水源保护区环境约束趋紧对水库工程征地移民工作影响探讨

靳占虎

(甘肃省水利水电勘测设计研究院有限公司，甘肃 兰州 730000)

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视环境保护工作。2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》，其中明确要“保障饮用水水源安全，强化饮用水水源环境保护”。2018年3月，为加快解决饮用水水源地突出环境问题，原环保部与水利部联合印发《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》，整治水源保护区内环境违法问题是“专项行动”的三大任务之一。与此同时，随着“河长制”于2018年6月的全面建立，完成了从突击式治水向制度化治水的转变，各级行政首脑成为河流的“河长”，进一步提高了各级政府对水环境保护，尤其是“水源保护区”的环境保护力度。

饮用水水源保护区是指为防治饮用水水源地污染、保证水源水质而划定，并要求加以特殊保护的一定范围的水域和陆域，一般包括一级、二级保护区，必要时也可设置准保护区。饮用水水源保护区关系着居民引水安全，因此有着严格的环境保护要求。承担供水任务的水库工程，均需要按照规定划定饮用水水源保护区。在水源地环境保护约束趋紧的时代背景下，水源保护区尤其是一级保护区范围内的原居民存在搬迁的客观要求，由此产生了“水源保护区移民”这个新的移民群体，与以往的水库工程移民存在一定差异，形成“一个水库，两类搬迁移民”的新时期新问题。

1 两类搬迁移民的特点

水库搬迁移民是指枢纽工程建设区和水库淹没影响区范围内的居民。枢纽工程建设区是指枢纽大坝所在区域(含管理范围)；水库淹没影响区是指水库淹没区和因水库蓄水而引起的影响区，其中影响区包括塌岸、滑坡、浸没等地质灾害影响区和失去生产生活条件的库周地段及孤岛等其他影响区。水库移民的范围主要依据SL290—2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》相关规定确定。水库搬迁移民是由于工程占压、水库淹没及地质危害等影响，从人民群众生命财产安全的角度出发，必须进行搬迁的对象。

水源保护区搬迁移民是指居住在水源保护区范围内(主要是一级保护区范围内)的居民。水源地保护区范围的划定是以确保饮用水水源水质不受污染为前提，以便于实施环境管理为原则。饮用水水源一级保护区应防止水源地附近人类活动对水源的直接污染，二级保护区是保证主要污染物在向取水点输移过程中，衰减到所期望的浓度水平。水源地保护区范围主要依据HJ338—2018《饮用水水源保护区划分技术规范》相关规定确定。水源保护区内的排污口、工业企业必须拆除或关闭，原住居民住宅允许在饮用水水源保护区内保留，其生产生活污水和垃圾必须收集处理[1]。一级保护区内应视实际情况实施封闭式管理，其主要治理措施中包括人口搬迁、规模化畜禽养殖场和集约化农作物种植及垃圾堆放场搬迁等[2]。因此，从现行的饮用水水源保护区制度安排角度而言，水源保护区内原住居民应视具体情况确定是否搬迁，原居民生产生活污水和垃圾收集处理后可以不进行搬迁。但饮用水水源保护区水质水量真正持续稳定达标的根本保证是一级保护区原住民的迁出[3]，目前部分水库工程已对水源保护区内居民进行了迁移，对污水处理厂的排污口进行迁改，对水库水质的改善提供了保障[4- 10]。同时由于一级保护区内禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目[11]，限制了一级保护区范围内未来各类生产生活设施的建设，水源保护区的生态环境要求对水源保护区范围内经济发展形成制约，水源地库区资源优势被限制[12]，因此可预见水源保护区(尤其是一级保护区)范围内的原居民，其未来生产生活的发展势必受到不同程度的不利影响。因此，按照“以人为本”的原则，从长远发展和地方政府实践角度考虑，水源保护区尤其是一级保护区的原住居民的搬迁有着客观的需求。

2 两类移民的异同

水库移民和水源保护区移民，这两类移民搬迁均属于被动移民的范畴，搬迁的产生均与水库工程的建设息息相关，但二者之间也存在差异。

2.1 搬迁目的及投资来源不同

水库移民搬迁目的是确保库区范围内的居民生命财产的安全及长远发展有保障，属于工程移民的范畴，其投资必须纳入工程投资中，并计入征地移民专业。水源保护区移民(尤其是一级保护区居民)搬迁主要目的是水源地的水质保护，是为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动，应属于生态移民的范畴[13]。对于已建成水库，水源地保护区内排污口、工业企业及原居民的搬迁为历史遗留问题，政府补偿是我国饮用水水源地生态保护补偿方式的核心[14]，即由地方政府利用国家财政拨款，国家江河湖泊生态环境保护专项资金，地方水利建设基金等。从地方财政等其他途径解决。而对于新建水库，因各级地方政府面临的环境保护压力逐渐增大，同时部分县区自身财政收入有限，在调研征求意见过程中，已有地方政府明确提出需求，希望水库工程建设的前期工作中能够充分考虑水源保护区的保护及其相关资金筹措问题。根据现行规范的专业划分，如果水源保护区涉及的搬迁需纳入工程投资，具体应纳入环境保护专业的投资中，而不计入征地移民专业投资。

