浅谈土地估价行业的发展和作用

新昌县自然资源和规划局 陈士贤

土地估价，顾名思义就是地价评估。土地出让、转让、融资抵押、房地产开发经营、企业改制上市、清产核资等经济活动行为，都离不开土地估价。土地估价是在改革开放和社会主义市场经济发展过程中兴起的，土地估价行业一经形成，就显示出它在社会经济生活中的重要作用。随着社会经济的发展，土地估价行业的服务领域会越来越广，在社会经济发展中的作用也将越来越大。

一、土地估价行业的历史发展

土地估价行业是伴随着中国城镇土地使用制度改革的不断深入和土地市场兴起而发展起来的中介服务机构，从行业成立，至今已有20多年，经历了兴起、发展脱构、改革规范三个阶段。

（一）兴起扶植阶段（1990--1999年）

从1990年起，中国城镇土地有偿使用制度的建立，改变了原无偿无限期的土地使用制度。土地评估成为当时土地管理部门迫切解决的问题，土地估价行业随着土地出让而随之产生。

1993年，原国家土地管理局颁布了《土地估价师资格考试暂行办法》和《土地估价机构管理暂行规定》，成立了全国土地估价师考试委员会、建立了土地估价师资格考试制度，组建了土地估价师队伍和估价机构。随后，地方各级成立了事业性质的土地估价所。为推进行业自律管理，1994年，国家、省、市、县国土部门相继成立了土地估价师协会。随着国有企业拉开改制序幕，土地资产处置是国企改制中一项重要内容，工作涉及面广，社会影响力大，土地评估是土地资产处置不可缺少的前置环节，特别是国企改制中土地资产数额巨大，为防止国有土地资产损失，土地管理部门加强了对这个行业的管理力度，土地估价结果须经土地管理部门审核确认才能生效。

（二）脱构发展阶段（1999—2014年）

随着土地使用制度改革深入发展，土地市场繁荣，土地交易活跃，土地估价行业的服务领域不断拓展，土地估价的专业价值不断提升，土地估价师和估价机构需对估价行为和估价结果承担相应法律和经济责任。估价机构隶属土地管理部门，估价结果又得到行政部门确认，一旦产生法律和经济责任，对如何划定责任存在问题。这说明估价机构人员性质、行政管理方式已不能适应土地市场的发展要求，不能适应市场经济的发展趋势。1999年，原国土资源部出台了《关于土地评估机构与政府主管部门脱构的通知》，明确了土地估价机构属中介服务机构，要人、财、物和名称必须与政府主管部门脱钩，成为自主经营、独立核算、自负盈亏的合伙制或有限责任公司。土地估价报告由行政确认审批制改为行政监管的备案制。从此，一些事业性质的土地估价所通过脱钩改制发展为中介评估机构。与此同时，土地估价师考试面向全社会，参考人数急增，执业估价师队伍迅速壮大，评估机构数量加大，土地估价行业得到了快速发展。

（三）深化改革、规范阶段（2014年至今）

2014年，国务院以国发〔2014〕50 号印发了《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，取消土地估价师职业资格认定事项。人力资源与社会保障部门对准入类和评价类的职业资格，也提出了深化改革的要求，人社部〔2014〕144 号文提出了“四不”政策，即水平评价类不再实行执业准入控制；不得将取得职业资格证书与从事相关职业强制挂钩；不再实行注册管理；不再将职业资格管理与特定继续教育和培训硬性挂钩。这次改革的宗旨是简政放权，扩大就业，鼓励创业。由于土地估价师资格考试无法律依据，在改革中，法律未调整修改的改为准入类，人社部批准的改为评价类，部门自定的被取消。

二、土地估价行业在市场经济中的作用

土地估价行业经历了不同的发展阶段，在社会经济发展中起着重要作用。

（一）推进了土地有偿使用制度改革

土地有偿使用是土地使用制度改革的核心，土地估价是推进土地有偿使用的重要前提。从90年代初开始，把土地使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期、可流动使用，从单一行政划拨变为有偿出让，清产核资、企业改制、上市等划拨用地，必须核实量化土地资产，办理出让手续。尤其在国有企业改制过程中，通过地价和地价管理，极大地显化了国有土地资产，支持了国有企业改制。从起初的协议出让，到后来的招拍挂供地，政府主管部门要确定出让底价，必须委托土地估价行业进行土地估价。土地估价行业首要承担着大量的估价任务，保证了政府有偿出让土地，推进了土地有偿使用的顺利开展。

（二）促进了土地市场健康有序发展

土地使用制度改革目标，是要建立一个与社会主义市场经济体制相适应的公开、公正、公平、规范有序的土地市场体系。中国形成了一二三级土地市场，政府运用土地价格管理，通过土地征收储备，高度垄断土地一级出让市场，同时放开搞活土地二三级市场，优化资源配置，建立土地市场交易平台。首先通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定价格、年期及用途出让给使用者，出让后，土地可以依法转让、出租、抵押、入股等流转。建立土地使用权价格市场形成机制，使市场行为规范有序，建立合理收益分配体系，利用租、税、费有效调节，完善土地评估行业中介服务体系，促进土地市场健康有序发展，使土地真正按其商品属性进入市场。创立以市场手段配置土地的新制度，有力地维护市场经济秩序的稳定，促进市场交易的正常进行，保护交易各方的合法权益。

新昌县坚持节约集约利用土地，加大了旧城改造力度，通过土地评估、有偿出让，实现了城市土地最有效使用

（三）参与了国家宏观调控的应用

地价政策是土地参与宏观调控的重要经济手段，政府对土地市场的价格水平进行有效管制和引导，可以影响土地市场供求关系的变化，从而促进土地集约利用、高效配置，并引导产业结构、产业布局的优化调整。土地估价行业根据上级有关要求，科学制定基准地价和标定地价，根据形势发展及时更新基准地价成果，确保基准地价的现势性，保准了成果在国家宏观调控中的应用。及时向社会公布地价结果，积极发挥基准地价的价格显示功能，引导和促进土地市场健康发展，并为投资者投资决策提供参考依据。土地评估行业灵敏地反映市场的供需状况、土地的利用状况和市场的动态变化，同时通过与其他社会经济发展指标综合反映社会经济发展状况。土地价格是调控土地市场供需的有力杠杆，通过土地价格信号反映出土地供应量、供应结构，政府根据社会经济和土地市场状况调节供应，引导投资和需求，促进土地资源的合理有效利用，调控土地市场中的地价，确保房地产市场的健康平稳运行。由于地价是土地市场参与各方进行经济活动的基础，人们据此作出自己的决策和预期。因此，地价就可以成为影响供求关系、调控土地市场的杠杆，地价评估行业无疑将在这一领域发挥着更加积极的作用。