谈泰安市水库移民扶贫政策实施成效

王如岩

（泰安市水文局，山东 泰安271000）

库区移民脱贫致富是国家精准扶贫工作关注的重点之一。泰安库区移民作为全市精准扶贫的特殊群体，在国家政策的扶持下和各级党委政府的强力关注下，已逐步实现脱贫。但是，因库区移民受自然环境因素、思想因素、政策因素等多方面影响，部分移民脱贫后有可能极易返贫，因此，必须引以重视。

1 概 述

根据泰安市“1+28”的脱贫攻坚专项实施方案和年度计划，截至2016 年泰安市有贫困村464个，贫困人口14.054 3 万人。这些贫困人口中主要是库区移民。对泰安的肥城市、新泰市、东平县三个地区库区移民脱贫情况进行调研，采用深入移民村调查、集体访谈、单人面谈等形式，收集有关移民的相关资料信息和规范性文件等，获得详实的第一手资料，对如何建立库区移民脱贫后不返贫的长效机制提出相关对策建议。

2 库区移民精准扶贫基本情况

2.1 移民情况

泰安市境内有中央直属水库1 座，大中型水库共有14 座。泰安市大中型水库农村移民扶持人口截止到2014 年，后期扶持人数307 450 人。其中省定贫困移民涉及全市31 个乡镇（街道），237 个省定贫困村，贫困移民共19 924 人。作为库区移民大市，泰安库区移民脱贫关系全市精准脱贫大局。

2.2 库区移民精准扶贫方式

泰安市严格根据国家要求，依据“一个尽量，两个可以”的原则，充分尊重移民意愿，确定为直补资金、直补资金与项目相结合、项目扶持三种方式进行扶持。其中，每人每年600 元的直补资金采取“一人一卡”的办法，按季度直接发放到移民账户中。扶持项目资金则由移民局根据移民村项目申请按国家规定拨款和实施财务监督。

2.3 库区移民精准扶贫政策实施情况

1）经济直补扶持。从2006 年开始移民每人每年600 元现金补助，政策实施初期有一定的作用，因为是按2006 年的国民收入水平核算的补助标准，在当时能够对库区移民的家庭生活提供一定的物质保障，但随着物价和消费水平的提高，已是杯水车薪。调研中发现，认为补助对其家庭生活有实质性帮助的仅有7 人，占调研总人数的5.56%；认为微不足道的，占94.44%，直补脱贫作用起来越小。

2）项目扶持。项目扶持主要分为两类，一类是基础设施建设项目，一类是产业项目。基础设施建设项目扶持主要集中在移民分散安置的村庄，当地政府大都采取对移民村庄进行道路硬化、卫生室建设、文化活动室、路灯安装、农家书屋、邮政设施等基础设施建设。如肥城安临站镇的乔家界首、东界首、刘家村、陈庄等地除了国家给予的600 元补贴外，当地移民局更多的是给予基础设施建设扶持。产业项目扶持主要有种植基地建设、养殖基地建设、加工厂设立、旅游项目建设等。产业扶持项目主要集中在移民集中安置的村庄，如东平老湖镇的玫瑰园、老湖镇特种动物养殖基地、新泰市小协镇南岭村的千亩核桃生态示范园等比较典型。

3）避险解困。2013 年，国家开始启动大中型水库移民避险解困试点工作。2014 年，山东省成为第3 个试点省份。根据《关于帮助各地开展大中型水库移民避险解困试点工作的通知》规定，避险解困帮扶的对象必须是已纳入大中型水库移民后期扶持范围且生产生活存在特殊困难的农村移民。东平县4 816 户16 658 人和新泰市98 户263 人也纳入试点地区。2014 年，东平县总投资35 亿元开始18 个移民社区建设，移民们的生活逐渐得到改善。这18 个移民社区分三期实施，涉及贫困户2 422 户、5 640 人。湖韵苑社区是东平县移民避险解困试点一期工程重点项目，总投资1.9 亿元，建筑面积10.6 万m2，共安置马口、孟庄、王庄、张楼、王楼东、王楼西及解河口七个移民整体搬迁村，涉及751 户、2 373 人。共建设43 栋居民楼，共计居民楼824 套。

2.4 库区移民精准政策实施评价

1）提高移民收入。大中型水库移民后期扶持资金直接发放可使移民每年稳定增加600 元的生产生活费用，对贫困移民而言仍有帮助其提高生产生活水平的作用。后期扶持项目中产业项目的落实使得移民收入有大幅度的增加，个别落实较好的项目已使移民走向致富，从而带动经济增长。