2.2 政策依据不同

水库工程建设征地移民安置主要按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)相关规定执行，该条例对水库移民的管理体制、安置规划的编制、征地补偿、移民安置和后期扶持均作了明确规定，加之各省(市)在实践中配套实施的地方性政策法规、水利行业的相关规范，基本形成了完善的库区移民安置的政策法规体系。水源保护区移民安置或生态移民，并没有对应的条例和行业规范，其移民安置主要按照《土地管理法》和县(区)级地方政府制定的搬迁安置方案的相关规定执行。

2.3 安置方式不同

水库移民在经过多年实践探索后，现阶段国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或超过原有水平。而水源保护区移民重点考虑的是搬迁安置即住房问题，对其生产水平的恢复和提高并没有明确要求，更没有后期扶持的相关政策。

3 存在的主要问题

由于库区移民和水源保护区移民既有联系又有区别，在水源保护区环境约束趋紧的时代要求下，在水库工程的规划设计、移民安置规划设计及实践阶段中不可避免地产生新的问题。

3.1 水源保护区移民在水库工程规划设计中存在缺位现象

水库淹没损失的大小是确定水电工程能否建设和建设规模的一个很重要，甚至是决定性的因素[15]。征地移民专业在方案比选估算投资的过程中，均是基于现行水利行业征地移民相关规范，确定库区居民迁移红线，不考虑水源保护区移民搬迁问题。环境保护专业在方案比选阶段，一般主要考虑自然保护区等制约性的环境因素，对于水源保护区范围内的搬迁往往考虑不足。因此水源保护区移民在水库工程前期工作方案比选中经常出现缺位，没有体现其约束，工程方案还存在进一步优化的空间。

3.2 水源保护区移民在水库工程规划设计中尚需完善的政策法规体系支撑

经过多年实践，水库移民工作已形成了一套行之有效的法律法规体系[16]。在移民安置规划设计阶段，由于库区移民安置有着完善的政策法规体系，有一套完整的诸如“封库令”、实物调查、成果公示确认等程序性要求，基本能够保证库区移民的合法权益。在移民安置实施阶段，由于水库移民和水源保护区移民的政策依据不同、安置的方式方法及侧重点不同、涉及的设计主体也不同，产生“一个水库两类搬迁移民”的问题，安置方案不尽相同是一个突出问题。虽然是有相对明确的政策依据，但因为涉及到移民的切身利益，实践操作过程中仅仅通过政策解释疏导，对移民群体的说服效果不容乐观，不利于社会和谐稳定。

3.3 已建水库水源保护区二次搬迁风险

现行水利行业征地移民规范中，水库移民安置点的选择是在结合生产安置规划基础上，一般布设于居民迁移线以上并避开浸没、滑坡、塌岸等不良地质地段，水源保护区的约束常被忽略，因此选择的水库移民安置点可能位于水源保护区尤其是一级保护区范围内，存在二次搬迁的风险，不利于水库移民稳定和长远发展。工业企业、专业项目恢复改建也存在同样的问题。

4 对策与建议

随着水源保护区环境保护约束趋紧，形成了一个水库两类搬迁移民的突出问题，不利于移民安置的实施，进而对工程的建设造成不利影响，甚至形成不安定因素，影响项目区的社会稳定。

从近期来看，首先，应从水源保护区环境保护角度，明确必须搬迁和不需要搬迁的边界条件。环境保护专业应结合工程布置，尽早开展并完成水源保护区范围内居民搬迁的必要性论证，经与地方政府充分沟通协商后，明确水源保护区的搬迁范围，将水源保护区移民投资纳入工程环境保护投资中，参与工程方案的比选。其次，由于现行政策体系不宜突破，可借不同的调查及安置时间将两类移民进行区分，以部分规避“一个水库两类搬迁移民”问题。由于水库移民搬迁安置是水库下闸蓄水所必须具备的前置条件，因此水库移民应按照现行的水利行业规范，早调查、早安置。而水库工程一般周期较长，可在水库工程建设完成后，待水源保护区范围按相关程序完成审批，再开展具体的水源保护区移民的调查及安置工作。

从远期来看，同一个水库不宜存在两类搬迁移民，鉴于水库移民政策体系较为完善，且一般移民数量所占比例较大，在水源保护区搬迁范围进一步规范化、明确化的前提下，建议在修订征地移民相关行业规范时，将水源保护区移民纳入水利工程建设征地移民范围中，按照水库移民进行统一安置。

此外，对于水库工程征地移民安置中的工业企业和专业项目等方面，在确定处理方式以及恢复改建方案时，需进一步提高对环境保护尤其水源保护区约束条件的认识和重视程度，尽早与环境保护专业进行沟通，明确水源保护区约束边界，尽量避免后期调整变更。

5 结语

承担供水任务的水库产生同一水库存在“水源保护区移民”和“水库移民”两类搬迁移民的问题实际已有一定历史，但在新时期新形势下，这个问题更加突出。对于两类移民并存可能引发的主要问题，在具体工作中应尽量予以重视，并尽可能地进行规避。

由于目前生态移民和水源地保护区移民的概念尚不明晰，没有相关的规程规范作为指导。而水源地保护区移民因与水库移民发生联系，又区别于其他生态移民，对于水源保护区移民问题，本文仅初步提出对策与建议，如何使水源保护区移民与水库工程移民的相关政策相衔接，如何使工程建设投资与生态补偿投资相衔接，还有待于进一步研究和相关规定办法的出台。