黄河滩区旧村台改造建设用地问题探讨

2020-01-05朱明明

山东水利 2020年12期

陈静，刘烨，朱明明

（水发规划设计有限公司，山东济南250010）

黄河滩区脱贫迁建工作是山东省委、省政府部署的重大民生工程，关系到黄河滩区群众的切身利益。根据《山东省黄河滩区居民迁建规划》，计划用3 年时间全面完成迁建任务，解决60 万滩区居民防洪安全和安居问题。

黄河下游滩区脱贫迁建工程通过五种方式分类施策。包括：宽滩区就地就近淤筑防洪大村台；实施外迁工程安置；建设护城大堤，解决防洪安全；改造提升老旧村台，解决防洪标准低、配套设施落后问题；改造提升防洪撤退道路。

黄河滩区脱贫迁建村台建设是为了让黄河滩区的群众从根本上摆脱洪水困扰，实现迁建脱贫。黄河下游滩区旧村台防洪能力低，不能满足安全要求，农民生命财产得不到保护。村台顶道路设施较破旧，普遍缺少村庄照明、排水等基础设施，滩区人民的生产、生活及经济发展受到严重影响，滩区经济的健康持续稳定发展受到制约。在提升村台防洪能力、满足居民安全需求的同时，完善村居道路基础设施，提升照明、排水、绿化等设施条件，可以改善滩区居民生产生活条件以及滩区生态环境，使居民享有便利可及的基本公共服务，形成保障滩区经济持续发展的长效机制。

1 滩区旧村台建设用地问题

目前，大部分村台改造提升工程永久占地主要为村台改造提升后外坡占地，即工程设计边坡外边线与现状村台外边线之间的新增占地。但是，对于新增占地如何定性，工程性质如何定义，工程用地手续如何办理，建设征地移民安置补偿资金如何计列等问题，工程相关各方包括规划设计单位、工程建设管理单位以及审批部门存在着争议，是工程用地过程中的难点与焦点所在。

1.1 工程类型

工程类型决定工程用地类型，工程用地类型决定了工程用地手续的办理流程和途径不同，这对于工程建设单位的建设管理以及工程审批部门的投资决策都起着方向性的作用。同时，工程用地类型及相应用地手续决定了计列的建设征地补偿投资乃至工程总投资，这对于工程征地移民规划设计工作以及工程审批决策来说都至关重要。因此，正确理清工程性质，对于滩区村台改建提升工程有着重要意义。

对于黄河下游滩区旧村台改造提升工程的工程类型，目前存在一些争议，主要有以下两种意见：一种意见认为旧村台改造提升工程属于水利工程中的防洪工程。通常来说，水利工程包括水库工程、水电工程、防洪工程、治涝工程、灌溉工程等。所以，黄河下游滩区旧村台改造提升工程应属于水利工程中的防洪工程。另一种意见认为，旧村台改造提升工程属于基础设施工程中的村庄建设工程。通常来说，农村基础设施工程包括交通、水利、农村电力和农村能源、农业产业和农村市场、环境生态、文卫教建设、广播电视建设、村部建设等。因此，黄河下游滩区旧村台改造提升工程应属于农村基础设施工程。

笔者认为，黄河下游滩区旧村台改造提升工程虽然从项目缘由来说，是对村台实施加固以提升防洪能力，但是从项目内容来说，是对旧村台基础设施和村台环境进行改造提升，目的是为改善滩区居民生产生活条件以及滩区生态环境，使居民享有便利可及的基本公共服务，因此，本质上来说，旧村台改造提升工程类型应该属于农村居民点基础设施工程。

1.2 用地性质

1）旧村台改造提升工程不改变用地权属。旧村台改造提升工程占地多为村台放坡或修建挡墙等工程防洪措施而占用的土地，工程建设完成后，土地权属仍为农村集体所有土地，而不是由国家进行征收从而改变土地权属为国有。因此，滩区旧村台改造提升工程不改变用地权属。

2）旧村台改造提升工程占用土地性质为农村建设用地。旧村台改造提升工程修建完成后的边坡或挡墙和旧村台一起，都是现村台的组成部分，因此边坡或挡墙的用地性质仍应与旧村台一致，都是农村居民点用地，属于农村建设用地。

综合以上两种理由，笔者认为黄河滩区旧村台改造提升工程占用土地性质为农村集体所有的建设用地，就工程而言，仅仅涉及土地用途变更，并不涉及用地权属变更。

1.3 用地手续

目前，大部分旧村台用地都属于农村居民点用地，即农村建设用地，村台外用地现状多是农用地（包括耕地、草地、林地等），因此，滩区旧村台改造提升工程放坡如占用旧村台外的农用地，用地手续需要将土地用途由农用地转为建设用地，即办理农用地转用手续，使土地用途发生变更，而不是经过永久征收手续，将所有权性质由农村集体所有转变为国有。

1.4 征地补偿资金

根据工程用地类型以及工程性质综合分析判定，旧村台改造提升工程如占用农用地，土地权属不发生变更，仅土地用途发生变更，需办理农用地转用手续，将土地用途由农用地转为建设用地。根据目前国家有关农用地转用的相关文件规定，如果土地权属不发生改变，建设单位报送国土部门审批的方案中不包括征地方案，也就是不需要进行征收，不计列征地补偿资金，而建设单位办理农用地转用手续需要缴纳的新增建设用地有偿使用费可考虑计入。