2）改善环境。后期扶持项目中的基础设施建设项目，改善了移民的生活环境，丰富了移民的物质文化生活，使移民增加了对子女教育的投入。将会较快地提高移民家庭的劳动者素质，增强致富能力。避险解困的实施使曾经生活在库区周边的移民的生活条件得到了极大地改善，移民告别渔船或者低矮的平房，住进了水电气暖齐全的楼房里。

3 库区移民返贫防控研究

3.1 库区移民返贫因素

1）自然基础薄弱。泰安市的库区移民安置，一是采取分散安置，即分散安置到水库周边的村落中，压缩了该区域内的人均耕地面积，人口上升，耕地面积越来越少，移民可利用的土地资源匮乏。另一种是集中后靠、就近安置在水库周边地势稍高的山坡丘陵地带，这种方式也存在很大的弊端。就近安置的地点相对周边地区各项基础设施条件较差，粮田较少，环境也较差。通过向移民局了解，贫困人口中主要是无地或少地人数最多。泰安市省定的贫困移民人均收入不足2 200 元，远低于国家制定的3 322 元的贫困线标准。

2）移民存在“依赖性”思想。泰安市库区移民产生于20 世纪，整体年龄偏大，以中老年为主体，在调研的移民中，60 岁以上有59 人，占调研问卷总人数的48%，这些移民文化水平偏低，渴望长期得到特殊照顾，过分依赖政府的扶持，缺乏脱贫致富的主动性。

3）因病或失能因素。移民脱贫后，一旦家庭中有残疾人、体弱或年老丧失劳动能力，很容易脱贫后再返贫。调研时发现，移民多数是60 多岁的人，老弱病残人员较多，靠自己劳动增加收入的能力逐渐减弱，脱贫后的稳定性较差，存在返贫内生因素。

4）政策调整因素。由于泰安市库区移民搬迁后大多在山地丘陵或湖区周围，农业发展受到极大限制，库区移民后期扶持政策一旦到期，这些在国家政策中受惠而发展起来的移民极有可能返贫。

3.2 移民返贫的防控

1）政策上持续关注移民群体。受地理环境、家庭变故等因素的影响，部分移民极有可能再次返贫。因此，对于库区移民这类特别群体，不能因移民实现脱贫而调整扶持政策，更不能以脱贫为由放松扶持，政府部门应当继续稳定扶持政策，实行移民生活状况动态监测，每年定时排查贫困人口，一旦发现移民出现返贫苗头，应及时制定相应解决方案。对于年满六十周岁以上缺乏稳定生活来源的老人、残疾人、失能者等，应当单独统计在册，定期评估生活状况，防止脱贫后现返贫。

2）后期扶持政策要灵活适度。2006 年确定的大中型水库农村移民直补标准是以当年中国绝对贫困线标准为划定基准，该标准实行十多年来一直未曾变化。根据调研结果，有92%的移民认为600 元的直补资金对其生活影响不大，只有极个别毫无经济来源的老人才认为这笔直补资金对其生活还是有帮助的。针对这种情况，可结合地方物价上涨幅度，对少数仍处于国家贫困线下的移民提高直补标准。

3）加强对移民的教育培训。一是加大对移民生产和就业技能的培训力度。移民部门应有针对性的开办各类技能培训班，满足市场和移民的技能需求。同时，开展中长期学制型技能培训，将就业岗位用工信息采集与技能培训结合起来，进行“订单式”培训。二是建立产业全过程技术支持机制。移民管理部门可聘请相关行业的专家和成功创业者，组成一定规模的产业发展咨询服务团队给予创业全过程的技术指导，从技术培训到创业发展形成一条龙服务，并组织有资金、懂技术、会管理的优秀移民创业者外出学习锻炼，拓宽他们的创业思路[1]。三是注重对60 岁以上有劳动能力的老年人的培训。对这部分移民开展一些简单的技能培训，可以通过来件加工等工作方式，增加收入。

4）引导社会资本参与移民致富。当前库区移民脱贫的资金来源主要依靠政府财政的专项拨款，如果没有新的政策继续帮扶，移民的发展可能很会就因资金的问题受困。除了依靠政府财政投入，应该吸引社会资本参与[2]。如引导民营企业家投资相关的移民项目，优先为移民提供工作岗位，带动当地经济发展，提高移民收入。对于社会资本参与的移民发展项目，政府可给予政策优惠或税收优惠。