立分级分类国土空间规划。其中，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划三类规划，以及国家、省、市县、乡镇四级国土空间规划。在此基础上，面向新的国土空间规划体系要求、适应体制改革，如何建立与之相适应的各级国土空间规划编制体系成为需要重点考虑的课题。

2.2应对乡村振兴战略，亟待优化非集建区国土空间保护和开发格局

随着生态文明理念日渐深入，对生态地区、乡村地区价值的认识更加趋于全面和理性。基于此，拥有广阔生态与乡村空间的非集建区的休闲价值、文化价值不断彰显，成为承载绿色发展、乡愁文化的重要空间，其地位也从农业生产主导地区转向魅力多元地区。这一地区不再局限于传统农业生产、生态保育功能，而是进一步承载并凸显市民旅游休闲功能，逐步体现出多元化、复杂化的功能发展趋势。为应对非集建区功能的多元化发展，需要主动谋划乡村产业发展、美丽乡村建设和生态保护，实现以发展促保护。

2.3 补齐空间管控短板，亟待强化非集建区规划实施管理

当前，城市开发边界以内的城市集中建设区是规划建设管理的重点区域，有规划、有资金、有引导，实现了精细化管理。另一方面，非集建区空间治理则相对松散，建设活动较为无序。非集建区拥有丰富的山水林田湖草等自然资源，是保障区域生态安全与粮食生产安全的重要区域。随着自然资源和规划的机构职能整合，国土空间规划逐步完善，非集建区空间治理亟待进一步精细化、规范化。

3 城市非集建区国土空间规划编制总体思路

3.1 衔接分级行政管理，建立上下联动的规划职能体系

城市非集建区属于行政辖区内相对于集中建设区的空间范围，因此非集建区国土空间规划属于同级国土空间规划的组成部分，建议采用专章，编制内容相对成体系，但不可与城市集中建设区割裂。按照属地管理原则，国土空间规划非集建区编制内容主要在城市及以下层面开展编制，非集建区国土空间规划层级与行政管理体系相适应，构建“市—县(区)—乡(镇)—村”四级体系。

市级规划确定市域空间结构和非集建区空间内有区域影响的管控内容，提出县(区)级层面功能区、生态和耕地保护的目标、原则和标准，指导县(区)级规划进一步传导和细化，形成纲要性规划；县(区)级规划落实市级规划刚性传导内容，并结合自身特色深化规划内容，形成统筹行政区各项空间利用的系统性总体规划；乡(镇)级规划全面落实县(区)级规划内容，形成面向精细化规划管理的控制类详细规划；村级规划以建设实施为导向，落实乡(镇)级规划管控要求，编制实施性深度的详细规划。其中，市、县(区)、乡(镇)三级为法定规划，由政府空间规划职能部门组织编制，村级规划属于非法定规划，由市场主体组织编制。

3.2 强化以管定编，构建多规融合的规划内容体系

市级层面，非集建区国土空间划分生态空间和农业农村空间，明确国土空间保护和开发格局、功能分区和定位、分区管控与指引等。县(区)级层面按照农业生产和乡村建设活动的差异，细分市级功能分区；划定田园功能单元，并明确各田园功能单元的主导定位、用地及人口规模规划指引。乡(镇)级层面编制田园功能单元规划，明确基本农田、水域等自然资源要素与村庄、旅游项目、配套设施等建设用地的空间布局和详细控制指标。村庄层面编制村庄详细规划、项目实施性规划等，明确村庄发展目标，合理安排村庄的住房、产业、基础设施和基本公共服务设施等用地布局，提出农民建房指引、村庄整治和景观风貌控制性要求。

3.3 强化空间精细化治理，明确刚弹结合的规划实施体系

综合利用“目标+指标+坐标”等管控手段，深化完善规划实施体系。市级规划层面，强调非集建区保护和开发总体格局管理，制定重大战略、目标等任务清单和人口、用地、基本农田、生态空间等约束性指标，定量化引导规划实施和绩效考核。县(区)级规划层面，按照不同类型功能区管控要求，明确各类建设行为的开发建设指标、用地兼容性、各类服务设施准入等方面的控制内容。乡(镇)级规划层面，针对开发和保护项目许可需要，明确功能单元主导功能、生态红线保护、基本农田保护、村庄建设和旅游服务用地控制、建设用地整治、“五线”控制、农村居民点控制等管控内容，编制规划管理图则，支撑非集建区分类精细化的规划管理。

4 城市非集建区分级规划编制要点

4.1 市级规划层面

规划定位为统筹市域非集建空间开发和保护，协调县(区)空间利益，指导县(区)规划。规划范围包括城市集中建社区以外的广大区域，功能以生态维育和农业农村发展为主导。

市级非集建区规划编制主要内容包括：

功能分区指引。划定生态保育区、农林复合区、旅游休闲区3大功能分区，提出各功能区功能定位、保护和开发指引；提出功能区细化标准和技术方法，指导县(区)级规划进一步传导和细化。

生态保护指引。对于确定的自然保护区、风景名胜区等生态保护要素，形成要素清单、保护和利用指引(包括郊野公园、独立选址项目准入等)；对于不确定的生态保护要素提出县(区)层面的规划原则和要求，指导县(区)级规划进一步传导和细化。

耕地保护指引。根据国家、省级耕地保护管控相关要求，明确基本农田划定标准、划定要素清单；提出全市基本农田总体控制指标(如基本农田占全域耕地比例)、耕地保护和利用指引(农业观光、设施农业项目准入等)；协调提出县(区)基本农田指标，指导县(区)级规划进一步传导和细化。

空间开发指引。构建“特色小镇+生态乡村+独立选址项目”的建设开发体系，提出空间开发的建设用地总体控制指标(初步提出以存量指标定规划规模上限，具体待明晰)；提出特色小镇、生态乡村、独立选址项目的分类和布局指引，指导县(区)级规划层面进一步传导和细化。

“五线”指引。明确区域性交通、市政、湖泊水体、绿地和市级历史文化资源，形成“五线”清单，提出空间走向、点位等控制要求；提出县(区)层面的“五线”规划原则、标准要求和协调县(区)交界地区“五线”规划，指导县(区)级规划进一步传导和细化。

4.2 县(区)级规划层面

规划定位为统筹全县(区)域非集建空间保护和利用，协调乡(镇)利益，指导乡(镇)级规划。规划重点是传导落实市级规划划定的生态保育区、农林复合区、旅游休闲区和建设总控指标，以行政村界线为基础细化形成生态红线区、基本农田区、郊野公园区、农地复合区、休闲度假区五类功能区，明确各细分功能区功能定位、空间范围、项目准入正负面清单；结合各县(区)总体建设用地指标、行政村现状建设强度和统计分布规律、功能区定位、案例借鉴等，研究提出功能区面积挂钩的比例值，明确各功能区建设用地指标。

规划编制主要内容包括：

生态控制线划线。传导落实市级层面确定的生态要素清单，进一步补充完善县(区)层面各类需要保护的生态空间，划定生态保护红线，明确空间边界和详细管控要求。

基本农田划线。传导落实市级基本农田指标和划定要求，划定基本农田保护线，明确空间边界和详细管控要求。

特色小镇专项规划。结合地方资源特色、产业基础，有明确项目的确定空间点位，没有明确项目的提出策划点位，明确特色小镇目标、功能定位、建设用地控制指标。

村庄专项规划。基于地方资源特色、总体建设指标控制、乡村发展基础、村民迁并意愿等原则，提出村庄规划目标、规划原则、体系布局和建设用地、设施配套指标。

郊野公园专项规划。基于自然生态和历史人文资源特色，提出郊野公园规划，明确公园功能定位、空间范围和建设用地、设施配套指标。

“五线”指引。传导落实市级层面确定“五线”规划，进一步补充完善县(区)层面“五线”规划内容，明确“五线”规划内容、边界、指标。